□王群

黨的二十大報(bào)告將全過(guò)程人民民主作為單獨(dú)一部分進(jìn)行闡釋和部署，指出“發(fā)展全過(guò)程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”，同時(shí)在報(bào)告第七部分“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”中特別強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法”[1]。公眾參與立法是立法踐行全過(guò)程人民民主的內(nèi)在要義，也是新時(shí)代推進(jìn)民主立法的必然要求，是“全過(guò)程人民民主”與“民主立法”議題的“思想交匯”和“實(shí)踐交集”。然而，立法是系統(tǒng)性的專門法律法規(guī)的立廢改釋活動(dòng)，公眾參與立法僅是立法的一個(gè)方面，研究立法公眾參與不可能拋開其他方面單獨(dú)討論，正如民主立法、科學(xué)立法和依法立法本身就是密切相關(guān)又辯證統(tǒng)一一樣。由此，我們必須認(rèn)真對(duì)待立法公眾參與中的重要議題，例如如何理解黨領(lǐng)導(dǎo)立法與立法公眾參與的關(guān)系，如何認(rèn)識(shí)立法公眾參與和人大主導(dǎo)立法的關(guān)系。同時(shí)，由于立法公眾參與過(guò)程通常被認(rèn)為是公眾同法律起草機(jī)關(guān)的意見碰撞和立法交流的過(guò)程，一些人習(xí)慣性地將立法起草機(jī)關(guān)視為立法者，人們不禁會(huì)問(wèn)，那么作為以“人民”政治符號(hào)出場(chǎng)的公眾又是什么意義上的立法者呢？正本方能清源，本立方有道生，對(duì)立法公眾參與中這些問(wèn)題的辨析有助于我們更好地理解民主立法的精髓，有助于我們更好地將全過(guò)程人民民主貫穿于新時(shí)代立法全過(guò)程和各方面，有助于我們更好地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)而在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。

一、立法公眾參與與黨領(lǐng)導(dǎo)立法的關(guān)系

黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與是構(gòu)建我國(guó)立法工作格局的基本要求。其中，“各方參與”的重要內(nèi)容就是公眾主體的參與，推動(dòng)立法公眾參與是新時(shí)代民主立法的重要內(nèi)容和基本形式，與此同時(shí)，加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)也是推動(dòng)良法善治的本質(zhì)要求。實(shí)踐中，一些人不能準(zhǔn)確理解立法公眾參與與黨領(lǐng)導(dǎo)立法的關(guān)系，要么過(guò)于強(qiáng)調(diào)立法中的“公眾參與”，要么只強(qiáng)調(diào)立法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，這兩種觀念傾向在理論上是錯(cuò)誤的，在實(shí)踐中也是有害的。立法公眾參與是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的立法公眾參與，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的重要內(nèi)容和方式就是保障立法中公眾有序有效地參與。

首先，黨領(lǐng)導(dǎo)立法為立法公眾有序有效參與提供根本保證。公眾參與立法雖一定程度上保證了現(xiàn)代立法的民主底色，但通過(guò)公眾參與的民意立法也可能面臨立法正當(dāng)性的危機(jī)。例如，立法公眾參與中可能伴隨的民意情緒性、局限性問(wèn)題就會(huì)面臨損害立法科學(xué)性的質(zhì)疑，還有諸如此類的通過(guò)立法公眾參與中呈現(xiàn)的民意未必穩(wěn)定以及民意也未必統(tǒng)一的詰問(wèn)。如何回應(yīng)上述困惑并彌補(bǔ)立法公眾參與中民意立法可能帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵還是要堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法。黨領(lǐng)導(dǎo)立法是社會(huì)主義法治建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)，不僅能夠有效克服立法公眾參與中公眾集體行動(dòng)困境，還能有效消解立法公眾參與中公眾自身局限。尤其是，中國(guó)共產(chǎn)黨沒(méi)有自己任何的特殊利益，一切都從人民根本利益出發(fā)，始終都把人民對(duì)美好生活的向往作為自己一以貫之的奮斗目標(biāo)，正如習(xí)近平總書記所言，“共產(chǎn)黨就是給人民辦事的?！盵2]立法公眾參與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)能更好地在立法中體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益。實(shí)踐中，執(zhí)政黨通過(guò)完善立法公眾參與的頂層制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化對(duì)最高立法機(jī)關(guān)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，以及對(duì)立法公眾參與過(guò)程中重大意識(shí)形態(tài)分歧作政治決斷等方式保證立法公眾參與有序有效地開展，保證民主立法在科學(xué)立法的軌道上順利推進(jìn)，使得立法中公眾意見有地方說(shuō)、說(shuō)了有人聽、聽了有反饋、反饋了有落實(shí)，確保并實(shí)現(xiàn)在立法上的人民主權(quán)。

