李嘉　梁城城

黨的十九大報(bào)告指出，堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。我國(guó)的住房供給主體仍然由“市場(chǎng)—政府”二分構(gòu)成：在市場(chǎng)方面，是以開發(fā)企業(yè)為主體供應(yīng)商品房；在保障性住房方面，是以政府為主提供基本保障。非營(yíng)利組織等第三部門尚未直接參與到保障性住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域中。

隨著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)整體進(jìn)入存量發(fā)展階段，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和主要矛盾發(fā)生深刻變化。2021年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出“大力發(fā)展保障性租賃住房”。這是黨中央、國(guó)務(wù)院基于對(duì)當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)和保障工作的深層次矛盾的準(zhǔn)確把握，作出的重大決策部署。

截至2022年8月，全國(guó)已建設(shè)籌集保障性租賃住房256萬(wàn)套間，能夠解決700萬(wàn)新市民、青年人的住房問題。在整個(gè)“十四五”期間，40個(gè)重點(diǎn)城市計(jì)劃新增保障性租賃住房650萬(wàn)套間。

但是，無(wú)論是過(guò)往的多類型保障性住房，還是未來(lái)重點(diǎn)發(fā)展的保障性租賃住房領(lǐng)域，政府主導(dǎo)模式面臨融資渠道有限、監(jiān)管機(jī)制不完善、準(zhǔn)入和退出機(jī)制不嚴(yán)密、租金設(shè)定缺乏彈性等問題。這些問題不僅會(huì)降低保障性住房的分配效率，也對(duì)政府部門的管理能力提出了挑戰(zhàn)。面對(duì)這些問題，第三部門——非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的介入，或許會(huì)對(duì)以上保障性住房的“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”狀況形成補(bǔ)充。英國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)育較早，發(fā)展程度非常成熟，在社會(huì)保障住房供給方面，形成了非常完備的體系，并且第三部門——住房協(xié)會(huì)（Housing Association）和建筑協(xié)會(huì)（Building Societies）在保障性住房供給和整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定中都扮演了非常重要的角色。因此，本文嘗試概述英國(guó)住房協(xié)會(huì)和建筑協(xié)會(huì)的基本狀況，旨在為我國(guó)未來(lái)保障性住房供給和房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定提供借鑒。

一、英國(guó)住房協(xié)會(huì)：英國(guó)保障性住房運(yùn)營(yíng)的重要主體

（一）英國(guó)住房協(xié)會(huì)概況

英國(guó)住房協(xié)會(huì)是一種長(zhǎng)期受到英國(guó)政府委托和支持，由志愿人員和專業(yè)員工一起運(yùn)作的集儲(chǔ)蓄、貸款、建房、售房、租賃、維修與管理等業(yè)務(wù)于一身的非營(yíng)利性的社會(huì)組織，它主要是向低收入家庭、年輕單身、離婚者、老年人和殘疾人提供住房。

1775年，英國(guó)成立了世界上第一個(gè)住房協(xié)會(huì)——克特利住房協(xié)會(huì)；1845年，英國(guó)成立了第一家永久性住房協(xié)會(huì)——都市公平住房協(xié)會(huì)；1874年，英國(guó)頒布了《住房協(xié)會(huì)法》明確了住房協(xié)會(huì)的法律地位；1974年英國(guó)頒布的《住房法》，將住房協(xié)會(huì)全面納入社會(huì)住房體系，并建立登記注冊(cè)和新?lián)芸钪贫?，建立住房補(bǔ)貼體系，政府資助住房協(xié)會(huì)發(fā)展；1980年前后，為配合英國(guó)住房私有化和社會(huì)化，地方議會(huì)把大量公共租賃住房移交給住房協(xié)會(huì)管理，因此住房協(xié)會(huì)的機(jī)構(gòu)數(shù)量與業(yè)務(wù)規(guī)模也得到進(jìn)一步發(fā)展；1985年《住房協(xié)會(huì)法》建立了完整的住房協(xié)會(huì)制度，是民間互助組織；進(jìn)入21世紀(jì)，英國(guó)政府發(fā)布的一系列住房法規(guī)、改革措施等，如2017年的《住房白皮書》都大力鼓勵(lì)住房協(xié)會(huì)發(fā)展。根據(jù)英國(guó)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，自1974—2018年間，住房協(xié)會(huì)建設(shè)的房屋完工量從年度9000套上升到38350套，增加了3.3倍，占全英整個(gè)房屋完工量的17.9%，成為英國(guó)住房供應(yīng)重要主體。

