牛善棟，呂 曉,2①

(1.東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110169；2.遼寧省自然資源廳土地保護(hù)與利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，遼寧 沈陽 110169)

當(dāng)前，全球氣候變化、資源約束趨緊、科技發(fā)展變革和國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局變化等因素，為人類可持續(xù)發(fā)展帶來諸多不確定性挑戰(zhàn)，給各國(guó)國(guó)土空間治理提出了全新命題。如何將宏觀發(fā)展戰(zhàn)略與多元化空間治理目標(biāo)落于具體實(shí)踐中已成為國(guó)土空間規(guī)劃體系改革首要回應(yīng)的議題。國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南，是永續(xù)利用與可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類建設(shè)活動(dòng)綜合利用、整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)的基本依據(jù)。國(guó)土空間規(guī)劃體系作為國(guó)家治理體系的現(xiàn)實(shí)抓手，其價(jià)值取向、概念內(nèi)涵與分析框架深刻關(guān)切到國(guó)家能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化治理的目標(biāo)[1]。新時(shí)代語境下，生態(tài)文明建設(shè)、國(guó)家糧食安全、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和縣城載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)以及社會(huì)基本矛盾轉(zhuǎn)化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型等一系列不同戰(zhàn)略維度的發(fā)展規(guī)劃，與各類信息聯(lián)建匯交并與管理要素集成后共同構(gòu)筑“一張藍(lán)圖”。如何才能遵循“一張藍(lán)圖”擘畫到底，如何實(shí)現(xiàn)以生態(tài)資源環(huán)境安全保障為核心的高水平保護(hù)和以人民美好生活需要為核心的高質(zhì)量發(fā)展，已成為新形勢(shì)下亟待破解的關(guān)鍵問題。在當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施背景下，理清國(guó)土空間規(guī)劃的理論認(rèn)知體系，據(jù)此掌握其實(shí)踐向度，具有重要理論與現(xiàn)實(shí)意義。

近年來，從“兩規(guī)合一”“三規(guī)合一”到“多規(guī)合一”，圍繞體系沖突[2]、利益平衡[3]、理念共識(shí)[4]和協(xié)同機(jī)制[5]等問題，學(xué)術(shù)界開展了廣泛探索，并在理念迭代[6-7]、理論基礎(chǔ)[8-9]、內(nèi)涵[10]及問題[11-12]、編制實(shí)踐[13-14]、技術(shù)方法[15-16]、立法啟示[17-18]、教育及行業(yè)變革[19-20]等方面取得有益成果。已有研究為國(guó)土空間規(guī)劃體系理論認(rèn)知與實(shí)踐向度的多維度考察提供了深厚基礎(chǔ)，但鮮有對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系內(nèi)涵釋義的解析。從相關(guān)政策演進(jìn)歷程來看，2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，為資源、環(huán)境、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)、人口和城市等各類規(guī)劃的制定實(shí)施提供參考與具體指導(dǎo)；2014年，多部委聯(lián)合刊發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，提出開展市縣空間規(guī)劃改革試點(diǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“多規(guī)合一”；2016年國(guó)務(wù)院下發(fā)《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，要求貫徹落實(shí)黨的十八屆五中全會(huì)關(guān)于以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃；2018年，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，提出組建自然資源部，其主要職責(zé)為對(duì)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施等；同年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》指出，強(qiáng)化國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃在空間開發(fā)保護(hù)方面的基礎(chǔ)和平臺(tái)功能，為國(guó)家發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實(shí)施提供空間保障。2019年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》等政策相繼出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系改革進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期?；诶碚摮晒c政策層面的綜合考察，國(guó)土空間規(guī)劃體系總體框架已初步形成。

鑒于此，采用歸納演繹和理論分析等方法，對(duì)國(guó)內(nèi)外國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)實(shí)踐探索及發(fā)展變遷進(jìn)行系統(tǒng)梳理，揭示空間規(guī)劃體系演變歷程與總體趨勢(shì)，結(jié)合中國(guó)地理國(guó)情背景、“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，基于新制度主義理論的邏輯脈絡(luò)解析國(guó)土空間規(guī)劃體系的理論體系和實(shí)踐向度，以期為國(guó)土空間規(guī)劃體系未來研究的目標(biāo)凝練、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和創(chuàng)新發(fā)展提供一定參考。

1 國(guó)土空間規(guī)劃的思想緣起與發(fā)展變遷

1.1 國(guó)際上空間規(guī)劃的思想緣起

1.1.1空間規(guī)劃的內(nèi)涵演進(jìn)