其次，立法公眾參與為黨領(lǐng)導(dǎo)立法的水平提升提供重要支撐。黨領(lǐng)導(dǎo)立法不是抽象的而是具體的，不是一句空洞的口號(hào)而是鮮活的立法實(shí)踐，要將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹在立法的全過(guò)程和各方面，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)立法的質(zhì)量和水平。如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)？黨的二十大報(bào)告指出：“全黨要堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，樹牢群眾觀點(diǎn)，貫徹群眾路線，尊重人民首創(chuàng)精神，堅(jiān)持一切為了人民、一切依靠人民，從群眾中來(lái)、到群眾中去，始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系?！盵3]黨要提高領(lǐng)導(dǎo)立法質(zhì)量和水平就必須堅(jiān)持從群眾中到來(lái)、到群眾中去，通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)等渠道深入了解立法中民意，廣泛集中立法中民智，把社情民意作為黨領(lǐng)導(dǎo)立法質(zhì)量和水平提升的最大依托。換言之，什么時(shí)候黨的群眾路線貫徹好了，黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)順利[4]。而推進(jìn)立法中公眾有序有效參與正是黨在立法工作中貫徹落實(shí)群眾路線的具體體現(xiàn)，因?yàn)榱⒎ü妳⑴c能夠最大范圍呈現(xiàn)立法中的民情、民意、民盼。這既給黨領(lǐng)導(dǎo)立法提供了充分和可靠的民意參照，降低立法決策偏差的風(fēng)險(xiǎn)，也讓公眾在立法事務(wù)參與中提升了對(duì)全過(guò)程人民民主的獲得感和認(rèn)同感。概言之，公眾參與立法和黨領(lǐng)導(dǎo)立法是辯證統(tǒng)一的，必須將兩者聯(lián)系地把握，系統(tǒng)地實(shí)踐，以更好地推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法和依法立法在實(shí)踐中落實(shí)。

二、立法公眾參與和人大主導(dǎo)立法的關(guān)系

健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用是一項(xiàng)十分重要的立法原則。那么，人大主導(dǎo)立法同立法公眾參與的關(guān)系又是什么樣的呢？換言之，人大主導(dǎo)立法到底是在主導(dǎo)什么？這是我們研究立法公眾參與議題必須認(rèn)真對(duì)待并需要厘清的一個(gè)重要議題。

