周夢婷

(南京財經(jīng)大學經(jīng)濟學院，江蘇 南京 210023)

一、引言

從新中國成立初期的無足輕重到現(xiàn)在的第二大能源，原油對中國發(fā)展起著越來越重要的作用。然而，中國原油供應(yīng)的現(xiàn)實情況卻并不容樂觀。2018年，中國已探明石油儲量35.73億噸，同比增長0.9%，增速比2017年下降0.3個百分點。2019年，國內(nèi)產(chǎn)量達到19101萬噸，累計增長0.8%，近四年來生產(chǎn)首次實現(xiàn)增長，與此同時，中國的原油進口繼續(xù)增加，同比增長9.5%，達到5.5727億噸。中國對原油進口的依賴度上升到72.55%，遠遠高于50%這一國際公認的安全警戒線。原油供需矛盾突出，原油供給和需求之間的缺口巨大，在很大程度上依賴進口，導致即使我國是原油進口大國，在國際原油定價市場上仍然缺乏話語權(quán)，出現(xiàn)“越買越貴”的反?，F(xiàn)象。此外，原油的安全非常容易受到進口來源、進口價格、政治風險和運輸風險等因素的威脅。我們應(yīng)該從多方面著手，確保我國原油供應(yīng)的安全，促進國內(nèi)經(jīng)濟持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

二、中國原油進口貿(mào)易存在的問題

(一)原油供需矛盾突出

中國國內(nèi)的原油供應(yīng)缺口很大。根據(jù)自然資源部發(fā)布的《中國礦產(chǎn)資源報告2018》，中國潛在石油資源量為1257億噸，但實際可采資源量僅為301億噸[1]，近年來，新增石油地質(zhì)儲量和石油產(chǎn)量明顯呈下降趨勢，開采和生產(chǎn)成本越來越高，2016年全國新增地質(zhì)探明石油儲量9.14億噸，但2017年繼續(xù)呈下降趨勢，降至8.8億噸。令人鼓舞的是，截至2019年7月15日，根據(jù)自然資源部發(fā)布的《全國石油資源勘探開發(fā)公報(2018)》，2018年中國新增石油9.59億噸，同比增長9.4%。在生產(chǎn)方面，中國的石油產(chǎn)量自2015年以來持續(xù)下降，從2015年的2.1456億噸降至2016年的1.996億噸和2017年的1.915億噸，占全球總量的4.4%，2018年繼續(xù)下降，國內(nèi)石油產(chǎn)量為1.89億噸，比前一年下降1.3%，進口量為4.62億噸。

相比之下，國內(nèi)消費者對石油的需求日益增長:2002年，中國的石油表觀消費量為2.457億噸，成為繼美國之后的世界第二大石油消費國。從那時起，中國的石油消費量以年均約6.5%的速度增長，遠高于全球約1.2%的平均水平[2]。特別是得益于2004年中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，國內(nèi)石油消費量同比增長15%以上，達到3.386億噸，2007年達到3.465億噸，占全球石油消費量的9.3%，中國的石油消費持續(xù)增長，2014年達到5.51億噸，增長64%。2016年，中國的石油消費為5.56億噸，同比增長2.8%。2018年，中國石油表觀消費量達到6.48億噸，同比增長6.95%。目前中國的石油需求占全球石油需求的11%以上，取代美國成為世界最大的石油消費國。

因此，國內(nèi)石油生產(chǎn)無法滿足日益增長的需求，石油供需缺口繼續(xù)擴大，進口石油成為滿足國內(nèi)需求的重要方式。

(二)原油進口依存度偏高

從2001年到2018年，中國的原油進口增長了6.67倍，年均增長超過13%，超過了同期國內(nèi)經(jīng)濟的年均增長率。2018年，中國進口原油46189萬噸，增長10.12%，顯著高于美國(6.63%)、日本(5.72%)、英 國(6.02%)、德 國(5.84%)、法 國(8.85%)和印度(4.19%)等國家。隨著中國的石油進口量持續(xù)上升，對外國石油的依賴性增強，風險也在增大:2018年，中國國內(nèi)石油產(chǎn)量連續(xù)第三年下降，降至約1.89億噸，對外依存度提高到70.90%[3]。雖然中國經(jīng)濟將繼續(xù)增長，但能源無法自給自足，短期內(nèi)進口需求結(jié)構(gòu)和高依賴性很難改變。這種高度依賴性使中國處于被動地位，不僅對國際市場的石油價格沒有發(fā)言權(quán)，能源安全也取決于進口國的政治局勢、運輸風險和地緣政治等。

