文/福建農(nóng)林大學公共管理學院 包博博

伴隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，公共突發(fā)事件頻繁發(fā)生，如四川木里3.30森林火災、云南巧家5.0級地震、福建泉州欣佳酒店3.7重大坍塌事故、大連5.22轎車撞人逃逸事件、河南鄭州7.20特大暴雨、3.21東航客機事故等等，諸多的公共突發(fā)事件對社會和民眾帶來嚴重的負面影響，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟損失，引起了政府部門和相關學者對應急管理能力的高度關注，而公共突發(fā)事件暴發(fā)時，基層公務員往往是應對危機的排頭兵，其應急管理能力，直接決定了危機事件的處理效果。因此，引發(fā)了提高基層公務員應急管理能力的思考，在應急管理工作中，基層公務員究竟扮演何種角色？發(fā)揮什么作用？本文就如何提高基層公務員應急管理能力進行探析，以為相關部門提供借鑒。

一、加強基層公務員應急管理能力建設的必要性

應急管理能力，國內(nèi)尚未明確對其進行界定，根據(jù)危機管理理論、國內(nèi)外學者關于應急管理的定義以及我國人事部發(fā)布的相關內(nèi)容，本文對應急管理能力的解釋為：旨在保護人民利益、降低社會損失，根據(jù)公共突發(fā)事件的不同階段，進行事前分析預測、事中快速應對、事后善后處理等方面的能力。此外，作者通過檢索相關文獻得出兩點重要啟示：其一，在知網(wǎng)輸入“公務員應急管理能力”查詢，期刊文獻不足5篇，并且年份較為久遠；其二，對“應急管理能力”的研究，學者們更多地聚焦于政府，即組織層面，鮮有將基層公務員作為主體展開討論。

公共突發(fā)事件具有復雜性和破壞性。近些年來，隨著我國經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，各種類型的公共突發(fā)事件時有發(fā)生，給黨和政府帶來嚴峻挑戰(zhàn)，對基層公務員的應急管理能力提出了較高的要求。面對日益繁重龐雜的應急管理工作，基層公務員暴露出諸多該能力方面的問題，例如預防預測能力不足、執(zhí)行力僵化，缺乏變通、輿情引導不當、心理素質(zhì)較差、總結(jié)學習能力欠缺、調(diào)查評估能力薄弱等等。究其緣由，主要是由應急管理意識薄弱、應急管理知識匱乏、應急管理經(jīng)驗缺乏、應急管理人才短缺以及基層政府應急管理機制缺失等原因?qū)е拢鶎庸珓諉T應急管理能力的提升問題顯得極為迫切。

不難發(fā)現(xiàn)，加強基層公務員應急管理能力研究，不僅可以完善和豐富危機管理理論和公務員應急管理能力的相關研究，還可以提升基層公務員應急管理能力，為相關政府和部門提供參考。

二、提升基層公務員應急管理能力的建議

（一）樹立正確的應急管理意識。思想是行動的先導，只有正確的思想意識，才能很好地指導實踐。因此，廣大基層公務人員要樹立正確的應急管理意識，將其貫穿于應急管理工作的各個環(huán)節(jié)。這里的應急管理意識并不僅僅是指常被人們提到的危機意識，還包括為人民服務意識和學習意識。筆者從三個方面給出相關建議：（1）堅持責任意識。責任意識是應對突發(fā)事件的首要意識，作為處理公共突發(fā)事件的主體，基層公務人員必須具備強大的心理素質(zhì)和政治素養(yǎng)，堅持“為人民服務”的原則，當公共突發(fā)事件暴發(fā)時，對人民群眾負責，保護災區(qū)每一位群眾的基本權(quán)益，重視群眾的基本訴求，堅持群眾觀點和群眾路線，與人民群眾始終保持密切聯(lián)系，要始終將人民的利益放在首位，為人民謀福利。（2）加強危機意識的培養(yǎng)。突發(fā)事件具有偶然性和必然性的特點，因此，在發(fā)生前期一般都會存在某些預兆或端倪，基層公務員可以憑借自身的危機意識，在日常工作中及時發(fā)現(xiàn)并解決危機，將突發(fā)事件扼殺在搖籃里。而這種危機意識的培養(yǎng)，外在，需要政府大力宣傳和教育；內(nèi)在，需要基層公務員主動建立和保持。（3）強化學習的意識。學習是提升應急管理能力最有效的方法。因此，基層公務員要始終保持學習的意識和堅持終生學習的習慣。常態(tài)下，基層公務員通過學習提升應急管理能力有諸多路徑，例如熟悉和學習相關應急法律法規(guī)、應急基礎理論、應急科學知識等。另外，還可以主動走出去，與發(fā)達國家積極互動交流。