首先，立法公眾參與是人大主導(dǎo)立法的補(bǔ)充機(jī)制。立法公眾參與，不是公眾通過(guò)參與立法去爭(zhēng)奪相應(yīng)立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)，而是公眾通過(guò)有序有效地參與立法，進(jìn)而幫助立法機(jī)關(guān)更好地進(jìn)行立法，實(shí)際上，它是一種基于對(duì)代議制立法缺陷修補(bǔ)的公民參與政治權(quán)利的回歸。一方面，立法公眾參與擴(kuò)充人大主導(dǎo)立法的民意基礎(chǔ)。眾所周知，執(zhí)政黨之所以將人大主導(dǎo)立法作為一項(xiàng)重要立法原則，一個(gè)很重要的原因就是為了應(yīng)對(duì)并解決“立法官僚化”對(duì)正常立法工作的不當(dāng)干擾?！傲⒎ü倭呕笔侵冈谙鄳?yīng)立法機(jī)關(guān)法制工作部門專職從事法律制定，由非民選的專業(yè)立法人員，他們?cè)趪?guó)家立法規(guī)劃、法案起草、法律解釋的過(guò)程中，以立法/法律專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)，掌握較為嫻熟的立法技藝，具有相當(dāng)?shù)牧⒎ㄔ捳Z(yǔ)權(quán)，從而一定程度上支配和主導(dǎo)了法律制定，成為游離于傳統(tǒng)理論中民意代表、執(zhí)政黨決策者和行政機(jī)關(guān)之外的“隱形立法者”。毋庸諱言，立法工作者在我國(guó)立法過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用，無(wú)論是編制立法規(guī)劃、形成立法創(chuàng)議，還是立法調(diào)研、論證和起草基本都由他們直接經(jīng)辦。某種意義上，它們相對(duì)了解立法情況，理解立法動(dòng)因，掌握立法爭(zhēng)議，認(rèn)知立法影響。而與此相對(duì)應(yīng)的是，公眾代表的兼職化和虛職化使其沒(méi)有也不可能實(shí)際參與到立法起草中，久而久之，公眾代表機(jī)構(gòu)的立法權(quán)就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力實(shí)際“下移”甚至是虛置現(xiàn)象。正如有學(xué)者指出：“公眾代表機(jī)構(gòu)對(duì)立法的表決程序只不過(guò)是對(duì)立法官僚起草立法案禮節(jié)性的點(diǎn)頭儀式而已?！盵5]從這個(gè)意義上講，如果在立法過(guò)程中有序有效地引入公眾參與，就能大大增加公眾代表機(jī)構(gòu)的民意品格和立法能力，從而對(duì)抗并稀釋立法技術(shù)官僚對(duì)人大立法權(quán)的不當(dāng)侵襲，推動(dòng)人大更好地主導(dǎo)立法權(quán)，切實(shí)提升立法的人民性。另一方面，立法公眾參與拓展人大主導(dǎo)立法的知識(shí)資源。在福柯看來(lái)，話語(yǔ)就是權(quán)力，而話語(yǔ)又同知識(shí)緊密相連，人大主導(dǎo)立法的關(guān)鍵在于有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)要有相應(yīng)的立法知識(shí)和立法資源，即人大必須有能力立法，能夠準(zhǔn)確把握相關(guān)立法動(dòng)議的背景，理解立法的核心要義、可能爭(zhēng)議、內(nèi)在規(guī)律及其可能影響。然而，現(xiàn)實(shí)中相應(yīng)立法機(jī)關(guān)的科層制結(jié)構(gòu)大大限制了其在獲取最新信息知識(shí)方面的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，人大代表政治屬性也使其對(duì)立法專門知識(shí)的占有相對(duì)匱乏。如果我們?cè)诹⒎ㄟ^(guò)程中引入公眾這一新鮮力量，就可以很好地解決上述問(wèn)題，公眾參與不僅幫助相應(yīng)立法機(jī)關(guān)的組成人員掌握更多的立法背景知識(shí)，還能讓他們及時(shí)識(shí)別和了解司法實(shí)踐中的真問(wèn)題，更好地把握立法規(guī)律，以便針對(duì)性地立法，這不僅幫助人大真正主導(dǎo)立法，還助益人大主導(dǎo)立法之法為良法，即科學(xué)立法。