自歐盟成立以來，空間規(guī)劃頗受重視。在發(fā)展初期，空間規(guī)劃是作為一種根植于政策系統(tǒng)中用于統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的管理手段[21]。雖然空間規(guī)劃特定概念的表述隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷發(fā)生變化，但其外在表征形式依舊被定義在“管理手段”維度上。起初，歐盟各國(guó)為縮小區(qū)域間發(fā)展差異和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的合理安排，制定出臺(tái)《歐盟大綱》，并試圖通過融合人口結(jié)構(gòu)、地域空間和資源產(chǎn)業(yè)形成一體化布局，以規(guī)避行政管理效能長(zhǎng)期依靠政策地位的路徑依賴。此后，歐洲理事會(huì)成立，政府和學(xué)界開始正式界定空間規(guī)劃概念，即為“實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展均衡與空間格局優(yōu)化，科學(xué)統(tǒng)籌各類資源要素在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)等多位一體布局上的映射集合”。同時(shí)，歐洲協(xié)作委員會(huì)則把空間規(guī)劃視作協(xié)調(diào)各部門政策體系的系統(tǒng)整合平臺(tái)[22]。但是，空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)突破的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為《歐洲空間發(fā)展展望》的頒布實(shí)施，這之后更加強(qiáng)調(diào)不同類型空間政策的整體協(xié)同性，從而有效應(yīng)對(duì)多中心和多主體背景下的社會(huì)發(fā)展模式。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化深入，世界各國(guó)接續(xù)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)等諸要素加速流動(dòng)及順勢(shì)蔓延擴(kuò)張，自由催生出更多新生空間，“模糊空間”“城市邊界”“再地域化”逐漸被理論界提及[23]。在此背景下，土地空間利用安排相較之前增加了更多不確定性。因而，新生空間的開發(fā)利用及引導(dǎo)控制倒逼空間規(guī)劃由原來的傳統(tǒng)管理手段向新的空間形態(tài)功能理論轉(zhuǎn)型，以期實(shí)現(xiàn)不同尺度規(guī)劃的統(tǒng)籌和整合。從發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍經(jīng)驗(yàn)來看，這期間空間規(guī)劃已上升為一種新興方法論，不僅關(guān)注土地戰(zhàn)略在空間層面的融合，也更好地兼顧到經(jīng)濟(jì)一體化背景下土地利用多元主體的利益訴求，通過將既定發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)政策嵌套到各類國(guó)土空間中，極大程度上促進(jìn)了人地協(xié)調(diào)發(fā)展[24]?？梢?，空間規(guī)劃逐漸發(fā)展為綜合概念體系，其規(guī)劃范疇得到補(bǔ)充拓展，規(guī)劃層級(jí)也不斷豐滿，逐步滲透到城市街道、中心社區(qū)和大都市區(qū)等多尺度空間的各個(gè)方面。

空間規(guī)劃廣泛存在于各國(guó)治理體系中，但是當(dāng)空間規(guī)劃長(zhǎng)期以空間治理的公共政策形態(tài)落實(shí)在現(xiàn)實(shí)層面時(shí)，也會(huì)逐漸凸顯出多樣化的制度特征。隨后，在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)SDGs引領(lǐng)下，政府、市場(chǎng)和社會(huì)等各類利益相關(guān)者在發(fā)展中既要厘清公私利益之間的關(guān)系，又要全面統(tǒng)籌政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等多維發(fā)展愿景，因此各主體之間的利益糾葛與協(xié)調(diào)優(yōu)化實(shí)質(zhì)上是“制度空間”耦合背景下的政治經(jīng)濟(jì)帕累托改進(jìn)過程[22]。從社會(huì)學(xué)角度來看，可以將其理解為多重社會(huì)關(guān)系的高度縮影，即包含多元主體在保障既得利益和“尋租”拓展時(shí)引致沖突而形成的內(nèi)外關(guān)聯(lián)，屬于一種動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)控過程[25]。實(shí)際上，空間規(guī)劃已形成綜合概念體系，它不僅涵蓋法律政策和行政基礎(chǔ)等實(shí)體制度，還包含社會(huì)節(jié)點(diǎn)關(guān)系中的文化觀念和價(jià)值信仰等虛擬因素，也會(huì)隨著時(shí)代轉(zhuǎn)型、科技變革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策演進(jìn)等因素而不斷更新。在地域差異及時(shí)空分異背景下，空間規(guī)劃在“資源利用”“環(huán)境保護(hù)”“基建調(diào)控”“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”“空間優(yōu)化”等不同發(fā)展情景中迭代更新[26]。雖然作為一種宏觀制度，空間規(guī)劃在氣候變化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和資源永續(xù)利用等復(fù)雜交互全域空間規(guī)劃挑戰(zhàn)背景下，其規(guī)劃活動(dòng)對(duì)應(yīng)的空間治理過程也變得日益敏感而復(fù)雜。因此，未來空間規(guī)劃的內(nèi)涵釋義或仍將面臨階段性調(diào)整和更新(圖1[27])。

1.1.2國(guó)際相關(guān)實(shí)踐的探索

一般來說，空間規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及其資源環(huán)境問題密切相關(guān)，理論界普遍認(rèn)同以歐洲諸國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家是空間規(guī)劃實(shí)踐發(fā)祥地。經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)序、多尺度、不同層級(jí)空間規(guī)劃的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)積累，已形成目標(biāo)明確、層級(jí)合理、模式突出、配套完善的空間規(guī)劃體系。因此，基于政治體制、規(guī)劃層級(jí)、編制體系、法律法規(guī)和管理模式5個(gè)層面，選取英國(guó)[24]、德國(guó)[25]、法國(guó)[23]、日本[26]和荷蘭[28]5個(gè)國(guó)家作為案例，對(duì)不同文化背景和不同政治制度情境下空間規(guī)劃的改革實(shí)踐探索進(jìn)行簡(jiǎn)要的對(duì)比梳理(表1)。

彩色部分參考文獻(xiàn)[27]繪制。

綜合考察各國(guó)空間規(guī)劃體系實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可見，其制度背景、政策體系、空間客體，以及規(guī)劃理念、目標(biāo)、對(duì)象、層級(jí)、工具和模式等均存在一定差異。一方面，國(guó)土空間規(guī)劃體系普遍受到政策、市場(chǎng)和社會(huì)的深刻影響，并隨著宏觀政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)和微觀社會(huì)治理模式變革而不斷調(diào)適，表現(xiàn)為多元主體之間的權(quán)利結(jié)構(gòu)與制度背景、發(fā)展階段和主要矛盾相耦合；另一方面，國(guó)土空間規(guī)劃體系層級(jí)類型與各層級(jí)政府間事權(quán)分工相對(duì)應(yīng)，包含中央-地方、政府-市場(chǎng)之間權(quán)益格局演化、國(guó)家發(fā)展規(guī)劃與國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的匹配關(guān)系[29]。