（二）學習科學的應急管理知識。應急管理能力的提高，是一個不斷學習與積累的過程。要想更好地應對公共突發(fā)事件所造成的復雜局面，必須要增強應急管理知識的學習。這里的應急管理知識分為宏觀和微觀兩個層面理解：1.宏觀上，應該增強基層公務員對相關理論知識的學習。應急管理工作涉及的知識內(nèi)容繁瑣多樣，這就要求政府基層工作人員對不同領域的知識進行學習，諸如政治、法律、傳播、醫(yī)療等方面的應急知識。政治方面的知識可以為基層公務員培養(yǎng)較高的政治素養(yǎng)提供幫助，并使其在馬克思主義理論的指導下更好地參與實踐；法律知識能夠讓基層工作人員及時了解公共突發(fā)事件的性質(zhì)等信息，知曉自身的職責范圍和在公共突發(fā)事件中應承擔的責任和義務。同時了解當?shù)氐膽碧幚沓绦?，使基層工作人員采取合理合法的措施來處理危機；傳播學方面的知識能夠讓基層工作人員及時了解突發(fā)公共事件中傳播鏈的整體發(fā)展方向和涉及的主體，同時了解信息傳播過程中內(nèi)容、途徑等基本信息，保護媒體和公眾在突發(fā)事件中的知情權(quán)以及事件信息的實效性，提高公共突發(fā)事件的處理效率；醫(yī)療方面的知識能夠讓基層工作人員了解基本的醫(yī)療常識，為災區(qū)需要幫助的群眾及時提供醫(yī)療幫助，將群眾受到事件的傷害或消極影響降到最低。豐富的知識儲備不僅能夠為基層公務員的應急處理提供方向指引，還能促進事件的處理效率。2.微觀上，增強基層公務員對具體應急方式方法的學習。任何事件的處理都要講究方式方法，科學合理的方式方法能夠更好地解決事件，反之則會阻礙事件的有效處理。政府基層工作人員面對危機事件，應當根據(jù)事件的性質(zhì)或級別制定相應的處理方案，而非一味地憑直覺或經(jīng)驗辦事，并且還要嚴格執(zhí)法、以靜制動、冷靜面對，盡最大可能將事件的危害或影響降至最低。

（三）增長實用的應急管理經(jīng)驗。應急管理工作具有極強的實踐性、復雜性，基層公務員僅憑應急管理理論與知識解決公共突發(fā)事件中存在的問題，有時行不通。因此，還需要借助平時積累的大量經(jīng)驗。經(jīng)驗是一種智慧，總能夠為解決非常規(guī)性問題提供意外幫助。作者認為，應該從三個方面來豐富基層公務員的應急管理經(jīng)驗：1.落實行動，不斷實踐。古人云：“紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行”，要讓基層公務員在實踐中不斷提升應急管理能力。基層是發(fā)生突發(fā)公共事件的一線陣地，呈現(xiàn)著最真實的一面，同時也是各種矛盾的集中點，基層公務員在基層開展應急管理工作時，往往會遇到大大小小各種意外問題，在這種情形下，基層公務員能獲得最寶貴的經(jīng)驗。2.強化演習，培養(yǎng)能力。政府部門可以定期組織公共突發(fā)事件演習活動，讓基層公務員，特別是沒有相關應急管理經(jīng)驗的基層公務員得到鍛煉，從而提升他們的心理素質(zhì)、身體素質(zhì)以及各種應急管理工作需要的能力。3.積極學習其他國家和地區(qū)的應急管理經(jīng)驗。他山之石可以攻玉，學習和借鑒其他國家的應急管理經(jīng)驗不失為豐富經(jīng)驗的好方法。例如，眾所周知，美國、日本和澳大利亞是非常重視應急管理的國家，在其自身的發(fā)展過程中，經(jīng)歷了許多公共突發(fā)事件，并積累了非常豐富的經(jīng)驗。因此，我國基層公務人員可以積極學習和借鑒。

（四）建設專業(yè)的應急管理人才隊伍。公共突發(fā)事件的復雜性和專業(yè)性，決定了應急管理是一項十分艱巨的工作。因此，基層公務員隊伍中需要補充大量的應急管理人才，建設專業(yè)的應急管理人才隊伍顯得十分迫切。作者認為，應該從以下幾個方面努力：1.定期學習與培訓。相比于從外界引進一支全新的應急管理人才隊伍到基層，不如通過學習與培訓將現(xiàn)有的基層公務人員轉(zhuǎn)變?yōu)閼惫芾砣瞬?。保持學習是提升自我最有效的方法，基層政府可以定期組織公務人員進行學習，了解各種應對公共突發(fā)事件的專業(yè)知識，不斷在學習中培養(yǎng)自己的危機意識和提高各項應急管理能力。2.建立應急管理大學，培育應急專業(yè)人才。與歐美發(fā)達國家相比，我國在應急管理方面的高等教育十分薄弱，因此，建立專門的應急管理大學與專業(yè)顯得十分必要。每年我國高校有大量的畢業(yè)生投身于基層政府工作，政府通過該專業(yè)的辦學教育，可以源源不斷地向社會，特別是基層政府輸送應急管理人才，從而彌補基層政府巨大的人才空缺短板。3.建立基層專家智庫。提到專家智庫，往往給人的感覺是高層領導所具有的，實則不然，基層政府也應該設立。公共突發(fā)事件具有一定的復雜性和隱蔽性，當危機暴發(fā)時，高層領導和專家智庫不一定能迅速了解最真實的情況與信息，即便了解，也未必能夠在合理的時間范圍內(nèi)做出決策并傳達下去，這樣看來，應急救援工作必將大打折扣。而基層專家智庫卻正好可以避免這一問題?；鶎訉＜抑菐斓娜藛T構(gòu)成，可以是來自上級政府派來的專業(yè)技術(shù)人才，也可以是熟悉應急管理的本級政府部門的專業(yè)人員，還可以是來自基層社會的、具有豐富經(jīng)驗的人民群眾等等，由他們共同組成基層專家智庫，為事件的解決諫言獻策。