（二）英國(guó)住房協(xié)會(huì)的特色

1、作為“第三方”的住房協(xié)會(huì)

住房協(xié)會(huì)是英國(guó)社會(huì)住房的主要建設(shè)機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是住戶租金補(bǔ)貼和租房折扣的主要推行機(jī)構(gòu)，成為公共住房領(lǐng)域里除政府和私人之外重要的“第三方”。作為非盈利機(jī)構(gòu)，住房協(xié)會(huì)向住戶收取的租金要低于私人出租房屋的租金，但作為私人合作性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，要通過(guò)租金收入維持其管理和維修住房等方面的支出，住房租金必須達(dá)到成本租金水平。在英國(guó)的住房供應(yīng)體系里，私人、企業(yè)或機(jī)構(gòu)房東持有的房源主要是滿足高收入者的住房需求；住房協(xié)會(huì)是社會(huì)住房出租的主要機(jī)構(gòu)，其房源主要面對(duì)的人群是中低收入者，且社會(huì)住房房租低于市場(chǎng)租金；還有一些面對(duì)“夾心層”的特殊項(xiàng)目，比如Rent-to-Buy項(xiàng)目，介于保障性和競(jìng)爭(zhēng)性之間（如圖1）。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2021年，主要由住房協(xié)會(huì)提供的社會(huì)住房在整個(gè)社會(huì)住房存量中占24%左右，與私人租賃房源存量占比基本持平（26%）。

2、政府在財(cái)政資金和土地供應(yīng)方面對(duì)住房協(xié)會(huì)的大力支持

1874年，英國(guó)頒布了專門的《住房協(xié)會(huì)法》，明確了住房協(xié)會(huì)的法律地位。1974 年英國(guó)頒布《住房法》成為住房協(xié)會(huì)發(fā)展的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，政府將住房協(xié)會(huì)全面納入社會(huì)住房體系，并建立登記注冊(cè)和新?lián)芸钪贫?，正式確立了住房協(xié)會(huì)的主導(dǎo)地位。英國(guó)不僅在住房法規(guī)中有關(guān)于住房協(xié)會(huì)的內(nèi)容，而且在土地法、稅法、慈善法等其它法律中有對(duì)住房協(xié)會(huì)的相關(guān)內(nèi)容，從制度上保障住房協(xié)會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行發(fā)展。

英國(guó)政府每年都向住房協(xié)會(huì)投入大量資金，隨著協(xié)會(huì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和住房事務(wù)的不斷延伸，財(cái)政資金的投入量也日益增加。另外，英國(guó)政府對(duì)住房協(xié)會(huì)的土地支持方式多種多樣，如給予其土地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，或是對(duì)其實(shí)行土地定向交易，較為普遍的做法是政府將儲(chǔ)備土地或自己購(gòu)買的土地以優(yōu)惠價(jià)格出售給協(xié)會(huì)。如果協(xié)會(huì)的購(gòu)地款不足，政府還會(huì)向其發(fā)放低息或無(wú)息貸款，甚至允許協(xié)會(huì)先建房，建成房屋后再支付購(gòu)地款。住房協(xié)會(huì)的房屋建設(shè)可以享受最高水平的稅收減免甚至完全免稅。

