劉怡達

一 從決定到法律：監(jiān)察法規(guī)制定權正當性的強化

在國家監(jiān)察體制改革過程中，規(guī)范供給與規(guī)范需求之間的矛盾始終存在。全國人大修改《憲法》和制定《監(jiān)察法》，全國人大常委會亦出臺了《公職人員政務處分法》和《監(jiān)察官法》，這為國家監(jiān)察體制的依法運行提供了法規(guī)范，但這些法律的規(guī)定相對原則，以至于監(jiān)察實踐中旺盛的規(guī)范需求依然無法得到滿足。為此，國家監(jiān)察委員會作為最高國家監(jiān)察機關與中央紀委聯(lián)合印發(fā)了《監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》等規(guī)范性文件，使監(jiān)察工作的開展有了更加具體的依據(jù)，但此類規(guī)范性文件也存在效力等級較低、規(guī)范性質(zhì)不明、制定主體欠妥等瑕疵(1)葉海波《從“紀檢立規(guī)”到“監(jiān)察立法”：深化國家監(jiān)察體制改革法治路徑的優(yōu)化》，《政治與法律》2020年第8期，第74-77頁。。因此，國家監(jiān)察委員會2019年8月致函全國人大常委會辦公廳，請求賦予其制定監(jiān)察法規(guī)的職權，以便借由監(jiān)察法規(guī)來解決規(guī)范供給不足的問題。同年10月，十三屆全國人大常委會第十四次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》(以下簡稱《決定》)，國家監(jiān)察委員會由此獲得監(jiān)察法規(guī)制定權。此后，國家監(jiān)察委員會于2021年9月20日發(fā)布公告，公布了首部監(jiān)察法規(guī)《監(jiān)察法實施條例》，明確自公布之日起施行。

誠然，全國人大常委會以決定的形式進行賦權，為監(jiān)察法規(guī)制定權提供了合法性依據(jù)，特別是在當前的法治實踐中，若遇及立法條件不成熟、立法時間急迫、立法權欠缺等立法不能的情境時，全國人大及其常委會可以運用決定賦權，滿足社會實踐對規(guī)范的迫切需求(2)秦前紅、劉怡達《“有關法律問題的決定”：功能、性質(zhì)與制度化》，《廣東社會科學》2017年第6期，第212-215頁。。但是，相較于國家立法權、行政法規(guī)制定權和地方性法規(guī)制定權而言，監(jiān)察法規(guī)制定權的規(guī)范化程度明顯更低，因為前三者均由《憲法》賦予并在《立法法》中有明確規(guī)定。恰如有論者指出，“以修改法律的方式來解決監(jiān)察法規(guī)制定權的問題，比單獨作出決定更為合適”(3)劉松山《全國人大及其常委會決議與決定的應然界分》，《法學》2021年第2期，第49頁。。事實上，全國人大常委會對該問題已有所意識，在給國家監(jiān)察委員會賦權時便表明，“對監(jiān)察法規(guī)作出明確規(guī)定，較為理想的解決方式是修改立法法”，只是考慮到“立法法修改近期尚未提上立法工作日程”(4)沈春耀《關于〈全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定(草案)〉的說明》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第6期，第924頁。，方才選擇在《決定》中對監(jiān)察法規(guī)制定權作出規(guī)定。同時，全國人大憲法和法律委員會亦曾建議，“對立法法的修改抓緊研究，對國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)及相關問題作出規(guī)定”(5)《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定(草案)〉審議結果的報告》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第6期，第925頁。。于此層面而言，《決定》只是《立法法》修改前的便宜之舉和過渡安排。