（五）建立完善的應急管理機制。基層公務員應急管理機制，能夠為應急管理能力的提升提供強有力的保障，也能夠為應急管理工作提供良好的指導。筆者提供一些完善機制的建議：1.建立健全培訓機制。首先，及時完善、更新相關培訓制度與規(guī)定。應急管理工作是一項長期性的工作，注定了應急培訓也是一項長期性的工作。因此，政府部門應該隨著時間的推移，積極更新培訓制度，剔除陳舊的制度，更換不合理的制度，增添具有創(chuàng)新性、時代性的新制度，并做相關解釋說明，使制度更富有彈性和生命力。其次，注重理論知識的培訓。應急管理工作是一個復雜性的系統(tǒng)工程。因此，培訓機制要注重對基層公務員理論知識的培訓，這里的理論知識不僅要包括政治、經(jīng)濟、法律、哲學等宏觀內(nèi)容，還包括特定類型的公共突發(fā)事件的具體知識及其處置辦法等微觀內(nèi)容，此外，在培訓的方式上要多元化，防止參加培訓人員產(chǎn)生厭惡抵觸情緒等，提高學習效果。最后，注重實踐演練的培訓。理論知識的學習是為了更好地指導實踐，如果輕視或忽視實踐環(huán)節(jié)，那么之前學習的理論知識將變得毫無意義。加強基層公務員的實踐演練，可以將所學知識用到實處，從而豐富經(jīng)驗，提高心理和身體素質(zhì)。2.健全完善激勵機制。首先，堅持和落實獎勵制度。獎勵是提高基層公務員應急管理能力的重要途徑之一?；鶎诱畱摳鶕?jù)制度對應急管理工作中表現(xiàn)優(yōu)秀的人員進行獎勵，并且要使獎勵政策落到實處。一則可以肯定他們的工作表現(xiàn)，滿足其自我實現(xiàn)的需求；二則可以鼓勵其他工作人員更好地參與應急管理實踐，形成良好的氛圍。其次，堅持和完善問責制度。對于失職、瀆職人員，應當追究相應的責任。因此，政府部門在制定相關制度規(guī)章時，要明確個人崗位職責和應急管理各個環(huán)節(jié)的詳細權(quán)責，做到各司其職，各盡其責。最后，優(yōu)化激勵制度中不合理的成分。不合理的激勵制度，不僅達不成激勵的目的，反而會增加內(nèi)部矛盾，造成財政資源白白浪費。因此，要優(yōu)化其中不合理的部分，要堅持多元化的激勵方法，建立健全獎勵標準細則，處理好物質(zhì)獎勵與精神獎勵之間的關系，把握好公平、公開的原則等。3.健全完善監(jiān)督機制。健全和完善監(jiān)督機制，可以規(guī)范基層公務員的應急管理工作。首先，要建立和完善緊急狀態(tài)下的監(jiān)督制度。當公共突發(fā)事件暴發(fā)時，救援群體投入緊張的救援工作中，這個時候往往容易產(chǎn)生監(jiān)督的真空地帶，導致監(jiān)督工作不到位，出現(xiàn)不夠規(guī)范合理的救援行為，甚至出現(xiàn)腐敗問題。因此，要積極建立緊急狀態(tài)下的監(jiān)督制度，例如，成立監(jiān)督工作小組、適時召開新聞發(fā)布會等。其次，建立健全常態(tài)下的監(jiān)督機制。根據(jù)事件的性質(zhì)和特征，制定與之相應的監(jiān)督內(nèi)容、方法與流程，加強對基層工作人員的日常工作監(jiān)督，并在日常工作中對監(jiān)督機制進行檢測，及時調(diào)整其中的不足，從而提升應急管理效率，確保危機事件發(fā)生時得以迅速響應和解決。最后，建立信息公開制度?；鶎庸珓諉T的應急管理工作與人民群眾的利益息息相關，政府部門應該主動建立相關的信息公開制度，讓人民群眾可以隨時了解應急管理工作的進展、應急管理資源的調(diào)配以及應急管理權(quán)力的運行等事宜，將監(jiān)督的意義落到實處。