3、對(duì)住房協(xié)會(huì)的監(jiān)管

政府設(shè)置專職機(jī)構(gòu)——社區(qū)住房局（Home and Community Agency，HCA）對(duì)住房協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)管，它明確了住房協(xié)會(huì)需要遵守的內(nèi)容，還督促住房協(xié)會(huì)發(fā)現(xiàn)問題并積極解決，如果住房協(xié)會(huì)出現(xiàn)消極對(duì)待的情況，社區(qū)住房局有權(quán)對(duì)其進(jìn)行制裁和干預(yù)。英國(guó)住房協(xié)會(huì)除了受政府監(jiān)督外，還組建有自己的聯(lián)合機(jī)構(gòu)：全國(guó)住房協(xié)會(huì)聯(lián)盟，進(jìn)行自我監(jiān)督和制約，構(gòu)建了穩(wěn)定的行業(yè)互律體系。住房協(xié)會(huì)在內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置上都安排有獨(dú)立的監(jiān)事會(huì)或?qū)徲?jì)委員會(huì)，對(duì)協(xié)會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、評(píng)估、檢查、監(jiān)督。不僅于此，英國(guó)住房協(xié)會(huì)還接受社區(qū)居民、協(xié)會(huì)住房的住戶、媒體輿論的監(jiān)督。英國(guó)住房協(xié)會(huì)接受自我監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)督等多方嚴(yán)格的監(jiān)督，使其致力于滿足許多中低收入者的住房愿望。

二、英國(guó)建筑協(xié)會(huì)：英國(guó)保障性住房融資的重要主體

英國(guó)住房協(xié)會(huì)是英國(guó)房地產(chǎn)業(yè)中重要的第三方組織或第三部門機(jī)構(gòu)，在社會(huì)住房或可支付性住房供應(yīng)中，起到了重要的作用。除此之外，在商品房和可支付性住房金融服務(wù)中起到重要作用的第三方組織是英國(guó)的建筑協(xié)會(huì)。英國(guó)建筑協(xié)會(huì)在18世紀(jì)演變?yōu)槿藗兺ㄟ^(guò)匯集儲(chǔ)蓄和抵押貸款來(lái)購(gòu)買房屋的一種方式。許多早期的建筑協(xié)會(huì)都是臨時(shí)的，即目的是償還抵押貸款，然后關(guān)閉建筑協(xié)會(huì)。然而，隨著越來(lái)越多的人希望利用這個(gè)機(jī)會(huì)以房屋價(jià)值進(jìn)行抵押，永久性建筑協(xié)會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。

建筑協(xié)會(huì)傳統(tǒng)上是非營(yíng)利性的，但在20世紀(jì)80年代金融放松管制鼓勵(lì)許多建筑協(xié)會(huì)進(jìn)行股份化并成為盈利銀行。進(jìn)行這種轉(zhuǎn)變的一些最大的建筑協(xié)會(huì)包括哈利法克斯（Halifax）和北巖（Northem Rock）等。在2000年左右，出于業(yè)務(wù)多樣化的需要、尋求其他融資渠道、對(duì)會(huì)員會(huì)計(jì)審計(jì)能力的需要，再加上寬松的金融監(jiān)管，英國(guó)建筑協(xié)會(huì)開始了大規(guī)模的銀行化過(guò)程。然而受2008—2011年信貸緊縮影響最大的是傳統(tǒng)建筑協(xié)會(huì)。這是因?yàn)樗麄冏罘e極地通過(guò)貸款尋求增長(zhǎng)。

三、總結(jié)和啟示

英國(guó)的住房協(xié)會(huì)和建筑協(xié)會(huì)成為其公共住房建設(shè)和投融資的重要主體，成為增強(qiáng)和維持住房供給的市場(chǎng)效率、政府效率和社會(huì)效率彈性的重要構(gòu)成。我國(guó)的中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“房協(xié)”）與英國(guó)的住房協(xié)會(huì)和建筑協(xié)會(huì)有根本性的不同。“房協(xié)”是由房地產(chǎn)行業(yè)有關(guān)的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人自愿結(jié)成的全國(guó)性、行業(yè)性社會(huì)團(tuán)體，是非營(yíng)利性社會(huì)組織。其并不直接參與市場(chǎng)運(yùn)行和監(jiān)管，其主要業(yè)務(wù)范圍是向政府提出關(guān)于行業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和法規(guī)等調(diào)查報(bào)告和建議等。