(三)進口來源地相對集中

世界上主要的石油生產(chǎn)國集中在中東和非洲的某些國家或地區(qū)。這些國家大多數(shù)是獨裁政權(quán)，政策法規(guī)的透明度很低。自獨立以來，產(chǎn)油國越來越意識到石油的重要性，并發(fā)起了“石油國有化”運動，這使石油基本上由國家控制。同時，它們也開始以石油作為維護自己國家利益的武器。1973年，主要石油生產(chǎn)國對以美國為首的西方國家對以色列的偏激不滿意，并發(fā)起了石油禁運，從而導致了世界范圍的石油危機，禁運還直接導致國內(nèi)經(jīng)濟“滯脹”。中國的許多石油供應(yīng)國的國內(nèi)政治局勢并不穩(wěn)定，面臨著很大的安全風險。

(四)運輸過分依賴海路，航線單一

中國主要從中東、非洲和東南亞地區(qū)進口石油[4]。80%以上的進口原油需要通過海上運輸，其中約90%是由外國船只運輸，這增大了中國原油供應(yīng)的復雜程度，戰(zhàn)爭、外交和其他不可避免的風險使中國的石油運輸危險重重。過度依賴中東地區(qū)的石油進口和單一的海上航線凸顯了中國在石油進口方面的脆弱性:2008年，在索馬里沿海發(fā)生了80多起海盜襲擊事件[4]，平均每4天就有一艘船被搶劫。索馬里海域是石油運輸?shù)闹饕ǖ?，海盜在那里停留掠奪，顯然對中國海上石油進口的安全構(gòu)成了重大威脅。霍爾木茲海峽—印度洋—馬六甲海峽—中國南海航線，是中國石油運輸?shù)闹匾骄€，還包括亞丁灣和東南亞海域，在世界五個風險最高的海峽中，霍爾木茲海峽和馬六甲海峽極為危險，最窄的地方僅有2千米，因此構(gòu)成了一個重大的潛在威脅。

馬六甲海峽是非洲、中東和東南亞與東亞之間的重要海上運輸通道，不僅是中國石油運輸線路中舉足輕重的一站，也因戰(zhàn)略位置的重要，成為國際勢力競爭的焦點。為了利用馬六甲海峽的地理優(yōu)勢來遏制亞洲國家，美國也在不斷尋求加強其對馬六甲海峽的控制和影響。世界上其他一些雄心勃勃的國家也在意圖加強對馬六甲海峽的控制，希望遏制有關(guān)國家并擴大自身在世界上的影響力。這些意圖控制馬六甲海峽的國家會為在海峽兩岸的陳兵尋找各種借口，并隨時準備介入改變當?shù)氐木謩?。與這種現(xiàn)象形成鮮明對比的是，我國海軍對馬六甲海峽的控制還不夠，對像馬六甲海峽這樣與我們的經(jīng)濟命脈有關(guān)的重要渠道，我們應(yīng)進一步擴大在該地區(qū)的影響力。