時至今日，國家監(jiān)察委員會獲得監(jiān)察法規(guī)制定權已逾三年，并通過制定《監(jiān)察法實施條例》行使了該職權。此時對《立法法》作出修改，既可提升監(jiān)察法規(guī)制定權的規(guī)范化程度，亦能及時固化監(jiān)察法規(guī)制定和實施中的有益經(jīng)驗。隨著全國人大常委會委員長會議明確把“修改立法法”列入“全國人大常委會2022年度立法工作計劃”(6)《全國人大常委會2022年度立法工作計劃》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2022年第3期，第560頁。，2022年10月，全國人大常委會對《立法法(修正草案)》進行了初次審議，探討《立法法》如何規(guī)定監(jiān)察法規(guī)制定權，是一個非常值得研究的課題。本文以為，該課題的研究首先需要解決形式層面的問題，主要是指相關規(guī)定詳致與粗略的選擇，具體表現(xiàn)為《立法法》對監(jiān)察法規(guī)制定權作出規(guī)定，是選擇以專章、專節(jié)抑或是數(shù)個條文來完成，這決定了監(jiān)察法規(guī)制定權能在多大程度上進入到《立法法》的調(diào)整范圍；繼而在此基礎上確定監(jiān)察法規(guī)制定權的實質(zhì)內(nèi)容，既包括在內(nèi)部視角上對監(jiān)察法規(guī)的制定權限和制定程序作出適當規(guī)定，也包括在外部視角上處理好監(jiān)察法規(guī)與其他法律的關系。

二 詳略得當：監(jiān)察法規(guī)制定權的規(guī)范程度

中國特色社會主義法律體系是由多個層次法律文件構成的有機整體，主要包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等。相應地，法律、法規(guī)和規(guī)章的“立改廢”活動，均被歸入立法活動的范疇并在《立法法》中作出規(guī)定。作為一部規(guī)范立法活動的基本法律，《立法法》理應對各類立法活動作出全面完備的規(guī)定。但從現(xiàn)行《立法法》的章節(jié)布局和條文設置來看，不同類型立法活動的規(guī)范程度有著較大差異。于是，隨著監(jiān)察法規(guī)成為我國法律體系的“新成員”，《立法法》在對監(jiān)察法規(guī)制定權作出規(guī)定時，首先面臨的便是對監(jiān)察立法活動的詳略選擇問題，即《立法法》在規(guī)定監(jiān)察法規(guī)制定權時，在相關規(guī)定的詳細與粗略之間如何進行選擇。對此，可參照《立法法》對現(xiàn)有立法活動的差異安排。

(一)《立法法》對現(xiàn)有立法活動的差異安排

《立法法》雖然對各類立法活動均作出了規(guī)定，但其主要規(guī)范對象是全國人大及其常委會、地方人大及其常委會和國務院的立法活動，其中又以規(guī)范全國人大及其常委會的立法活動為重點。這體現(xiàn)在《立法法》第二條對適用范圍的規(guī)定上，即根據(jù)該條第一款的規(guī)定，“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法”；而第二款規(guī)定的“國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止”，只是“依照本法的有關規(guī)定執(zhí)行”。對此種“適用”和“準用”的區(qū)分，有論者形象地比喻為“《立法法》只對法律、法規(guī)頒發(fā)了‘法’的‘身份證’，對于規(guī)章只頒發(fā)了‘法’的‘暫住證’”(7)孫國華主編《中國特色社會主義法律體系研究——概念、理論、結構》，中國民主法制出版社2009年版，第203頁?！，F(xiàn)行《立法法》由6章、共105條條文組成，總則之后的第二章便是對全國人大及其常委會立法活動的專門規(guī)定，該章的條文數(shù)目多達58條，占到整部《立法法》條文的一半以上。規(guī)范程度僅次于法律的是行政法規(guī)，《立法法》在第三章對其作出專章規(guī)定，但該章僅有7條條文。而規(guī)范程度最低的當屬軍事立法活動，僅有1條條文與軍事法規(guī)和軍事規(guī)章相關，且被規(guī)定在《立法法》的附則當中。導致這種差異化安排的原因有三個方面。