其次，健全人大主導(dǎo)立法機(jī)制增強(qiáng)立法公眾參與的信心。從國(guó)家立法層面來(lái)看，一方面，立法權(quán)是全國(guó)人大及其常委會(huì)的重要權(quán)力，如果它連基本立法都難以實(shí)現(xiàn)有效主導(dǎo)的話，還談何是最高權(quán)力機(jī)關(guān)呢？因此，健全人大主導(dǎo)立法機(jī)制是維護(hù)人民代表大會(huì)制度的政體權(quán)威的必然要求，而立法公眾有序有效參與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同樣有賴于人民代表大會(huì)制度的健全與完善。因?yàn)榱⒎ü妳⑴c本身就是在尊重代議制立法前提下的立法公眾參與，全國(guó)人大及其常委會(huì)越有能力主導(dǎo)立法，就越有利于維護(hù)人民代表大會(huì)制度的權(quán)威，進(jìn)而也就越有利于增強(qiáng)立法公眾參與的信心。另一方面，人大主導(dǎo)立法機(jī)制同立法公眾參與具有法理上的同源性，人大主導(dǎo)立法的法理背后，實(shí)際上是人大或常委會(huì)委員以公眾代表的身份代表普通公眾行使立法權(quán)，只不過(guò)它更多以公眾“間接”主導(dǎo)立法的形式呈現(xiàn)出來(lái)，而立法公眾參與則是公眾直接參與立法程序中并發(fā)表立法意見建議，兩者在本質(zhì)上都是公眾參與立法權(quán)，是人民制定法律，只是參與的方式和實(shí)現(xiàn)的形式不同。正因?yàn)槿绱?，?dāng)我們談及強(qiáng)化人大主導(dǎo)立法機(jī)制時(shí)，實(shí)際上也是在傳遞加強(qiáng)立法公眾參與的價(jià)值立場(chǎng)，而這必然會(huì)激勵(lì)公眾參與立法的熱情。

最后，正確認(rèn)識(shí)“人大主導(dǎo)立法”，務(wù)必將其放在與黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府依托與政協(xié)監(jiān)督諸多關(guān)系中加以理解和把握。人大主導(dǎo)立法是相對(duì)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法、政府依托立法、各方參與立法而言的，要正確處理立法工作格局中領(lǐng)導(dǎo)、主導(dǎo)、依托和參與的關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，人大主導(dǎo)立法應(yīng)該體現(xiàn)在它對(duì)法律的立項(xiàng)起草、調(diào)研、論證、組織協(xié)調(diào)、立法后評(píng)估的過(guò)程中的立法主動(dòng)權(quán)。如果將人大主導(dǎo)立法放置于立法公眾參與的語(yǔ)境中，它絕不是形式上的全國(guó)人大及其常委會(huì)決定是否以及在哪里舉辦立法聽證會(huì)等立法程序上的權(quán)力，而是集中體現(xiàn)在對(duì)立法過(guò)程中公眾參與意見的實(shí)質(zhì)判斷權(quán)上，即哪些情形和條件下最高立法機(jī)關(guān)會(huì)采納公眾提出的立法建議，并通過(guò)立法程序?qū)⑵湮辙D(zhuǎn)化為具體的法律規(guī)范。