三、提高中國石油進口安全的措施和建議

(一)降低國內(nèi)需求剛性

長期以來，中國經(jīng)濟發(fā)展迅猛。但是在經(jīng)濟發(fā)展過程中一些能源的利用率并不高，不僅增加了中國經(jīng)濟增長的成本，而且間接增加了中國石油的剛性需求和石油貿(mào)易的風險?？茖W、合理、有效的節(jié)能政策是中國石油貿(mào)易規(guī)避風險機制的重要組成部分。通過節(jié)約能源消耗可以減少中國的石油消耗，從而間接達到降低石油貿(mào)易風險的目的。改革開放以來，隨著經(jīng)濟持續(xù)高速增長，能源瓶頸日益突出。因此，中國政府也制定了不少節(jié)能政策來解決實際問題。但是，由于實際經(jīng)濟形勢的快速變化，中國的節(jié)能政策將不可避免地需要頻繁的變化和調(diào)整，同時也受到缺乏綜合管理、政出多門、節(jié)能行政管理責任不明確等的困擾。針對這些問題，建立更加科學合理的節(jié)能行政管理制度與配套的節(jié)能立法制度是行之有效的辦法。

建立科學合理的節(jié)能行政管理制度及其配套的節(jié)能立法制度以解決我國節(jié)能政策領(lǐng)域中的癥結(jié)，其具體做法及理由大體如下:首先，中國可以選擇建立一個獨立的政府部門來協(xié)調(diào)和管理國家節(jié)能事務(wù)。長期以來，中國最高級別的節(jié)能政策出自多個政府部門，這些部門在社會建設(shè)和發(fā)展過程中有不同的目標，制定的政策難免有所沖突，降低了節(jié)能政策的執(zhí)行效率。為了解決這個問題，建立一個獨立的部門來協(xié)調(diào)和管理國家節(jié)能工作是一個更好的選擇。該部門可以審視大局，不限于社會某個領(lǐng)域的單方面利益，而是提高國家整體節(jié)能效率。其次，中國可以選擇建立一種機制，以進一步明確各級政府機構(gòu)與政府各職能部門之間的節(jié)能行政權(quán)限。借助這種機制，來解決多重節(jié)能政策之間的矛盾，以及解決對違法者的反復處罰問題。最后，中國可以選擇建立與上述節(jié)能行政管理制度相適應(yīng)的節(jié)能立法體系和決策體系，以進一步提高節(jié)能政策在制定和實施過程中的效率。因為在前面明確了節(jié)能行政管理部門的行政職責后，立法或政策制定必然會有不同的權(quán)限。

(二)逐步完善原油戰(zhàn)略儲備

國內(nèi)石油消費的不斷增加和經(jīng)濟的持續(xù)增長，使得國內(nèi)石油儲備大大減少，國際石油價格被一些國家和組織所控制，供應(yīng)和需求之間的矛盾日益激化。因此，需要逐步建立一個戰(zhàn)略石油儲備體系。要全面研究石油戰(zhàn)略、經(jīng)濟戰(zhàn)略、軍事戰(zhàn)略、政治戰(zhàn)略和外交戰(zhàn)略，創(chuàng)造有利于中國石油戰(zhàn)略的環(huán)境，建立健全與石油儲備、石油進口和石油貿(mào)易等相關(guān)的法律制度，逐步建立適合中國國情的機油體系。在這方面，可以學習美國的經(jīng)驗，建立一個多層次和多樣化的儲備體系，以系統(tǒng)地提高中國石油公司的國際議價能力和國際政治地位。

戰(zhàn)略石油儲備是主要石油消費國管理石油危機的一種有效手段。國際能源署(IEA)目前建議的戰(zhàn)略原油儲備量為90天的石油凈進口量。美國、日本和德國的戰(zhàn)略原油庫存分別為158天、161天和127天[5]。目前，中國的原油庫存總量遠遠沒有達到國際能源署和其他主要消費國設(shè)定的“基準線”。因此，應(yīng)推進原油儲備制度的建立，優(yōu)化對原油儲備的合法管理，通過各種方式增加儲備，多渠道籌集資金，盡力做到方式多樣化，使其成為應(yīng)對石油危機的有效工具。

(三)建立一個多樣化的石油進口結(jié)構(gòu)