第一，《立法法》的規(guī)范對象是“立法”，對“立法是什么”的理解會影響《立法法》的調(diào)整范圍。其實在《立法法》制定過程中，全國人大常委會法工委國家法行政法室提出的《立法法(內(nèi)部試擬稿)》曾嘗試對“立法”進行定義，但偏重于國家權力機關的立法活動，即在第二條規(guī)定，“本法所稱‘立法’是指法律、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止”，“行政法規(guī)、規(guī)章的制定、修改和廢止適用本法”(8)陳斯喜《〈立法法〉起草工作研討會綜述》，《中國法學》1997年第3期，第123頁。。不過，由于對“立法是什么”的問題很難達成一致，以至于最終通過的《立法法》舍棄了“定義”的方式，而是“根據(jù)不同情況，采取不同的表述方式”(9)喬曉陽主編《立法法講話》，中國民主法制出版社2000年版，第28頁。。例如，《立法法》第二條在規(guī)定調(diào)整范圍時區(qū)分了“適用”和“依照執(zhí)行”，屬于行政立法的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章雖被納入《立法法》，但其“依照執(zhí)行”有異于法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的“適用”。同時，行政法規(guī)和地方性法規(guī)分別作為行政立法和地方立法，盡管在表述上是“適用”而非“依照執(zhí)行”，但對比全國人大及其常委會制定的法律而言，其在《立法法》中的規(guī)范程度相去甚遠，這是考慮到“國務院的行政法規(guī)制定權，雖然帶有一定的立法性質(zhì)，但從權力歸屬上講，仍屬于行政權，而不是國家立法權。各地權力機關制定地方性法規(guī)的權力屬于地方立法權，也不是國家立法權”(10)全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第34頁。。

第二，不同類型法律文件的適用范圍和方式，亦會影響《立法法》對其的規(guī)范程度。最為典型的便是對軍事法規(guī)和軍事規(guī)章的規(guī)定，《立法法》制定過程中有觀點認為，軍事立法的基本原則、制定權限、制定程序和技術要求應在《立法法》中作出規(guī)定(11)朱陽明、宋丹《建議將有關軍事的立法納入〈立法法〉范圍》，《行政法學研究》1994年第3期，第28-29頁。。但考慮到軍事立法“只在軍隊內(nèi)部施行，其制定、修改和廢止的程序與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)有所不同，因此，草案規(guī)定：軍事法規(guī)的制定、修改和廢止程序，由中央軍事委員會規(guī)定”(12)顧昂然《關于〈中華人民共和國立法法(草案)〉的說明》，全國人民代表大會常務委員會辦公廳編《中華人民共和國第九屆全國人民代表大會第三次會議文件匯編》，人民出版社2000年版，第129頁。。再如，行政規(guī)章與行政法規(guī)同屬行政立法，但前者在《立法法》中的規(guī)范程度遠低于后者，除了考慮到規(guī)章“屬于行政行為的一種，不屬于法的范疇”(13)武增《立法法起草過程中的幾個問題》，《中國人大》2000年第4期，第34頁。，還有一個很重要的原因便是，“人民法院審理行政案件，參照國務院部、委制定的規(guī)章和地方政府制定的規(guī)章，說明規(guī)章的效力同法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例有著明顯的區(qū)別”(14)張春生主編《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2000年版，第6頁。。此種適用方式上的差別，使得《立法法》僅對行政規(guī)章作出相對簡略的規(guī)定。

第三，對行政立法和地方立法的粗略規(guī)定，可以使相應的立法活動更具能動性。行政機關如何制定行政法規(guī)和規(guī)章，地方人大及其常委會如何制定地方性法規(guī)，本質(zhì)上屬于行政權和地方國家權力的運行程序。“全國人大雖然貴為‘最高國家權力機關’，但地位的尊榮并不意味著其可以逾越憲法已然做出的權力分工”(15)張翔《我國國家權力配置原則的功能主義解釋》，《中外法學》2018年第2期，第297頁。。既然現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定國務院有權“制定行政法規(guī)”，設區(qū)的市以上地方人大及其常委會有權“制定地方性法規(guī)”，那么，全國人大在規(guī)定行政立法和地方立法程序時，自然應當保持一定的謙抑性，只對法律保留和法律優(yōu)先等重要程度較高的事項作出規(guī)定，更加具體的程序安排宜由行政機關和地方國家權力機關自主完成。例如，根據(jù)《立法法》第七十七條的規(guī)定，制定地方性法規(guī)可參照法律的制定程序，更為詳盡的程序安排則是“由本級人民代表大會規(guī)定”，這背后的考量乃是“立法法沒有必要也難以對地方性法規(guī)案的審議程序作出統(tǒng)一的規(guī)定”(16)喬曉陽主編《〈中華人民共和國立法法〉導讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第260頁。。事實上，在《立法法》頒行前，國務院和地方人大已經(jīng)探索對行政立法和地方立法的程序作出規(guī)定，比如國務院1987年批準的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》，以及貴州省人大常委會1985年通過的《貴州省制定地方性法規(guī)的程序的暫行規(guī)定》等。

