段明

智綱智庫戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長

2020 年，我國如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面建成小康社會后，進(jìn)入了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新發(fā)展階段。在新的發(fā)展階段，如何加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國、加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、加快城鄉(xiāng)一體融合發(fā)展，本質(zhì)上是推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的重要體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的必然選擇，也是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要面對的主要考題。

邁步新時代，答好新時代縣域經(jīng)濟(jì)考題，我們必須明確縣域經(jīng)濟(jì)定位和任務(wù)，破解痛點(diǎn)和問題，找準(zhǔn)路徑，推動縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

縣域經(jīng)濟(jì)成為國家現(xiàn)代化的“樞紐工程”

區(qū)域協(xié)同的“樞紐”。中國經(jīng)濟(jì)高速增長的30 年主要集中在大城市建設(shè)，完成了都市現(xiàn)代化與國際化目標(biāo)。近些年提倡以“特色小鎮(zhèn)”“田園綜合體”模式擴(kuò)展到城鄉(xiāng)接合部或鄉(xiāng)村，但沒有走出“土地養(yǎng)產(chǎn)業(yè)”的模式，變成改頭換面新“圈地運(yùn)動”，最后因?yàn)橥恋卦驘o法持續(xù)。縣域經(jīng)濟(jì)是在縣級行政區(qū)劃內(nèi)統(tǒng)籌安排和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會資源而形成的開放的、功能完備的、具有地域特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。也就是說，首先，縣域經(jīng)濟(jì)屬于區(qū)域經(jīng)濟(jì)范疇，是一種行政區(qū)劃型區(qū)域經(jīng)濟(jì)，它以縣城為中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（尤其是建制鎮(zhèn)）為紐帶，廣大農(nóng)村為腹地，城鄉(xiāng)兼容。經(jīng)濟(jì)構(gòu)成既有城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，又有農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)；既有公有制經(jīng)濟(jì)，也有非公有制經(jīng)濟(jì)；既有政府的經(jīng)濟(jì)（財(cái)稅），也有群眾的經(jīng)濟(jì)（就業(yè)和收入）。可以說，縣域經(jīng)濟(jì)是我國國民經(jīng)濟(jì)的一個縮影，整個國民經(jīng)濟(jì)活動的各項(xiàng)指標(biāo)，在一個縣（市）的范圍內(nèi)，基本都可以得到反映。2021 年末，我國有1866 個縣及縣級市，其中1472個縣的縣城常住人口為1.6 億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9 億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口近30%。全球來看，目前世界人口規(guī)模排名第5 的國家巴西為2.3 億人左右，這意味著我國縣城及縣級市城區(qū)總?cè)丝谝殉^世界絕大多數(shù)國家的人口規(guī)模。因此，以縣域經(jīng)濟(jì)為尺度整體考量，按照小城鎮(zhèn)規(guī)劃，才能更好協(xié)同產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、人居，這比單打獨(dú)斗更能協(xié)同性發(fā)展。

城鄉(xiāng)一體的“樞紐”。縣域是城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的中間環(huán)節(jié)，是城市化和鄉(xiāng)村振興的中間樞紐。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)將吸收大量農(nóng)村人口來縣城生活與就業(yè)，這是推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。

農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)仍占縣域經(jīng)濟(jì)的重要地位，農(nóng)業(yè)地域占有較大的空間，農(nóng)村人口占有較大的比重。在以共同富裕為發(fā)展目標(biāo)的新的歷史時期，要讓城市消費(fèi)到鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)進(jìn)城市，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要目標(biāo)是提高群眾的人均收入水平，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，既要尊重鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)代城市發(fā)展需求，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)的需要，增強(qiáng)縣城綜合承載能力，又要均衡配置城鄉(xiāng)公共服務(wù)，統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多樣性和變化性決定了任何縣域都不應(yīng)當(dāng)全盤照搬其他縣域哪怕是最成功的發(fā)展戰(zhàn)略，其他縣域的經(jīng)驗(yàn)、模式只能作參考。