三、立法公眾參與背后的立法者

“國(guó)家的生存絕不是依靠法律，而是依靠立法權(quán)?！盵6]國(guó)家立法權(quán)在本質(zhì)上屬于人民，人民才是一切法律的真正立法者。然而，當(dāng)我們把討論焦點(diǎn)移向立法公眾參與時(shí)，彰顯國(guó)家立法和公眾參與立法復(fù)雜現(xiàn)象的背后，我們必須再次追問(wèn)，誰(shuí)才是這里真正的立法者呢？實(shí)踐中，經(jīng)常有人將立法技術(shù)官僚（立法工作者）當(dāng)成是國(guó)家立法背后的立法者。因?yàn)?，他們?fù)責(zé)具體編制立法年度計(jì)劃，起草法律草案文本，組織立法公眾座談會(huì)、聽證會(huì)和咨詢會(huì)，修改立法草案中的條文甚至是決定立法條款的具體表達(dá)方式，他們活躍于每一次國(guó)家立法的每一個(gè)階段、每一個(gè)過(guò)程和每一個(gè)環(huán)節(jié)中，更是公眾參與國(guó)家立法過(guò)程中能夠接觸的最多的人，儼然就是一個(gè)“實(shí)在”的立法者。在我國(guó)，這一角色通常由全國(guó)人大法工委及其工作人員來(lái)?yè)?dān)任，然而，他們果真是國(guó)家立法背后的真正立法者嗎？答案是否定的。實(shí)際上，他們只不過(guò)是承擔(dān)具體立法事務(wù)性工作的立法機(jī)構(gòu)及其工作人員，并不是真正的國(guó)家立法者。國(guó)家立法背后的立法者應(yīng)區(qū)分為兩種類型予以討論：抽象立法者和具體立法者。其中，抽象立法者是在根本意義上決定法律面貌和內(nèi)容的人，也是終極立法者，是的，它就是人民，只有人民才是真正的立法者[7]。具體立法者是直接表決法律廢立改釋的主體。以我國(guó)為例，在國(guó)家立法層面，就是由全國(guó)人大代表和常委會(huì)委員組成的全國(guó)人大及其常委會(huì)，它們具體決定法律條款的內(nèi)容、范圍和效力，而被公眾誤認(rèn)為是國(guó)家立法背后的立法者之立法官僚（立法工作者）充其量只能算是直接立法者的輔助人，他們是在前期立法準(zhǔn)備工作中負(fù)責(zé)立法起草的人，而并非是最后有權(quán)表決通過(guò)立法之人，在我國(guó)，就是全國(guó)人大法工委及其工作人員。除此之外，我們還要注意區(qū)分立法公眾參與背后的立法者和立法機(jī)關(guān)的含義差別。從國(guó)家立法層面來(lái)看，立法機(jī)關(guān)一般是指制定、修改和廢除法律的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，而立法者涵攝面顯然要比其廣泛得多，它不僅指擁有國(guó)家立法權(quán)的國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，還指涉抽象的人民及其在立法時(shí)行使具體立法表決權(quán)的人民代表。而在實(shí)行代議制立法國(guó)家，全國(guó)人大代表或者國(guó)會(huì)議員就是具體表決立法通過(guò)與否的直接立法者。

黨的二十大報(bào)告指出：“全面發(fā)展全過(guò)程人民民主，社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化全面推進(jìn)，人民當(dāng)家作主更為扎實(shí)，全面依法治國(guó)總體格局基本形成。”[8]公眾參與立法是全過(guò)程人民民主在國(guó)家立法領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐，是法治國(guó)家、法治社會(huì)和法治政府一體化建設(shè)的必然要求。在推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法和依法立法的實(shí)踐中，必須準(zhǔn)確理解并把握公眾參與立法同黨領(lǐng)導(dǎo)立法、人大主導(dǎo)立法的關(guān)系，認(rèn)清立法公眾參與背后的真正“立法者”，從而助益立法公眾參與在實(shí)踐中不“缺位”，不“越位”，真正做到有序、有效。最后，立法現(xiàn)代化理想的情形是，通過(guò)代議制的立法公眾參與和直接的立法公眾參與相互促進(jìn)，相互補(bǔ)缺，共同推動(dòng)立法?？傊?，我們要力爭(zhēng)達(dá)成這樣一種共識(shí)：公眾參與不僅是一種充滿尊嚴(yán)的社會(huì)治理方式，同時(shí)也是一個(gè)值得尊敬的現(xiàn)代法律淵源。

注釋:

[1][3][8]習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗》，載《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月17日，第3-4版。

[2]習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政（第四卷）》，外文出版社2022年版，第66頁(yè)。

[4]秦前紅：《依規(guī)治黨視野下黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的邏輯與路徑》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年第4期，第5-14頁(yè)。

[5]王理萬(wàn)：《立法官僚化：理解中國(guó)立法過(guò)程的新視角》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第2期，第114-142頁(yè)。

[6]【法】盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1980年版，第117頁(yè)。

[7]趙明：《法理學(xué)》，法律出版社2012年版，第170頁(yè)。