(二)《立法法》對監(jiān)察立法活動的詳略選擇

雖然監(jiān)察法規(guī)是中國特色社會主義法律體系中的“新成員”，但在完善其制定程序時，難免會參考現(xiàn)有法律、法規(guī)和規(guī)章的“成例”。事實上，全國人大常委會法工委在起草《決定》時，同樣是“參照行政法規(guī)、軍事法規(guī)相關內(nèi)容”(17)沈春耀《關于〈全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定(草案)〉的說明》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第6期，第924頁。。正因如此，《立法法》對現(xiàn)有立法活動差異安排的諸多影響因素在今后修改《立法法》時同樣存在，這在很大程度上決定了《立法法》對監(jiān)察立法活動的詳略選擇。概而言之，《立法法》在規(guī)定監(jiān)察立法活動時，既不應像規(guī)定法律制定那樣作出特別詳盡的規(guī)定，也不能像規(guī)定軍事法規(guī)制定那樣只是極為簡略的規(guī)定，而應結合監(jiān)察法規(guī)的屬性和監(jiān)察立法活動的現(xiàn)實，作出適當?shù)脑斅赃x擇。

首先，監(jiān)察立法活動尚處于起步階段，《立法法》對其作出過于詳盡的規(guī)定，有礙監(jiān)察法規(guī)制定權的能動行使?？紤]到《決定》已對監(jiān)察法規(guī)制定權作出明確規(guī)定，因此，今后修改《立法法》更多的是一種事后確認而非事前構建。于此層面而言，《立法法》對監(jiān)察法規(guī)制定權的規(guī)定，主要是對監(jiān)察立法活動成熟經(jīng)驗的固化，正所謂“經(jīng)過社會實踐，有多少經(jīng)驗，我們就立多少法”(18)《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M編《彭真年譜(1979-1997)》(第五卷)，中央文獻出版社2012年版，第299頁。。在國家監(jiān)察委員會獲得監(jiān)察法規(guī)制定權的三年間，雖然制定了《監(jiān)察法實施條例》這部監(jiān)察法規(guī)，但總體上來看，監(jiān)察法規(guī)制定權的行使并不充分，監(jiān)察立法活動可以說尚處于起步階段，仍有大量制度設計還處在探索過程中。例如，國家監(jiān)察委員會2021年9月發(fā)布公告公布《監(jiān)察法實施條例》，前提是“經(jīng)黨中央批準”(19)張洋《〈中華人民共和國監(jiān)察法實施條例〉公布施行》，《人民日報》2021年9月21日，第4版。，這彰顯了黨中央對立法工作和監(jiān)察工作的領導，但隨之而來的問題是，“經(jīng)黨中央批準”在《立法法》上的規(guī)范意涵應如何確定。

其次，《立法法》對監(jiān)察立法活動作出規(guī)定，目標是促進監(jiān)察法規(guī)制定權更好地依法行使，進一步把監(jiān)察立法活動納入法治軌道。不過，該目標的實現(xiàn)并不能寄希望于在《立法法》中一次性完成。原因有三：一是《立法法》規(guī)定監(jiān)察法規(guī)固然要有一定的前瞻性，以便發(fā)揮對監(jiān)察立法活動的引領作用，但此種前瞻性不應脫離實際，否則極易出現(xiàn)“輕率地定成法，制定了又行不通，就不好了”等問題(20)彭真《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第77頁。；二是監(jiān)察立法仍處在起步階段，如果《立法法》的規(guī)定過于詳盡，將會使相關實踐束手束腳，有礙于國家監(jiān)察委員會探索經(jīng)驗，比如國家監(jiān)察委員會曾于2021年5月就《監(jiān)察法實施條例(征求意見稿)》向社會公開征求意見，這便是《決定》之外的有益探索；三是即便《立法法》的規(guī)定未能做到面面俱到，亦可由國家監(jiān)察委員會在不違反《憲法》和法律的前提下，自行就監(jiān)察立法活動作出更加詳細的規(guī)定，比如有論者建議國家監(jiān)察委員會制定《監(jiān)察法規(guī)制定程序條例》(21)宋方青、張可《國家監(jiān)察委員會監(jiān)察法規(guī)制定權：權限范圍與制度構建》，《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2021年第4期，第34頁。。