四川省米易縣撒蓮鎮(zhèn)安全村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地 王東 攝

表1 縣域經(jīng)濟(jì)分類

三產(chǎn)融合的“樞紐”。縣域經(jīng)濟(jì)的綜合性特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：空間上有中心區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)和村莊；在產(chǎn)業(yè)上有工業(yè)、服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)?？h域經(jīng)濟(jì)的綜合性決定了縣域經(jīng)濟(jì)模式的復(fù)雜性，選擇帶動發(fā)展的部門十分關(guān)鍵，縣域經(jīng)濟(jì)正好處在三產(chǎn)融合三化統(tǒng)一的關(guān)鍵點(diǎn)。因此，要在縣域范圍內(nèi)構(gòu)建一條連貫的產(chǎn)業(yè)，連通生產(chǎn)要素及交易主體，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益的提升，從核心產(chǎn)業(yè)逐步擴(kuò)大到構(gòu)建本地服務(wù)業(yè)；縣域經(jīng)濟(jì)除了發(fā)展工業(yè)外，還有為城市提供農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品的職能，遵循生態(tài)資源較為豐裕的比較優(yōu)勢，構(gòu)建有利于本地經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的痛點(diǎn)

產(chǎn)業(yè)規(guī)模小。國內(nèi)大多數(shù)縣市的產(chǎn)業(yè)都存在數(shù)量多但規(guī)模普遍較小、產(chǎn)業(yè)層次低、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一、科技含量不高等問題，市場競爭力較弱，產(chǎn)業(yè)鏈條不通暢，制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度不高。國內(nèi)農(nóng)村組織化程度和市場化程度偏低，農(nóng)戶分布較散，缺乏組織生產(chǎn)、計(jì)劃經(jīng)營的管理手段，農(nóng)戶的產(chǎn)品銷售渠道單一且不穩(wěn)定，前端市場需求的信息獲取較難，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的浪費(fèi)。

產(chǎn)業(yè)鏈連接程度較低?？h域產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)整合程度較低，生產(chǎn)端與銷售端市場化率低，產(chǎn)品的生產(chǎn)種類、規(guī)模、時間安排等缺乏有效計(jì)劃，導(dǎo)致商家找不到所需的產(chǎn)品，生產(chǎn)者不知道商家要什么產(chǎn)品，與市場需求匹配滯后，生產(chǎn)產(chǎn)品銷售率低下。

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問題

縣域經(jīng)濟(jì)表面上看有資源要素問題、投資發(fā)展問題、環(huán)境保護(hù)問題、公共服務(wù)問題等，但有更深層次的問題需要盡快解決。

四川省彭州市打造的麗春航空動力小鎮(zhèn) 品鑒彭州供圖

戰(zhàn)略如何選擇？找“魂”是城市與區(qū)域發(fā)展的第一要務(wù)。不僅僅是縣級城市，對中國大多數(shù)城市而言，“我是誰”的問題依然沒有清晰的界定。其原因之一在于地方行政長官的“日理萬機(jī)”與頻繁更迭，很難做到“一張藍(lán)圖繪到底”。因此，有眉毛胡子一把抓的，也有抓住一點(diǎn)不計(jì)其余的，這種情況導(dǎo)致既很難真正搞清楚縣域戰(zhàn)略定位與路徑，也很難有一個一以貫之的長期發(fā)展模式。

產(chǎn)業(yè)如何突破？縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展從哪個產(chǎn)業(yè)細(xì)分領(lǐng)域切入，既能因地制宜地將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，又能帶動關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而形成產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)。多數(shù)區(qū)縣由于自身缺少特色鮮明的資源、區(qū)位優(yōu)勢，只能一味迎合省市層面的產(chǎn)業(yè)政策，背上枷鎖，為完成任務(wù)被動發(fā)展，錯失許多良機(jī)。

項(xiàng)目如何招引？產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要項(xiàng)目化的落地支撐。對很多縣市而言，由于綜合條件缺乏優(yōu)勢，缺少相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，很難在短時間內(nèi)招好商、招大商，于是上演了全民招商的大戲，興師動眾而徒勞無益?；蚴钦澳筒蛔〖拍?，親自開發(fā)主導(dǎo)項(xiàng)目，由于缺少市場化運(yùn)作手段，其結(jié)果往往不是戛然而止就是疲于奔命。

人才如何留住？縣級城市作為承上啟下、城鄉(xiāng)體制的連接點(diǎn)，在招才引智上一直面臨高不成低不就的尷尬——高層次人才向城市聚集，青壯年勞動力向城市轉(zhuǎn)移，縣級城市普遍面臨“空心化”困境?！叭恕保▌?chuàng)新型人才、就近城鎮(zhèn)化的高素質(zhì)農(nóng)民等）從哪里來，將是縣級城市發(fā)展無法回避的關(guān)鍵問題之一。

