董一凡

2023年2月1日，歐盟委員會發(fā)布“綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃”政策文件，歐洲就制定綠色產(chǎn)業(yè)計(jì)劃持續(xù)數(shù)月的爭論終于轉(zhuǎn)化為切實(shí)行動，這標(biāo)志著歐盟作為全球氣候變化和能源轉(zhuǎn)型的引領(lǐng)者，在全球變局和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的浪潮中加緊謀求競爭優(yōu)勢。

長期以來，歐盟積極推進(jìn)應(yīng)對氣候變化和經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型，在環(huán)境政治和引領(lǐng)全球治理的考量外，亦在謀求通過綠色轉(zhuǎn)型開辟集約發(fā)展和新興產(chǎn)業(yè)賽道，在全球化背景下鞏固和提振自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，其產(chǎn)業(yè)政策與綠色政策亦不斷相互結(jié)合與交叉。

自進(jìn)入21世紀(jì)初以來，歐盟在產(chǎn)業(yè)政策上就一直向著綠色化、集約化方向發(fā)展，可再生能源等綠色產(chǎn)業(yè)的地位持續(xù)上升。2000年3月歐盟峰會設(shè)立“里斯本進(jìn)程”，提出“歐盟至2010年成為全球最具競爭力的、以知識經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)且最富活力經(jīng)濟(jì)體”的目標(biāo)。2008年金融危機(jī)前，備受歐洲政策界熱捧的美國能源學(xué)者杰里米·里夫金進(jìn)一步倡導(dǎo)歐盟應(yīng)推進(jìn)以可再生能源、電氣化等為核心的新一輪工業(yè)革命，將其打造成歐洲經(jīng)濟(jì)競爭力和發(fā)展模式的基石。金融危機(jī)和歐債危機(jī)以來，歐盟在尋求新經(jīng)濟(jì)動能的過程中，持續(xù)重視綠色產(chǎn)業(yè)的地位。2010年3月歐盟峰會制訂《歐洲2020：智慧、可持續(xù)、包容增長戰(zhàn)略》，明確提出以低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的，智能、綠色和具有包容性的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。此后，歐盟委員會在2012年、2014年、2017年分別提出產(chǎn)業(yè)政策通訊文件，持續(xù)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型意義，如2017年9月的《更新的歐盟工業(yè)政策戰(zhàn)略》中，提出要接受“低碳和循環(huán)經(jīng)濟(jì)過渡”，并要“鞏固歐盟低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)地位”。

隨著2019年以來新一屆歐盟機(jī)構(gòu)將氣候變化列為其最優(yōu)先事項(xiàng)之一，歐盟提出《歐洲綠色協(xié)議》《歐洲氣候法》、“適應(yīng)55”等促進(jìn)碳中和以及經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)革命等的文件，將綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為這一變革的重要動力，并視其為歐盟未來經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的基石。歐委會主席馮德萊恩將《歐洲綠色協(xié)議》稱為“歐盟的增長戰(zhàn)略”。歐盟產(chǎn)業(yè)政策也因此更加重視促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)。2020年3月歐委會發(fā)布《歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略》，將產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略定位為“實(shí)現(xiàn)碳中和氣變目標(biāo)的路徑之一”，提出“打造綠色可持續(xù)工業(yè)體系”，為新興可再生能源技術(shù)及工業(yè)低碳轉(zhuǎn)型提供戰(zhàn)略支持。2021年3月歐委會對該工業(yè)戰(zhàn)略進(jìn)行更新，提出將“可持續(xù)性”作為重塑歐盟競爭力的基礎(chǔ)，繼續(xù)明確以低碳、智能和可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)為動力的競爭力戰(zhàn)略。新冠疫情暴發(fā)以來，歐盟亦將綠色和數(shù)字轉(zhuǎn)型作為驅(qū)動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和產(chǎn)業(yè)競爭力重振的主要路徑。

然而，歐盟雖然持續(xù)提升綠色產(chǎn)業(yè)在宏觀產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略中的位置，并在海上風(fēng)電、太陽能、可持續(xù)交通等綠色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域制訂了專門的政策規(guī)劃，但更多體現(xiàn)為具體行業(yè)的目標(biāo)制訂及其實(shí)施路徑，并未形成專門扶持綠色產(chǎn)業(yè)的全面頂層設(shè)計(jì)。2022年歐洲能源危機(jī)因?yàn)蹩颂m危機(jī)升級而持續(xù)激化，能源成本的增加給歐洲工業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性帶來沖擊；同時美國發(fā)布《削減通脹法案》，通過對本土生產(chǎn)產(chǎn)品的補(bǔ)貼政策對歐洲清潔產(chǎn)業(yè)投資產(chǎn)生強(qiáng)大虹吸效應(yīng)。歐盟及其各成員國面臨外部“挖墻腳”和內(nèi)部競爭力的雙重壓力，普遍認(rèn)為應(yīng)通過提振工業(yè)戰(zhàn)略加以應(yīng)對。在2022年12月的歐盟峰會上，各國領(lǐng)導(dǎo)人一致呼吁歐委會就提振綠色產(chǎn)業(yè)制定專門戰(zhàn)略。2023年1月馮德萊恩在“達(dá)沃斯經(jīng)濟(jì)論壇”公開表示，歐盟將制定“凈零工業(yè)法”等一攬子提振綠色產(chǎn)業(yè)政策框架。

“綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃”聚焦于進(jìn)一步提升歐盟綠色產(chǎn)業(yè)的競爭力和韌性，謀求在現(xiàn)有基礎(chǔ)上的更大發(fā)展，以推動歐盟及其主要國家一道競逐全球綠色產(chǎn)業(yè)高地。為此，該計(jì)劃提出了四大政策支柱。

一是建設(shè)可預(yù)測和簡潔高效的管理體系。歐委會提議制訂“凈零工業(yè)法案”，以支持歐盟關(guān)鍵技術(shù)的工業(yè)制造，為綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)能力提供一個簡化的監(jiān)管框架，為“歐洲共同利益重大項(xiàng)目”（IPCEIs）等重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目提供更簡單的定義標(biāo)準(zhǔn)。此外，歐盟還將對其各項(xiàng)產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行審查，去除和簡化不利于綠色項(xiàng)目落地進(jìn)程的過度監(jiān)管措施，促進(jìn)綠色清潔技術(shù)、設(shè)備和相關(guān)產(chǎn)能的推廣和發(fā)展。

二是加速產(chǎn)業(yè)界獲取歐盟及各成員國資金。歐盟重視促進(jìn)零碳產(chǎn)業(yè)更快捷高效地獲得成員國層面給予的補(bǔ)貼，計(jì)劃放寬對各國“國家援助”的限制，將2022年構(gòu)建的國家援助臨時性規(guī)則——“臨時危機(jī)框架”更改為“臨時危機(jī)和過渡框架”，計(jì)劃授權(quán)成員國以直接減稅等方式促進(jìn)補(bǔ)貼款項(xiàng)更快惠及企業(yè)，并將補(bǔ)貼覆蓋到所有的清潔能源生產(chǎn)和貯存技術(shù)上。在歐盟層面的公共資金支持上，歐委會將繼續(xù)落實(shí)“歐盟可再生賦能”項(xiàng)目（REPowerEU）、“下一代歐盟”復(fù)蘇計(jì)劃、凝聚力政策基金（Cohesion Fund）、投資歐盟計(jì)劃、“地平線歐洲”等歐盟共同財(cái)政支持計(jì)劃，并吸引私人投資加入。此外，歐盟還計(jì)劃審核2021～2027年歐盟多年期財(cái)政預(yù)算，并利用其財(cái)政資源建立專門扶持綠色、數(shù)字領(lǐng)域戰(zhàn)略性項(xiàng)目的“歐洲主權(quán)基金”。

三是提升適用于綠色轉(zhuǎn)型的技能。歐盟將構(gòu)建歐洲技能議程、2023年歐洲技能年等活動或機(jī)制框架，推動更多合適勞動者進(jìn)入歐盟綠色產(chǎn)業(yè)，建立培訓(xùn)勞動者勝任綠色產(chǎn)業(yè)崗位的“凈零工業(yè)學(xué)院”，推動更多歐盟外勞動者進(jìn)入綠色產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵領(lǐng)域，以及推進(jìn)技能和就業(yè)供求監(jiān)測、簡化職業(yè)資格認(rèn)證等輔助性措施。

四是推進(jìn)有助于供應(yīng)鏈韌性的開放性貿(mào)易舉措。歐盟將與其合作伙伴合作，通過繼續(xù)支持世界貿(mào)易組織等機(jī)制塑造綠色貿(mào)易規(guī)則；繼續(xù)推進(jìn)歐盟自由貿(mào)易協(xié)定網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，保護(hù)歐盟市場“免受不公平貿(mào)易影響”，并有意將貿(mào)易防御工具（TDI）、“外國補(bǔ)貼條例”、國際采購工具等具有經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義性質(zhì)的政策工具覆蓋到綠色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。在關(guān)鍵供應(yīng)鏈領(lǐng)域，歐盟主張建立關(guān)鍵原材料俱樂部；發(fā)展“清潔技術(shù)/零網(wǎng)絡(luò)工業(yè)伙伴關(guān)系”，推動建立可持續(xù)投資促進(jìn)協(xié)議（SIFA）等國際合作框架，與部分伙伴國家拓展相應(yīng)合作。

“綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃”最受外界關(guān)注的舉措是歐盟的補(bǔ)貼政策，以及其背后的最大外部推進(jìn)因素。隨著主要大國紛紛加大對綠色產(chǎn)業(yè)的關(guān)注，以直接或間接補(bǔ)貼扶植產(chǎn)業(yè)壯大成為各國普遍的政策傾向，而美國于2022年8月正式落地的《通脹削減法案》掀起此輪全球爭奪綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展主動權(quán)的競賽。在美國刺激下，歐盟試圖重新拿出產(chǎn)業(yè)政策工具，通過制定能與美國以及其他主要經(jīng)濟(jì)體相競爭的企業(yè)扶持政策，提升本土的產(chǎn)能、科研和推廣能力，法國政府更是公開要求歐盟制定“購買歐洲法案”。與此同時，歐盟通過IPCEIs等機(jī)制扶植綠色產(chǎn)業(yè)中的“戰(zhàn)略性項(xiàng)目”，更是在效仿歐洲各國合作培育“空客”的歷史經(jīng)驗(yàn)，并將過去幾年在電池、太陽能等領(lǐng)域建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的做法更廣泛應(yīng)用于綠色產(chǎn)業(yè)，以謀求整合政產(chǎn)學(xué)研各方面力量和資源，形成有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境土壤。

2022年5月，丹麥、德國、比利時、荷蘭四國政府首腦舉辦“北海海上風(fēng)電峰會”，決意將北海打造成歐洲“綠電中心”，承諾到2050年將四國的海上風(fēng)電裝機(jī)增加10倍。圖為丹麥維斯塔斯公司的1/Ksa8jwKIwseTlqCutBYdWkAvQSFkiVk/2aM7ZZqPA=一組風(fēng)電系統(tǒng)。

“綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃”順應(yīng)了歐盟經(jīng)濟(jì)向綠色轉(zhuǎn)型要增長動力的長期戰(zhàn)略趨勢，也在歐盟在低碳能源轉(zhuǎn)型處于引領(lǐng)地位背景下，助力于以推進(jìn)綠色能源自主進(jìn)程應(yīng)對能源安全挑戰(zhàn)，著眼于長遠(yuǎn)來解決能源成本對經(jīng)濟(jì)競爭力的沖擊。從目前看，歐盟綠色產(chǎn)業(yè)在2022年能源危機(jī)背景下呈現(xiàn)出較強(qiáng)的發(fā)展勢頭，一定程度上得益于高化石能源價格對新能源發(fā)展的刺激作用。2022年，歐盟風(fēng)、光發(fā)電創(chuàng)下占總發(fā)電量22%的歷史新高，歐盟在低碳能源轉(zhuǎn)型技術(shù)的投資額達(dá)1800億美元，居于全球第二位，德國、比利時、丹麥、荷蘭四國發(fā)起共同推進(jìn)北海地區(qū)海上風(fēng)電發(fā)展的倡議，預(yù)計(jì)至2050年在北海建設(shè)150吉瓦（GW，1吉瓦=10億瓦）產(chǎn)能，歐盟和各成員國政策支持以及綠色產(chǎn)業(yè)本身的積極發(fā)展趨勢都將對歐盟優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土壤和環(huán)境起到積極作用。然而，在綠色產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)旺盛發(fā)展勢頭同時，歐盟推動“綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃”有效落實(shí)實(shí)施仍然面臨諸多掣肘。

首先，歐盟保障補(bǔ)貼資金仍然面臨較大不確定性?！熬G色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃”雖然將以資金扶持來匹敵《通脹削減法案》作為其政策關(guān)鍵，但所提及資金來源多為既有的經(jīng)濟(jì)援助或財(cái)政支持框架，新設(shè)立的“歐洲主權(quán)基金”需要從歐盟既有預(yù)算中劃撥，其規(guī)模和運(yùn)行機(jī)制仍取決于成員國就修訂共同預(yù)算的博弈與妥協(xié)，歐洲媒體甚至直接以“沒有新資金”來評價歐盟的計(jì)劃。而對于備受矚目的國家援助政策改革，其支持效果仍取決于各國實(shí)際財(cái)力。歐委會一位官員估計(jì)，歐盟各國已經(jīng)為清潔技術(shù)資助提供了2500億～2800億歐元，占到相關(guān)國家國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的2～3%，進(jìn)一步追加投入的空間恐怕有限。

其次，歐盟各成員國在補(bǔ)貼政策方向上仍未實(shí)現(xiàn)一致。在資金來源問題上，德國、荷蘭等財(cái)政狀況相對穩(wěn)固的國家反對繼續(xù)以各國出資來構(gòu)建歐盟共同的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，而意大利等國則認(rèn)為各國分別采取補(bǔ)貼措施將有助于財(cái)力雄厚的大國在內(nèi)部市場攫取更多的競爭優(yōu)勢，損害無錢補(bǔ)貼的國家的利益，部分貿(mào)易自由思想濃厚的北歐國家甚至擔(dān)心補(bǔ)貼措施會造成美歐之間的補(bǔ)貼戰(zhàn)，引發(fā)雙方出現(xiàn)貿(mào)易摩擦。馮德萊恩也不得不表示，“補(bǔ)貼計(jì)劃應(yīng)避免造成歐盟內(nèi)部市場的碎片化”。