最后，監(jiān)察法規(guī)具有“法”的屬性，且適用范圍并不封閉，因此在《立法法》中不應只是粗略地規(guī)定。現(xiàn)行《立法法》對眾多立法活動的規(guī)定，規(guī)范程度較低的當屬行政規(guī)章、軍事法規(guī)和軍事規(guī)章。如前所述，《立法法》對行政規(guī)章的規(guī)定之所以簡單，是考慮到其由國務院部門和地方人民政府制定，在性質(zhì)上更接近行政行為而非立法行為。相較而言，監(jiān)察法規(guī)的制定主體則是國家監(jiān)察委員會，具有憲法機關的身份(22)韓大元《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，《法學評論》2017年第3期，第21頁。。當然，中央軍事委員會是軍事法規(guī)的制定主體，亦屬于憲法機關，但因軍事法規(guī)和軍事規(guī)章的適用范圍限于武裝力量內(nèi)部，對人效力主要是軍人，空間效力主要是軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)等場所(23)喬曉陽主編《〈中華人民共和國立法法〉導讀與釋義》，第320頁。，以至于軍事立法僅在附則中“一筆帶過”。與此不同的是，監(jiān)察機關有權對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察，這極大地擴寬了監(jiān)察法規(guī)的適用范圍。由是觀之，《立法法》對行政規(guī)章、軍事法規(guī)和軍事規(guī)章作出粗略規(guī)定的原委，在監(jiān)察法規(guī)上并不存在。

綜上所述，《立法法》在對監(jiān)察法規(guī)制定權作出規(guī)定時，既不能像對國家立法權那樣，以“專設一章，章下設若干節(jié)”的形式加以詳細規(guī)定，亦不能像對地方立法和行政規(guī)章那樣，只在“章下之節(jié)”中作出簡約規(guī)定，更不能像軍事立法那樣僅規(guī)定在附則中。同時，于現(xiàn)行《立法法》的結構安排而言，除總則、適用與備案審查、附則等共通內(nèi)容外，其他3章大致按照“先中央立法，后地方立法”的順序展開，即第二章規(guī)定法律，第三章規(guī)定行政法規(guī)，第四章規(guī)定地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和地方政府規(guī)章等地方立法。有鑒于此，可借鑒《立法法》對“行政法規(guī)”的規(guī)定，增設“監(jiān)察法規(guī)”一章作為新的第四章，就監(jiān)察法規(guī)的制定權限和制定程序作出專門規(guī)定。此外，考慮到監(jiān)察法規(guī)融入中國特色社會主義法律體系，必然會與法律體系中既有的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)產(chǎn)生關聯(lián)，因而在新辟專章的同時，其他各章的內(nèi)容也要進行相應的修改。

三 內(nèi)部視角：監(jiān)察法規(guī)的制定權限和制定程序

從內(nèi)容上來看，《立法法》主要“對立法權限劃分、立法程序、法律解釋、適用與備案審查等重要制度作了規(guī)定”(24)武增《2015年〈立法法〉修改背景和主要內(nèi)容解讀》，《中國法律評論》2015年第1期，第210頁。?？梢园l(fā)現(xiàn)，《立法法》對各類立法活動的規(guī)定，遵循“由內(nèi)而外”的順序安排，即首先從內(nèi)部視角規(guī)定不同立法的權限范圍和程序，繼而從外部視角規(guī)定各類立法的效力位階和適用規(guī)則。相應地，《立法法》對監(jiān)察法規(guī)制定權作出規(guī)定，也要明確監(jiān)察法規(guī)的制定權限，以及為國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)設計適當?shù)某绦颉?/p>