新時代縣域經(jīng)濟(jì)的主要任務(wù)

新時代的縣域經(jīng)濟(jì)是城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的綜合體，以城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)為主體，保留農(nóng)業(yè)安全，通過三產(chǎn)融合發(fā)展全域經(jīng)濟(jì)。

縣域經(jīng)濟(jì)就是特色經(jīng)濟(jì)。縱觀全國，每一個百強(qiáng)縣，都有特色產(chǎn)業(yè)集群，都通過培育自己的“專精特新”產(chǎn)業(yè)園區(qū)形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)集群?？h域內(nèi)的自然資源都很豐富，包括土地資源、礦產(chǎn)資源、生物資源、旅游資源等，整合縣域的優(yōu)勢資源，用城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢的眼光尋找本縣的特色，是特色經(jīng)濟(jì)模式的基本發(fā)展思路。

縣域經(jīng)濟(jì)就是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)?？h域經(jīng)濟(jì)把實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為新格局經(jīng)濟(jì)體系的邏輯起點(diǎn)，要與國家現(xiàn)代化進(jìn)程的戰(zhàn)略部署完全契合，這是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展亟待破解的重大難題。

縣域經(jīng)濟(jì)就是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。以縣城為核心的城鎮(zhèn)化，提升城鎮(zhèn)綜合服務(wù)能力。展現(xiàn)縣域形象的窗口、承接外來消費(fèi)的入口、鄉(xiāng)鎮(zhèn)引入資源的端口。新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，而不是簡單規(guī)模上的城鎮(zhèn)化，縣城要體現(xiàn)一種人文關(guān)懷，需要根據(jù)吸引和留住哪些人，營造相應(yīng)的生活方式。

縣域經(jīng)濟(jì)就是融合經(jīng)濟(jì)。二產(chǎn)的高質(zhì)量發(fā)展要與本地農(nóng)業(yè)緊密結(jié)合。以農(nóng)業(yè)、工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合縱深發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，培育現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端。要以縣域經(jīng)濟(jì)的集約化、綠色化、生態(tài)化，推進(jìn)生產(chǎn)方式和生活方式的根本性變革。

縣域經(jīng)濟(jì)就是生態(tài)經(jīng)濟(jì)。縣域是國家的生態(tài)屏障，是城市的水源涵養(yǎng)和供給源地，同時要把保障糧食安全食品安全既當(dāng)作是國家戰(zhàn)略風(fēng)險管控的紅線，也是城鄉(xiāng)居民消費(fèi)需求持續(xù)升級對品質(zhì)生活、生命健康、綠色生態(tài)的向往，更是滿足國內(nèi)需求的底線。

新時代縣域經(jīng)濟(jì)評價指標(biāo)。主要包括固定資產(chǎn)投資、工業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展、服務(wù)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、和諧社會建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化、財(cái)政收入上臺階8 個大項(xiàng)?？煞譃槿N類型：第一類為經(jīng)濟(jì)發(fā)展，包括固定資產(chǎn)投資、工業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展、服務(wù)業(yè)發(fā)展、財(cái)政收入5 個小項(xiàng)；第二類為綜合發(fā)展，包括和諧社會建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化兩個小項(xiàng)；第三類為生態(tài)文明建設(shè)，包括生態(tài)環(huán)境建設(shè)1 個小項(xiàng)。

新時代縣域經(jīng)濟(jì) 高質(zhì)量發(fā)展的主要路徑

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有很強(qiáng)的路徑依賴性，主要由歷史沿革、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、區(qū)域環(huán)境、人文特征等因素決定著發(fā)展的路徑。

把發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)同發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、品牌經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來?？h域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)散亂與低效，過去主要承接“山寨版”的品牌外溢，是一種被動接受模式，撿到籃子里都是菜。只有把特色經(jīng)濟(jì)做起來，特色文化、特色生態(tài)、特色產(chǎn)業(yè)有了原創(chuàng)IP 才能提質(zhì)增效。