中國(guó)合作建房實(shí)踐并非空白，甚至在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期在滿足社會(huì)住房需求方面起到了重要的作用。1982年開始推行的“三三制”補(bǔ)貼試點(diǎn)是合作建房最典型的體現(xiàn)。上世紀(jì)90年代初，合作建房活動(dòng)曾經(jīng)非常興旺，截至90年代初，全國(guó)擁有各種類型的住宅合作社5000余家，遍布20多個(gè)省市，其建房面積超1億平方米。但是在90年代末開啟的住房商品化改革后，合作建房活動(dòng)逐漸衰落，非營(yíng)利組織（如事業(yè)單位）在以房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)主導(dǎo)市場(chǎng)商品房供給和政府主導(dǎo)保障房供給的“二元制”結(jié)構(gòu)中逐漸“消失”。

本文通過(guò)概要性介紹英國(guó)住房協(xié)會(huì)和建筑協(xié)會(huì)的運(yùn)營(yíng)邏輯和特征，對(duì)我國(guó)未來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展有如下啟示：一是研究探索非營(yíng)利組織參與住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的模式和相關(guān)機(jī)制問題，基于前期研究和試點(diǎn)，在多主體供給方面尋求突破。具體地，在城市，鼓勵(lì)央企、國(guó)企、機(jī)關(guān)事業(yè)單位和有條件的民營(yíng)企業(yè)等與開發(fā)企業(yè)合作，根據(jù)本單位住房需求情況簽訂三方合作合同，滿足本單位職工的住房需求，具體房?jī)r(jià)或租金支付可采用“國(guó)家—單位—個(gè)人”共同分擔(dān)機(jī)制，培育市場(chǎng)中的“三方協(xié)作”模式。在鄉(xiāng)村，可結(jié)合宅基地改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民在宅基地上合作建設(shè)住宅和商業(yè)用房，平衡村集體內(nèi)部各方收益，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)探索向集體外出售或出租的試點(diǎn)；二是相關(guān)制度支持要配套。首先，完善土地政策，堅(jiān)持民生優(yōu)先，科學(xué)編制土地供應(yīng)計(jì)劃，增加住房用地供應(yīng)總量，優(yōu)先安排保障性住房用地。大力推進(jìn)集體建設(shè)用地租賃用地的供應(yīng)力度，在用地計(jì)劃中單列，進(jìn)行專項(xiàng)管理。在未來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)，可配套“第三方合作組織”配套相關(guān)用地供應(yīng)計(jì)劃，在地價(jià)核定和土地溢價(jià)分配上進(jìn)行專門管理。其次，完善財(cái)政政策，適當(dāng)加大財(cái)政性資金對(duì)保障性住房建設(shè)投入力度。要積極探索建立非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、企業(yè)共同參與保障性住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的體制機(jī)制，形成各方面共同參與的局面。三是在推進(jìn)社會(huì)合作建房過(guò)程中，要同時(shí)加強(qiáng)部門監(jiān)管，設(shè)立部門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在機(jī)構(gòu)內(nèi)部獨(dú)立的監(jiān)事會(huì)或?qū)徲?jì)委員會(huì)，對(duì)住房合作社（如住房協(xié)會(huì)）或住房合作性質(zhì)儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)（建筑協(xié)會(huì)）的業(yè)務(wù)條線融資、運(yùn)營(yíng)、財(cái)務(wù)和投資等進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管，并加強(qiáng)輿論引導(dǎo)和監(jiān)督，最大限度實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管過(guò)程的信息公開和公眾參與。

（李嘉，國(guó)家發(fā)展改革委投資所副研究員。梁城城，國(guó)家發(fā)展改革委投資所助理研究員）