1.2 中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的發(fā)展變遷

1978—1989年為我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系初創(chuàng)時(shí)期。改革開放后，國(guó)家出臺(tái)制定的系列政策條例，側(cè)重于構(gòu)建以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的總體發(fā)展框架。1982年，黨的十二大引入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，逐步推開我國(guó)市場(chǎng)化改革。該階段為由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過渡時(shí)期，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃和政策指令多以經(jīng)濟(jì)建設(shè)政策延續(xù)為主，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的關(guān)注較少，整體仍處于自上而下的宏觀調(diào)控模式[29]。但國(guó)土空間保護(hù)與利用開發(fā)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不可回避的議題，1984—1987年，《全國(guó)國(guó)土總體規(guī)劃綱要》《國(guó)土規(guī)劃編制辦法》相繼完成，為各地規(guī)劃編制提供指導(dǎo)。從理論上來看，以國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為代表的規(guī)劃體系，代表著我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃初期成果，而城市規(guī)劃則主要契合頂層設(shè)計(jì)以合理優(yōu)化城市空間內(nèi)部格局[30]。1986年，《土地管理法》頒布實(shí)施后，開始編制土地利用總體規(guī)劃，由于諸項(xiàng)土地權(quán)能界定含混不清以及缺少《民法典》《物權(quán)法》等法律法規(guī)支撐，致使該時(shí)期土地規(guī)劃的法制基礎(chǔ)不足，規(guī)劃的管控約束效果不夠理想。事實(shí)上，1989年以深圳為代表的部分沿海城市已完成了詳細(xì)規(guī)劃編制，可見該時(shí)期各類空間性規(guī)劃在指導(dǎo)資源保護(hù)與開發(fā)利用、城市建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面做出了較大貢獻(xiàn)，較典型的是布設(shè)了長(zhǎng)三角、珠三角等長(zhǎng)遠(yuǎn)開發(fā)軸線。

表1 國(guó)際相關(guān)實(shí)踐的探索

1990—1999年為國(guó)土空間規(guī)劃體系發(fā)展時(shí)期。投資、消費(fèi)和出口“三駕馬車”持續(xù)拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制發(fā)展創(chuàng)新取得成效。為進(jìn)一步統(tǒng)籌優(yōu)化央地關(guān)系，實(shí)施了分稅制度，一定程度上顛覆了中央與地方財(cái)富的分配結(jié)構(gòu)。1990年，《城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》頒布，從土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和終止等方面確定了土地市場(chǎng)化實(shí)施辦法。與此同時(shí)，上位政府寬松的管制約束使得垂直性計(jì)劃指令逐漸弱化，全國(guó)各地追求GDP增長(zhǎng)，“俱樂部”“錦標(biāo)賽”等發(fā)展趨勢(shì)造就了一批利益型和增長(zhǎng)型政府，區(qū)域空間資源掠奪競(jìng)爭(zhēng)加劇。因此，城市規(guī)劃成為政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展與空間治理的有效抓手，以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的沖擊與機(jī)遇。相應(yīng)地，城市規(guī)劃迅速成為該時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系的中堅(jiān)力量，與上一時(shí)期的區(qū)域規(guī)劃、土地規(guī)劃等共同服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。1990年，《城市規(guī)劃法》頒布實(shí)施后，城市發(fā)展中的規(guī)劃體系等諸項(xiàng)內(nèi)容具備系統(tǒng)完整的條文規(guī)定和法律解釋。城市規(guī)劃直接上升成為國(guó)土空間規(guī)劃體系中心，城市群和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也在某種意義上替代區(qū)域規(guī)劃部分功能[31]。此后，為應(yīng)對(duì)這種行政管理失衡狀態(tài)，中央通過控制用地指標(biāo)來規(guī)范城市建設(shè)。1994年，《城市房地產(chǎn)管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》先后頒布，明晰了土地有償使用制度與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃協(xié)調(diào)等內(nèi)容。1998年，《土地管理法》修訂后，土地利用總體規(guī)劃強(qiáng)化了對(duì)城市規(guī)劃用地供給的剛性管控，順勢(shì)引發(fā)“土規(guī)”與“城規(guī)”的對(duì)立沖突，成為后期不同管理部門隱形博弈的內(nèi)部矛盾?？傮w來看，該時(shí)期城市規(guī)劃本質(zhì)上為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，因此，原計(jì)劃部門常常通過多種方式來紓解土地利用總體規(guī)劃的約束，從而為城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)融資提供合法有效的空間基礎(chǔ)。

2000—2011年為國(guó)土空間規(guī)劃體系轉(zhuǎn)型時(shí)期。加入世界貿(mào)易組織(WTO)之后，我國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)體系日益發(fā)展，隨之產(chǎn)生新的粗放利用、土地不集約和不可持續(xù)等問題，后續(xù)召開的十六屆五中全會(huì)提出“按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化”。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的不斷完善，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與世界各國(guó)各地區(qū)的聯(lián)系更為密切。2008年金融危機(jī)發(fā)生之后，頂層設(shè)計(jì)更加注重運(yùn)用宏觀調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的綜合管理手段。2008年1月，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施，基于城鄉(xiāng)融合視角確定了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃5個(gè)類別，明確了“一書三證”與詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施空間管控程序，有力推動(dòng)了城鄉(xiāng)規(guī)劃體系發(fā)展。2007—2010年，《關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》相繼發(fā)布，深化了主體功能區(qū)的規(guī)劃地位。至此，空間規(guī)劃體系重心不斷上移，側(cè)面反映中央政府謀求加強(qiáng)宏觀調(diào)控和集中管制的意圖。