石油是經(jīng)濟競爭的重要對象，但也是政治紛爭甚至戰(zhàn)爭的導火索。適用于中國原油進口貿(mào)易的一個投資風險分散方法是“把雞蛋放在不同的籃子里”，即原油進口來源多樣化。通過實現(xiàn)進口來源的多樣化，中國可以避免過度依賴從某些國家和地區(qū)進口石油，大大提高進出口貿(mào)易的安全性。在石油進口戰(zhàn)略方面，中國要努力從更多的渠道獲得石油資源，以期有效避免戰(zhàn)略石油儲備的風險。同時，進口石油的運輸路線也很重要，因此要盡量實現(xiàn)進口來源的增加和相關(guān)的石油進口運輸路線的增加。在緊急情況下，石油進口來源的多樣化可以提高整體的石油進口穩(wěn)定性，以及提高一個國家管理石油進口風險的能力[6]。

(四)建立通道保護機制

目前，中國的原油進口和運輸充滿了不確定性。把來自中東和非洲的原油通過馬六甲海峽運到國內(nèi)，由于猖獗的海盜活動、恐怖主義和美國的軍事控制等，“擁堵”是不可避免的。通往俄羅斯東北地區(qū)的石油管道，受到中俄關(guān)系和遠東地區(qū)地緣政治局勢的影響。從哈薩克斯坦到中國新疆的管道路線很長，必須穿越廣袤的戈壁沙漠和一些沼澤地區(qū)，可能會有民族極端分子在邊境附近活動，損壞管道。印度的目標是在南亞建立霸權(quán)，增強其在印度洋的軍事優(yōu)勢，并在馬六甲海峽和中國南海擴大其海軍力量。就國家安全而言，建立軍事安全機制是轉(zhuǎn)型的前提條件，因為只有強大的軍隊才能保證國家領(lǐng)土和資源的安全。必須在索馬里水域進一步加強護航，在馬六甲和印度洋加強軍事監(jiān)視和防御，在中亞增強軍事力量，以確保管道的安全。在緬甸和伊朗，已經(jīng)建立了一個準軍事的聯(lián)合防御系統(tǒng)，以確保石油供應(yīng)的高度安全。另外，運力限制是影響中國原油進口的一個重要因素。中國主要用大型油輪進口原油。雖然近年來我國已能自造不少，但與日韓造船企業(yè)相比，我國造船企業(yè)在生產(chǎn)效率、造船管理、船舶配套設(shè)備等方面仍有差距。因此，大多數(shù)海上油輪是從外國油輪公司租用的，如國際油輪聯(lián)合會、環(huán)球航運和韓國現(xiàn)代公司。在油輪運載的原油進口中，只有不到20%是通過比中國對原油進口進行經(jīng)濟封鎖更有效的手段來控制。人為地限制石油貨物的安全運輸是極其有害的。然而，建造油輪所需投資巨大，技術(shù)要求高，短期內(nèi)難以組建一支超大型油輪船隊。因此，有關(guān)部門需要為運輸石化產(chǎn)品制定措施和要求，通過船廠、金融機構(gòu)和其他相關(guān)公司之間的合作和協(xié)調(diào)，增強運輸能力。

四、結(jié)語

隨著中國經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，國內(nèi)能源需求和消費量猛增，國內(nèi)能源自給率變得不足，使得進口補給持續(xù)增加，與此同時，中國原油進口貿(mào)易的問題不可低估。本文首先從貿(mào)易量和進口來源方面分析了中國原油進口貿(mào)易的主要特點:貿(mào)易額快速增長、進口來源結(jié)構(gòu)單一、進口平均價格逐年上漲等。然后指出了中國原油進口貿(mào)易中存在的問題，如原油對國外的高度依賴、進口資源的相對集中、政治風險和運輸風險。解決這些問題的可能辦法包括提高國內(nèi)供應(yīng)能力、降低國內(nèi)需求剛性、實現(xiàn)原油進口的多樣化、逐步增加戰(zhàn)略原油庫存、發(fā)展期貨市場、加強原油外交，以及建立保護銷售渠道的機制。這些對維護中國的能源安全至關(guān)重要。