(一)監(jiān)察法規(guī)的制定權限

無論是《立法法》的制定還是修改，立法權限的劃分始終是探討最多的話題之一(25)陳斯喜、劉海濤《關于〈立法法〉制定過程中不同觀點的綜述》，《國家行政學院學報》2000年第2期，第66-68頁；李適時《全面貫徹實施修改后的立法法》，《法制日報》2015年9月17日，第3版。。由于《決定》明確規(guī)定了監(jiān)察法規(guī)可以作出規(guī)定的事項，分別是“為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項”和“為履行領導地方各級監(jiān)察委員會工作的職責需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項”，因此當前有關監(jiān)察法規(guī)制定權限的探討，主要是圍繞上述規(guī)定展開的規(guī)范分析(26)宋方青、張可《國家監(jiān)察委員會監(jiān)察法規(guī)制定權：權限范圍與制度構建》，《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2021年第4期，第31-32頁；李尚翼《監(jiān)察法規(guī)立法的基礎問題研究——兼論〈立法法〉之相關修改》，《行政法學研究》2022年第4期，第171-172頁。。此類探討雖然能夠做到“于法有據(jù)”，但缺陷也是顯而易見的。因為全國人大常委會賦予監(jiān)察法規(guī)制定權時，國家監(jiān)察委員會尚未出臺任何監(jiān)察法規(guī)，是故《決定》載明的制定權限更接近一種“沙盤推演”。而《立法法》究竟應賦予國家監(jiān)察委員會多大的立法權限，很大程度上取決于監(jiān)察立法的具體實踐。

第一，國家監(jiān)察委員會為何需要監(jiān)察法規(guī)制定權，主要是考慮到全國人大及其常委會制定的法律略顯簡約，比如《監(jiān)察法》就只是“一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領性和基礎性作用的法律”(27)李建國《關于〈中華人民共和國監(jiān)察法(草案)〉的說明》，全國人民代表大會常務委員會辦公廳編《中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第一次會議文件匯編》，人民出版社2018年版，第254頁。。此時，有必要“制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)，將監(jiān)察法中原則性、概括性的規(guī)定具體化”(28)習近平《在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革》，《求是》2019年第5期，第8頁。。于此層面而言，國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)首先是為了執(zhí)行上位法，使上位法的原則性規(guī)定盡量具體化，這便是監(jiān)察法規(guī)制定權中的執(zhí)行性立法。事實上，國家監(jiān)察委員會之所以請求全國人大常委會賦予其監(jiān)察法規(guī)制定權，同樣是因為正著手制定《監(jiān)察法實施條例》，以便更好地執(zhí)行《監(jiān)察法》(29)沈春耀《關于〈全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定(草案)〉的說明》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第6期，第923-924頁。。

對于監(jiān)察法規(guī)制定權中的執(zhí)行性立法，有以下三方面的問題應予注意：一是國家監(jiān)察委員會制定執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)，須以全國人大及其常委會已有的相關立法為前提，包括《監(jiān)察法》、《公職人員政務處分法》和《監(jiān)察官法》等監(jiān)察領域的法律，以及其他法律中與監(jiān)察機關和監(jiān)察權相關的規(guī)定；二是國家監(jiān)察委員會進行執(zhí)行性立法，既可以表現(xiàn)為綜合性的實施條例或?qū)嵤┘殑t，最典型的便是首部監(jiān)察法規(guī)《監(jiān)察法實施條例》，亦可以是針對法律中某一制度而制定的專門規(guī)定，例如，《監(jiān)察法》第五十四條要求“監(jiān)察機關應當依法公開監(jiān)察工作信息”，為此有論者建議制定《監(jiān)察委員會監(jiān)察信息公開條例》，以便執(zhí)行《監(jiān)察法》中相對原則的監(jiān)察信息公開條款(30)王可利、劉旺洪《論監(jiān)察委員會監(jiān)察信息公開立法模式的建構》，《江蘇行政學院學報》2021年第4期，第134頁。；三是國家監(jiān)察委員會圍繞某部法律進行執(zhí)行性立法，通常并非一項“當為”的義務，當然，假若法律中有明確的規(guī)定，比如《監(jiān)察官法》第十二條第二款規(guī)定的“具體辦法由國家監(jiān)察委員會制定”，那么，制定相應的執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)，便成了國家監(jiān)察委員會必須履行的義務和職責。