2012—2017年為國(guó)土空間規(guī)劃體系重塑時(shí)期。十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，表明改革深水區(qū)將更加強(qiáng)調(diào)全面深化改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。2014年，全國(guó)選取28個(gè)地區(qū)展開“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，探索建立各類空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制。此后，隨著“京津冀”“長(zhǎng)三角”“珠三角”“一帶一路”，以及各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和城市群等綜合型戰(zhàn)略規(guī)劃的提出，政府相關(guān)部門再次意識(shí)到國(guó)土空間規(guī)劃已成為維護(hù)部門權(quán)威利益和主導(dǎo)資源分配的“特殊”平臺(tái)。為此，各部門從自身角度出發(fā)，紛紛編制實(shí)施相應(yīng)專項(xiàng)規(guī)劃，例如，發(fā)改部門推出主體功能區(qū)規(guī)劃及區(qū)域規(guī)劃，原國(guó)土部門和住建部門則分別強(qiáng)化提升土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的地位，原環(huán)境保護(hù)部門則以生態(tài)文明建設(shè)為契機(jī)深化生態(tài)保護(hù)紅線劃定和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃編制。因此，各類規(guī)劃出現(xiàn)內(nèi)容交叉重疊、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)配和管理歸口不一等問題，缺少規(guī)劃協(xié)同理念及應(yīng)用方法，而且規(guī)劃協(xié)同的系統(tǒng)性和體系化程度也較低，極易引發(fā)部門沖突與隱形博弈[32]。

綜合來看，從改革開放到中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系經(jīng)歷了從無到有、從單一(國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃)到豐富(主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等)，再到體系化(國(guó)土空間規(guī)劃)的演進(jìn)歷程(圖2)。當(dāng)前，國(guó)土空間規(guī)劃體系仍處在編制實(shí)施的創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期，國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同層級(jí)規(guī)劃體系中蘊(yùn)含的理論和實(shí)踐問題尚需進(jìn)一步探索，不僅要面對(duì)更多細(xì)節(jié)層面的結(jié)構(gòu)矛盾和技術(shù)整合等問題，更是一個(gè)需要統(tǒng)籌多目標(biāo)、多階段、多任務(wù)、多層次的復(fù)雜性系統(tǒng)工程。為此，在“兩規(guī)合一”“三規(guī)合一”“多規(guī)合一”等改革試點(diǎn)成果經(jīng)驗(yàn)[10,33]基礎(chǔ)上，面對(duì)長(zhǎng)期積壓的體制機(jī)制問題及各類規(guī)劃間的矛盾，中央在2018年全國(guó)兩會(huì)上推出機(jī)構(gòu)改革方案，并在2019年相繼發(fā)布多個(gè)具有重要指導(dǎo)意義的政策文件，為國(guó)土空間規(guī)劃體系改革發(fā)展提供重要支撐。因此，基于國(guó)土空間規(guī)劃體系理論認(rèn)知，探究當(dāng)前及未來國(guó)土空間規(guī)劃體系改革實(shí)踐向度，對(duì)于優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局、推進(jìn)國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)意義。

圖2 中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的歷史變遷圖景

2 國(guó)土空間規(guī)劃體系的實(shí)踐向度

通過梳理國(guó)內(nèi)外國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)踐發(fā)展歷程，可以看出理論認(rèn)知體系和實(shí)踐向度已成為國(guó)土空間規(guī)劃體系改革的重要基礎(chǔ)。具體而言，生態(tài)文明建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合背景下發(fā)展戰(zhàn)略、市場(chǎng)機(jī)制、集聚開發(fā)、均衡發(fā)展、城市更新、文物保護(hù)、“山水林田湖草沙”一體化保護(hù)修復(fù)如何有序植入到規(guī)劃集合中，如何在統(tǒng)籌安排各項(xiàng)發(fā)展任務(wù)的同時(shí)保障規(guī)劃編制實(shí)施的科學(xué)性，追溯此類問題的邏輯源頭有賴于進(jìn)一步理順國(guó)土空間規(guī)劃體系改革的實(shí)踐向度。對(duì)此，借鑒新制度主義理論，基于該理論對(duì)于政治規(guī)則、價(jià)值觀念、社會(huì)資本和環(huán)境規(guī)制的綜合思辨，進(jìn)一步解析制度變遷的誘致與強(qiáng)制之別，以及制度協(xié)同演化的“強(qiáng)制—模仿—規(guī)范”過程，進(jìn)而揭示我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系改革的實(shí)踐指向。

2.1 學(xué)理辨析

國(guó)土空間規(guī)劃體系作為一個(gè)復(fù)合系統(tǒng)，歸根結(jié)底仍是“人地”關(guān)系在時(shí)空維度上對(duì)自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化等方向上的集合映射[34](圖3)。