把發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)同扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)結(jié)合起來。雖然我國農(nóng)業(yè)歷史最悠久,但在農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機(jī)械化、精品化方面與現(xiàn)代化仍然有相當(dāng)大的差距。要大力扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，以農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)技推廣、農(nóng)機(jī)作業(yè)、疫病防治、金融保險、產(chǎn)品分級、儲存和運(yùn)輸、銷售等社會化和專業(yè)化服務(wù)為主要內(nèi)容，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)模式。要創(chuàng)新探索“供銷社+村集體+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”運(yùn)營模式，深入推進(jìn)供銷社、信用社、各類農(nóng)民專業(yè)合作社“三社”完善功能、相互支持、融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“三社”促“三農(nóng)”。要引導(dǎo)培育職業(yè)農(nóng)民，成為以農(nóng)業(yè)為職業(yè)、具有相應(yīng)專業(yè)技能、收入主要來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并達(dá)到相當(dāng)水平的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)從業(yè)者。

四川省仁壽縣城北新區(qū) 潘建勇 攝

把發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟(jì)和縣城、小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來。一是農(nóng)村人口承載區(qū)域和制造業(yè)轉(zhuǎn)移承接地區(qū)，肩負(fù)著人口和產(chǎn)業(yè)支撐的重任。二是承接農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)，縣城和小城鎮(zhèn)是主要就業(yè)地和生活地。三是小城市的新消費(fèi)主要不是體現(xiàn)在消費(fèi)層級的升級，更多的是依托當(dāng)?shù)厣碳?，以新的空間載體、體驗(yàn)場景，逐步升級現(xiàn)有業(yè)態(tài)，輔之以連鎖品牌的擴(kuò)張下沉。

要以復(fù)合型文旅、商貿(mào)、教育、農(nóng)業(yè)、大健康、夜間經(jīng)濟(jì)、村集體經(jīng)濟(jì)、棚改/舊改、數(shù)字電商等，打造滿足美好生活需要的重要載體，形成促進(jìn)消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級的有效抓手，提升城市品牌形象的閃亮名片，拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)力引擎。

把發(fā)展公共服務(wù)設(shè)施同新基建投資拉動結(jié)合起來。首先是數(shù)字新基建?？h城公共基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化，涵蓋車站、社區(qū)、商場等重點(diǎn)區(qū)域5G 基站和配套網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，此外，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會管理兩個方面的智慧應(yīng)用也應(yīng)被納入，包括產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、公共服務(wù)智能管理等。

其次，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展還要結(jié)合國家雙碳戰(zhàn)略發(fā)展的要求，利用EOD 環(huán)境導(dǎo)向新基建投資：結(jié)合統(tǒng)一大市場布局發(fā)揮節(jié)點(diǎn)大物流新基建投資；結(jié)合大交通導(dǎo)向TOD交通新基建；結(jié)合健康生活布局HOD 綜合醫(yī)療設(shè)施投資和SOD 體育運(yùn)動導(dǎo)向設(shè)施。根據(jù)公共服務(wù)設(shè)施的開發(fā)開放程度，設(shè)計(jì)市場化進(jìn)入的方式。

把產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展同內(nèi)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有很強(qiáng)的外部區(qū)域依賴性。國家實(shí)施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略，都會給相關(guān)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新的契機(jī)，爭取國家或省的大型項(xiàng)目投資是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接推動力。

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有很強(qiáng)的內(nèi)部區(qū)域經(jīng)濟(jì)依賴性，要抓住自己的特色構(gòu)建產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展模式。比如依托農(nóng)業(yè)規(guī)模優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，分裂出第二產(chǎn)業(yè)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)旅游；以傳統(tǒng)工業(yè)主導(dǎo)的縣域，通過工藝升級生成新的產(chǎn)品，形成“產(chǎn)業(yè)本身+產(chǎn)業(yè)應(yīng)用+產(chǎn)業(yè)服務(wù)”的相關(guān)產(chǎn)業(yè)集群。

同時，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要依靠新經(jīng)濟(jì)的跳躍作用。數(shù)字技術(shù)的普遍應(yīng)用縮短了城鄉(xiāng)距離，拉近了產(chǎn)業(yè)應(yīng)用，要充分運(yùn)用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)，發(fā)展共享物流、在線銷售產(chǎn)品和服務(wù)。

實(shí)施“五規(guī)合一”構(gòu)建有序的空間結(jié)構(gòu)?？h域規(guī)劃應(yīng)將空間規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃 “五規(guī)合一”，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局。對于國土空間屬于限制開發(fā)的區(qū)域，要構(gòu)建生態(tài)型縣城和小城鎮(zhèn)、生態(tài)型的廣大農(nóng)村地域；對于優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)的區(qū)域，則要打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極，構(gòu)建有序的空間結(jié)構(gòu)。