第二，賦予國家監(jiān)察委員會監(jiān)察法規(guī)制定權，還在于“與監(jiān)察委員會運行相涉的事項紛繁復雜，若所有事項皆由全國人大及其常委會進行立法，雖有裨于提升監(jiān)察法制的權威，但卻會占用權力機關過多的立法資源”(31)秦前紅、劉怡達《國家監(jiān)察體制改革的法學關照：回顧與展望》，《比較法研究》2019年第3期，第95頁。。此時，對于那些與監(jiān)察權密切相關且重要程度較低的事項，可以由國家監(jiān)察委員會進行“從無到有”的創(chuàng)制性立法。相較于執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)而言，創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)的立法空間無疑更大，為了避免此種“創(chuàng)制”不當介入其他國家機關的職權范圍，有必要明確創(chuàng)制性立法的作用領域，即國家監(jiān)察委員會可以就哪些事項自主制定監(jiān)察法規(guī)。在《決定》中，創(chuàng)制性立法的權限被界定為“履行領導地方各級監(jiān)察委員會工作的職責需要”。

時至今日，國家監(jiān)察委員會并未出臺創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)，因此很難結合實際分析上述規(guī)定是否合理，僅就規(guī)范而言，“履行領導職責”的規(guī)定可能存在失之過窄的問題?！读⒎ǚā返诹鍡l規(guī)定了行政法規(guī)的制定權限，其對創(chuàng)制性行政法規(guī)的規(guī)定是“憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項”。誠然，“領導地方各級監(jiān)察委員會的工作”是國家監(jiān)察委員會的重要職權，但這只是一項面向監(jiān)察機關內(nèi)部的職權，除此之外還有大量面向外部的職權，特別是監(jiān)察權中的監(jiān)督、調(diào)查和處置職能。將創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)的權限限縮在“履行領導職責”，可能有避免過度賦權的考量(32)李尚翼《監(jiān)察法規(guī)立法的基礎問題研究——兼論〈立法法〉之相關修改》，《行政法學研究》2022年第4期，第171-172頁。，不過，考慮到執(zhí)行性立法有賴于全國人大及其常委會制定的相關法律，而當前有關監(jiān)察機關和監(jiān)察權的法律相對較少。因此，監(jiān)察權運行中規(guī)范需求的滿足，更多地是靠創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)，假若嚴格限縮其制定權限，可能有悖賦予監(jiān)察法規(guī)制定權的初衷。為此，有論者建議把“履行領導職責”修改為“履行監(jiān)察職責”(33)聶辛東《國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察法規(guī)制定權限：三步確界與修法方略》，《政治與法律》2020年第1期，第78頁。。當然，擴大創(chuàng)制性監(jiān)察立法的權限絕非漫無邊際，《憲法》在配置國家權力、搭建國家機構時，明確了不同國家機關之間的分工，此種分工構成創(chuàng)制性立法的內(nèi)容邊界。

第三，監(jiān)察法規(guī)制定權中的執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法，均不得僭越全國人大及其常委會的專屬立法權。為此，有論者類比行政法規(guī)制定權中的授權性立法，即《立法法》第九條規(guī)定，國務院根據(jù)全國人大及其常委會的授權，可以率先就相對法律保留事項制定行政法規(guī)，建議在監(jiān)察法規(guī)制定權中也增加授權立法的內(nèi)容(34)秦前紅、石澤華《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》，《法學論壇》2019年第5期，第44頁。。當初《立法法》之所以規(guī)定國務院可以進行授權立法，是因為“有一些問題，制定法律的條件尚不成熟，需要由國務院先制定行政法規(guī)，待條件成熟后再上升為法律”(35)顧昂然《關于〈中華人民共和國立法法(草案)〉的說明》，全國人民代表大會常務委員會辦公廳編《中華人民共和國第九屆全國人民代表大會第三次會議文件匯編》，第132頁。。若只是簡單地類比，很容易得出“制定法律的條件不成熟，可授權國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)”的結論。但問題是，國務院緣何需要獲得授權性立法權，是因為《立法法》第八條規(guī)定的法律保留事項，“有些與國務院的行政管理職權有關”(36)全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著《中華人民共和國立法法釋義》，第204頁。，以至于國務院有對這些事項作出規(guī)定的客觀需要，只是考慮到這些事項的重要程度較高，故而有賴于全國人大及其常委會的授權。與此不同的是，在《立法法》第八條規(guī)定的法律保留事項中，或是與監(jiān)察機關和監(jiān)察權無關，比如“特別行政區(qū)制度”，而“犯罪和刑罰”等相關的事項則屬于絕對保留事項，從這個意義上來說，似乎沒有必要在監(jiān)察法規(guī)制定權中增加授權立法的內(nèi)容。