(a)圖中，t為時(shí)空發(fā)展變化的代際區(qū)間；a～f為國(guó)土空間內(nèi)的各級(jí)各類規(guī)劃序列；1～4為管理、監(jiān)督與保障等層面的重點(diǎn)內(nèi)容；自下而上5層分別為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化和生態(tài)5個(gè)維度。(b)圖中，圍繞人類發(fā)展、自然系統(tǒng)、空間載體、知識(shí)體系和規(guī)劃技術(shù)5個(gè)核心要素，求解國(guó)土空間治理與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的最優(yōu)目標(biāo)決策函數(shù)，決策目標(biāo)為尋求空間效益(ST)最大化。函數(shù)表達(dá)式為max(ST)=max(S1+S2+…+Sn)=max[U1(P1,L1,E1,a1)+U2(P2,L2,E2,a2)+…+Un(Pn,Ln,En,an)]，其中，S為各區(qū)域空間要素資源集合，U為各區(qū)域空間發(fā)展效用水平，P為各區(qū)域經(jīng)濟(jì)因素,L為各區(qū)域社會(huì)因素,E為各區(qū)域生態(tài)因素，a為各區(qū)域規(guī)劃對(duì)象具體特征(如地理區(qū)位、資源稟賦、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地域文化等)。

從基礎(chǔ)理論層面厘清國(guó)土空間規(guī)劃體系概念內(nèi)涵深刻關(guān)系到新時(shí)代空間治理能否實(shí)現(xiàn)對(duì)各類規(guī)劃交叉內(nèi)容中模糊要素——空間的界定和劃分，以及能否厘定未來時(shí)期空間管控與開發(fā)保護(hù)的雙重管理角色定位。長(zhǎng)期存在于不同層面和不同形式的體制矛盾和技術(shù)問題，包括法律法規(guī)、行政體制、行政程序、規(guī)劃編制序列和技術(shù)銜接體系等，造成的多頭分散和條塊分割的管理窘境已被打破。因此，新發(fā)展理念、新發(fā)展階段和新發(fā)展格局背景下，為建構(gòu)統(tǒng)一的規(guī)劃話語體系和空間句法，核心點(diǎn)在于國(guó)土空間規(guī)劃如何形成統(tǒng)一的認(rèn)知體系和協(xié)同機(jī)制。面對(duì)體系沖突、利益均衡、觀念差異、信息聯(lián)建和決策情景等異質(zhì)性需求，體制機(jī)制層面改革已基本完成[35-37]。若要實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃體系概念內(nèi)涵由理念共識(shí)轉(zhuǎn)化為共同行動(dòng)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注3個(gè)基礎(chǔ)問題：(1)生態(tài)基點(diǎn)實(shí)質(zhì)是踐行“雙評(píng)價(jià)”(資源環(huán)境承載能力與國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià))的具體內(nèi)容;(2)利益中點(diǎn)指各級(jí)各類規(guī)劃中涉及政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多主體利益配置的彈性區(qū)間;(3)協(xié)調(diào)節(jié)點(diǎn)是對(duì)當(dāng)前已有專項(xiàng)規(guī)劃的管理整合、技術(shù)銜接與協(xié)同融合。綜合來看，借鑒多學(xué)科經(jīng)典理論闡釋，輔以多尺度和長(zhǎng)時(shí)序的績(jī)效研究，逐層解析國(guó)土空間規(guī)劃體系的要素構(gòu)成、功能組合及空間效應(yīng)，深入探究科學(xué)機(jī)理和應(yīng)用機(jī)制，凝練國(guó)土空間規(guī)劃體系核心內(nèi)涵和演化機(jī)制的基礎(chǔ)理論、技術(shù)方案和知識(shí)體系，應(yīng)成為研究和編制實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃體系的前提。

2.2 體例結(jié)構(gòu)

依照國(guó)家發(fā)布的相關(guān)政策法規(guī)和自然資源部“三定方案”，國(guó)土空間規(guī)劃體系層級(jí)和類型可概括為“五級(jí)三類四體系”，即縱向?qū)用嫔蠟閲?guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個(gè)層級(jí)，橫向?qū)用嫔蠟榭傮w規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，以及編制審批、實(shí)施監(jiān)督、法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。具體包括：統(tǒng)籌推進(jìn)規(guī)劃編制、實(shí)施監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警體系建立，三線(生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界)劃定，國(guó)土空間用途管制建立健全，城鄉(xiāng)規(guī)劃政策研究擬定，自然資源年度利用計(jì)劃組織擬定，土地征用管理、海域和海島用途轉(zhuǎn)用等方面。在部門設(shè)置層面，內(nèi)設(shè)國(guó)土空間規(guī)劃司、國(guó)土空間用途管制司、國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司、國(guó)土空間規(guī)劃局和國(guó)土空間規(guī)劃研究中心，在承擔(dān)上述職責(zé)的同時(shí)還要承擔(dān)報(bào)國(guó)務(wù)院審批的地方國(guó)土空間規(guī)劃的審核、報(bào)批工作，指導(dǎo)和審核涉及國(guó)土空間開發(fā)利用的國(guó)家重大專項(xiàng)規(guī)劃。為此，從機(jī)構(gòu)改革和政策議程的基本邏輯分析，國(guó)家分別從縱向和橫向2個(gè)層面創(chuàng)設(shè)國(guó)土空間規(guī)劃體系系統(tǒng)架構(gòu)，以匹配分級(jí)授權(quán)、上下貫通和整體聯(lián)動(dòng)的府際管理模式[38]。同時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃的編制實(shí)施，有助于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等其他專項(xiàng)規(guī)劃之間的關(guān)系，從而形成適應(yīng)性治理平臺(tái)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)科學(xué)理念、規(guī)劃實(shí)施、空間發(fā)展與管理服務(wù)的全域全空間治理[39]。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)實(shí)需求，國(guó)土空間規(guī)劃體系需基于頂層設(shè)計(jì)錨定的發(fā)展路徑，全面優(yōu)化資源環(huán)境、空間開發(fā)保護(hù)與區(qū)域稟賦差異等因素造成的序位級(jí)差問題，深入剖析區(qū)域發(fā)展的功能定位、區(qū)劃征貌與遠(yuǎn)景計(jì)劃，厘清各級(jí)各類規(guī)劃中的“線”“區(qū)”集疏關(guān)系，合理劃定“三線-三區(qū)”管控邊界，對(duì)于總體目標(biāo)、空間管制、生態(tài)修復(fù)、結(jié)構(gòu)布局和協(xié)調(diào)機(jī)制等基礎(chǔ)內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一明確，有針對(duì)性地探索開展村級(jí)尺度國(guó)土空間規(guī)劃的差別化編制探索及社會(huì)治理[40]。未來，適時(shí)適度開展國(guó)土空間規(guī)劃體系編制實(shí)施的科學(xué)論證和綜合研判，即規(guī)劃是否遵循自然、人文、經(jīng)濟(jì)、區(qū)域、城鄉(xiāng)和善治等發(fā)展規(guī)律，是否服務(wù)于國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，是否在保護(hù)和開發(fā)中保持剛性管控與彈性管理的動(dòng)態(tài)均衡[41]。

2.3 編制模式

《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“構(gòu)建起產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)與約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”，并根據(jù)我國(guó)地理國(guó)情明確了制度框架的“四梁八柱”，即自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間規(guī)劃體系、國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度、資源總量管理和全面節(jié)約制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度[42-44]。其中，國(guó)土空間規(guī)劃體系的發(fā)展創(chuàng)新仍然面臨著以國(guó)土規(guī)劃系統(tǒng)和城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)為代表的地理、規(guī)劃、公共管理、生態(tài)學(xué)、農(nóng)學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)等諸多學(xué)科的交叉融合問題[45]。對(duì)此，結(jié)合目前我國(guó)已編制完成的部分省級(jí)層面國(guó)土空間規(guī)劃，提煉出“基本理論與實(shí)踐基礎(chǔ)—理論框架與規(guī)劃目標(biāo)—空間分類與分區(qū)管制—生態(tài)修復(fù)與重點(diǎn)建設(shè)—規(guī)劃實(shí)施與監(jiān)督—成果與技術(shù)要求”的邏輯進(jìn)路(圖4)。具體而言，基本理論與實(shí)踐基礎(chǔ)層面主要基于“人地關(guān)系理論”“可持續(xù)發(fā)展理論”“系統(tǒng)協(xié)同理論”“區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論”“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論”等眾多理論，對(duì)目標(biāo)區(qū)域資源稟賦和發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行橫縱對(duì)比。理論框架與規(guī)劃目標(biāo)層面是依據(jù)相關(guān)理論與實(shí)踐基礎(chǔ)，因地制宜構(gòu)建適宜尺度下多目標(biāo)規(guī)劃的分析框架，科學(xué)合理制定規(guī)劃目標(biāo)與發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步圍繞高質(zhì)量國(guó)土空間和高品質(zhì)生活構(gòu)建指標(biāo)體系。空間分類與分區(qū)管制層面通過探明資源本底與生態(tài)環(huán)境上限，明確各類用地空間分區(qū)，尤應(yīng)關(guān)注新業(yè)態(tài)空間(鄉(xiāng)村空間、城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間、公共服務(wù)空間、多元游憩空間、創(chuàng)新發(fā)展軸帶、康健療養(yǎng)空間和危險(xiǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)空間)，從而強(qiáng)化用途管控制度，系統(tǒng)構(gòu)建空間管制體系[46-48]。生態(tài)修復(fù)與重點(diǎn)建設(shè)層面一方面應(yīng)基于區(qū)域資源及生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、鄉(xiāng)村風(fēng)貌主流、中心城區(qū)建成現(xiàn)狀及交通走廊結(jié)構(gòu)布局，開展以全域土地綜合整治為基礎(chǔ)的農(nóng)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、低效閑置用地、礦山治理修復(fù)、海洋開發(fā)保護(hù)和耕地保護(hù)等專項(xiàng)整治活動(dòng)，統(tǒng)籌塑造藍(lán)綠交織、樂美宜居的生態(tài)文明新格局；另一方面要明確重點(diǎn)區(qū)域的目標(biāo)愿景和公眾需求，合理安排交通道路組網(wǎng)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施(民生共享組團(tuán))、綠地景觀與生態(tài)水系、防澇減災(zāi)系統(tǒng)、地下綜合管廊等基礎(chǔ)建設(shè)，有側(cè)重地保護(hù)歷史文化建筑[49]。規(guī)劃實(shí)施與監(jiān)督層面則對(duì)規(guī)劃審批報(bào)備、修改評(píng)估、專用許可、數(shù)據(jù)共享、考核與激勵(lì)、公眾參與和法制監(jiān)督等方面作出詳細(xì)闡釋。成果與技術(shù)要求層面主要對(duì)當(dāng)前各類規(guī)劃適用范圍、統(tǒng)計(jì)口徑、分類標(biāo)準(zhǔn)、用地體系(地類標(biāo)準(zhǔn)和尺度口徑)、數(shù)據(jù)系統(tǒng)、基礎(chǔ)平臺(tái)、技術(shù)規(guī)范(投影坐標(biāo)和比例尺)、編制時(shí)序進(jìn)行統(tǒng)一，對(duì)規(guī)劃文本、相關(guān)圖件和專題報(bào)告等作出詳細(xì)說明[50]。須注意的是，上述內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與自然資源部發(fā)布的《自然資源標(biāo)準(zhǔn)體系》國(guó)土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系相一致。

圖4 中國(guó)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃體系的基本思路

2.4 保障體系

依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃體系推進(jìn)國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強(qiáng)化自然生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)在區(qū)域可持續(xù)發(fā)展中的適應(yīng)性及韌性，對(duì)于構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間布局和支撐體系，助力生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國(guó)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。而自然資源在特定情景下的不同利用形式與管理方式均會(huì)對(duì)資源資產(chǎn)的價(jià)值厘定及配置產(chǎn)生潛移默化的影響。政府在協(xié)調(diào)保護(hù)生態(tài)、發(fā)展城市和繁榮經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，迫切需要通過國(guó)土空間規(guī)劃體系將政策制度協(xié)同的管理效能轉(zhuǎn)化為資源保護(hù)利用的治理效益[51]，而完善的保障體系對(duì)于保證各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃體系的高效實(shí)施則不可或缺。為此，國(guó)土空間規(guī)劃體系在法律法規(guī)、行政體制、技術(shù)平臺(tái)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)和監(jiān)督管理等方面的支撐必不可少，進(jìn)而為規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警的全過程全周期監(jiān)管提供依據(jù)。首先，在法律法規(guī)與行政體制層面，以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)，逐步建立健全《國(guó)土空間規(guī)劃法》等法律法規(guī)與政策體系。其次，在技術(shù)平臺(tái)層面，依托現(xiàn)有規(guī)劃編制研究中心籌建國(guó)土空間規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)，面向《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要(2021—2035年)》《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2021—2035年)》《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》等文件，重點(diǎn)設(shè)計(jì)人口、土地、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和大數(shù)據(jù)等內(nèi)容。具體而言：人口層面重點(diǎn)謀劃以人為本的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略趨向等；土地層面重點(diǎn)梳理存量規(guī)劃背景下的優(yōu)化挖潛、增量空間的供給配置、流量監(jiān)測(cè)和容量協(xié)調(diào)以及總量整體控制，并有效配置和科學(xué)管理各類空間要素以實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間安全和效能最大化；生態(tài)層面主要關(guān)注資源荷載、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、耕地可持續(xù)利用和城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型等問題；經(jīng)濟(jì)層面重點(diǎn)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局、重大項(xiàng)目、財(cái)稅政策配置和投融資體制創(chuàng)新等發(fā)展任務(wù)的空間安排；大數(shù)據(jù)層面主要面向新時(shí)代背景下萬物互聯(lián)互通的不同層級(jí)智治模式，破解能量熵、特征算法、流空間和區(qū)塊鏈給規(guī)劃編制實(shí)施及管理帶來的難題。同時(shí)，依托第3次全國(guó)國(guó)土調(diào)查、地理國(guó)情調(diào)查和實(shí)景三維中國(guó)建設(shè)的“泛在感知”，基于各級(jí)各類規(guī)劃成果基礎(chǔ)構(gòu)建統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)庫(kù)與共享平臺(tái)，重點(diǎn)聚焦冗雜數(shù)據(jù)清理、同類數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)掛接、變化數(shù)據(jù)補(bǔ)錄補(bǔ)測(cè)和匯總整合入庫(kù)等內(nèi)容，激發(fā)成果共享的數(shù)據(jù)“乘數(shù)效應(yīng)”。再次，在經(jīng)濟(jì)服務(wù)層面，探索建立專項(xiàng)基金與財(cái)稅優(yōu)惠等增量政策工具，統(tǒng)籌優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)，守住自然生態(tài)安全邊界。最后，在監(jiān)督管理層面，結(jié)合自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，系統(tǒng)設(shè)計(jì)正向激勵(lì)與負(fù)向懲戒的指標(biāo)體系和制度框架，形成激勵(lì)與約束并重的考評(píng)體系[52]。此外，建立“政府-公眾-媒體”監(jiān)督檢查制度，全面保障規(guī)劃落地實(shí)施。

3 討論與結(jié)語

3.1 討論

國(guó)土空間規(guī)劃體系綜合統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人口分布、國(guó)土利用和經(jīng)濟(jì)布局等因素，整體謀劃國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一方面，聚焦不同層級(jí)類型規(guī)劃體系之間的內(nèi)外發(fā)展協(xié)同，從不同空間尺度打破行政區(qū)劃對(duì)資源要素優(yōu)化配置完整性、系統(tǒng)性和開放性的限制；另一方面，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃體系編制實(shí)施的縱向治理協(xié)同，通過發(fā)展目標(biāo)-結(jié)構(gòu)優(yōu)化-網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)資源要素的有序組織與協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。國(guó)土空間規(guī)劃體系是由眾多要素交織構(gòu)成的復(fù)雜巨系統(tǒng)，如何建立起與政策制度協(xié)同和技術(shù)創(chuàng)新關(guān)聯(lián)之間相得益彰、相輔相成的國(guó)土空間規(guī)劃層級(jí)體系，成為后續(xù)探索其基礎(chǔ)理論、尺度推移規(guī)律、尺度-方法關(guān)聯(lián)技術(shù)模型、規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制與敏捷治理等問題的關(guān)鍵?？傊?，未來時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下方面：一是，遵照中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理體系與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)SDGs的邏輯脈絡(luò)，構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系的指導(dǎo)原則。提挈綱維、智慧治理，塑造整體關(guān)聯(lián)、動(dòng)態(tài)平衡、自然合理的國(guó)土空間治理制度框架。二是，基于“3060”雙碳目標(biāo)和地理國(guó)情背景，探析不同尺度國(guó)土空間規(guī)劃體系關(guān)聯(lián)的內(nèi)在機(jī)理和外部影響。重點(diǎn)厘清空間發(fā)展意愿、規(guī)劃手段、政策工具，以及實(shí)施過程中的效益評(píng)價(jià)、結(jié)構(gòu)韌性和其他因素。三是，依據(jù)國(guó)內(nèi)外規(guī)劃編制實(shí)施的發(fā)展實(shí)踐，凝練“空間發(fā)展順序-內(nèi)源邏輯次序-系統(tǒng)曲成規(guī)律”的優(yōu)化模式。發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)在智能建造過程的智慧決策，提升空間資源分配、責(zé)任歸屬、利益機(jī)制的精準(zhǔn)程度和智能感知。特別是超大特大城市公共開放空間(POS)的安全保障和共享設(shè)計(jì)，以應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、氣候變化和重大公共衛(wèi)生事件的瞬間沖擊。新時(shí)代背景下，要在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)自然資源領(lǐng)域的管理思路、體制機(jī)制和科技支撐創(chuàng)新。而國(guó)土空間規(guī)劃體系的發(fā)展與探索，會(huì)呈現(xiàn)出邊探索、邊實(shí)踐、邊總結(jié)、邊提升的螺旋式上升過程。應(yīng)立足中國(guó)國(guó)情，著眼世界現(xiàn)代化整體圖景，不斷提高我國(guó)規(guī)劃水平和創(chuàng)新能力，推動(dòng)相關(guān)規(guī)劃學(xué)科之間的協(xié)同發(fā)展，加快構(gòu)建具有中國(guó)特色的國(guó)土空間規(guī)劃學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系和話語體系。

3.2 結(jié)語

當(dāng)前，世界正面臨百年未有之變局，全球治理體系已發(fā)生深刻變革，部分國(guó)家和地區(qū)呈現(xiàn)出影響人類歷史進(jìn)程和趨向的重大態(tài)勢(shì)。近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)中向好，科技創(chuàng)新水平持續(xù)攀升，與國(guó)土空間規(guī)劃體系相關(guān)的基礎(chǔ)理論與應(yīng)用實(shí)踐的有益探索日益豐富，但對(duì)于規(guī)劃體系蘊(yùn)含的基本問題和演化機(jī)制仍舊缺乏關(guān)注[53]。生態(tài)文明建設(shè)背景下國(guó)土空間治理的保護(hù)、開發(fā)、利用和修復(fù)等各項(xiàng)任務(wù)，依然會(huì)圍繞“制度空間”基礎(chǔ)路徑而開展。因此，國(guó)土空間規(guī)劃體系作為公共治理的政策工具集合，其基礎(chǔ)地位、制度性質(zhì)、規(guī)劃結(jié)構(gòu)、層級(jí)類型、指標(biāo)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺(tái)、法律法規(guī)和監(jiān)督管理體系等直接關(guān)聯(lián)著各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃能否實(shí)現(xiàn)在資源利用與保護(hù)、國(guó)土空間用途管控與生態(tài)保護(hù)修復(fù)、三線劃定、全域土地綜合整治、耕地保護(hù)轉(zhuǎn)型、系統(tǒng)評(píng)估完善等重點(diǎn)內(nèi)容的協(xié)同管理。

從“綠水青山就是金山銀山”到“山水林田湖草”生命共同體，全國(guó)各地正多措并舉構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)新格局[54]，多元主體參與背景下的共商、共建、共治、共享的治理模式已經(jīng)形成，以網(wǎng)絡(luò)化、圈層式、復(fù)合型和自主性為特征的規(guī)劃生態(tài)特征逐步凸顯，地理信息技術(shù)與手機(jī)信令數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算以及區(qū)塊鏈技術(shù)等新生科技的多源融合，均在同一空間實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。到2050年，我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，多尺度規(guī)劃模式和多維度空間治理模式是否會(huì)發(fā)生新的變化？如何基于“變化”的空間變量對(duì)“不變”的空間資源進(jìn)行優(yōu)化配置，或?qū)⒊蔀槲磥砝碚摻?、政府和社?huì)共同面對(duì)的議題。但無論生產(chǎn)力/生產(chǎn)關(guān)系如何轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)社會(huì)何以轉(zhuǎn)型、供需邏輯怎樣演進(jìn)，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的人與自然和諧共生的現(xiàn)代化理念不會(huì)改變，國(guó)土空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)作用不會(huì)改變。因此，筆者對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系的發(fā)展創(chuàng)新有幾點(diǎn)思考：一是，在學(xué)理辨析的基礎(chǔ)上，厘清國(guó)土空間規(guī)劃體系理論基礎(chǔ)和內(nèi)涵協(xié)同機(jī)制是開展規(guī)劃研究工作的前提；二是，國(guó)土空間規(guī)劃體系會(huì)逐漸強(qiáng)化以縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)榛締卧龠M(jìn)資源環(huán)境保護(hù)與空間增長(zhǎng)協(xié)同，并實(shí)現(xiàn)對(duì)其他空間性規(guī)劃序列的戰(zhàn)略引導(dǎo)；三是，以京津冀為代表的跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐范本(京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展)，會(huì)興起多區(qū)域、多主體、網(wǎng)絡(luò)化和智能化的跨界協(xié)同規(guī)劃理念思潮；四是，國(guó)土空間規(guī)劃體系涉及的主體、客體和群體，將會(huì)在不同階層、不同文化觀念和不同地域時(shí)空背景下產(chǎn)生同頻共振的規(guī)劃共鳴，即各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃的編制實(shí)施保障了國(guó)家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)期望，也在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境以及政府、市場(chǎng)與公眾等關(guān)系的過程中實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)。