(二)監(jiān)察法規(guī)的制定程序

立法權限的劃分與立法程序的設計，是我國《立法法》的兩大核心內(nèi)容。在《立法法》起草過程中，甚至一度把“立法權限”和“立法程序”作為單章加以規(guī)定(37)陳斯喜《〈立法法〉起草工作研討會綜述》，《中國法學》1997年第3期，第124-125頁。。加之立法程序關乎立法的科學性與民主性(38)楊臨宏《立法學：原理、程序、制度與技術》，中國社會科學出版社2020年版，第103-104頁。，因此《立法法》對監(jiān)察立法活動作出規(guī)定，自然應當為監(jiān)察法規(guī)設計出一套合理的制定程序。通常來說，完整的立法程序至少包括法律案的提出、法律案的審議、法律案的表決通過、法律的公布等環(huán)節(jié)。而在《決定》當中，監(jiān)察法規(guī)制定程序僅有極簡的規(guī)定，分別是決定程序和公布程序，即“監(jiān)察法規(guī)應當經(jīng)國家監(jiān)察委員會全體會議決定，由國家監(jiān)察委員會發(fā)布公告予以公布”。

首先，對于監(jiān)察法規(guī)的制定程序，《立法法》不宜作出過細的規(guī)定。即便現(xiàn)行《立法法》把“立法程序”作為核心內(nèi)容，但主要是規(guī)定全國人大及其常委會的立法程序，行政立法和地方立法的程序設計則稍顯粗略。如果說立法權限指向的是“可以就哪些事項立法”，那么，立法程序則是在回答“如何立法”的問題，制定機關理應具有更多的自主性和能動性。正因如此，曾有省人大嘗試對全省的地方立法程序作出統(tǒng)一規(guī)定，但全國人大常委會法工委在“法律詢問答復”中認為，“較大的市的地方性法規(guī)的制定程序應由本級人大規(guī)定”(39)全國人大常委會法制工作委員會編《法律詢問答復(2000-2005)》，中國民主法制出版社2006年版，第3-4頁。。特別是監(jiān)察立法活動尚處于起步階段，仍有不少具體的立法程序還在探索，倘若在《立法法》中對其作出詳細規(guī)定，可能導致或是束縛住國家監(jiān)察委員會的手腳，或是面臨因頻繁修改進而有損《立法法》的權威的問題。需要注意的是，就制定程序而言，監(jiān)察法規(guī)應比行政法規(guī)更加詳細。因為行政法規(guī)制定權是國務院享有的眾多職權中的一項，與其他職權的行使程序具有相當?shù)墓餐ㄐ?，所以《立法法》第六十九條規(guī)定“行政法規(guī)的決定程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關規(guī)定辦理”。與此不同的是，國家監(jiān)察委員會并無專門的組織法，這客觀上要求《立法法》對監(jiān)察立法程序作出更詳細的規(guī)定。

其次，僅在《立法法》中作出原則性規(guī)定，絕不意味著此類規(guī)定可以隨意為之，而是要借助于相對簡約的規(guī)定，確保監(jiān)察立法活動符合立法民主性和科學性的基本要求。例如，在《立法法》制定過程中，對于如何設計行政法規(guī)制定程序，曾有人建議“規(guī)定行政法規(guī)的制定必須有聽證程序”，以便“嚴格遵循民主的程序”(40)劉松山《一部關于立法制度的重要法律(中)——〈立法法〉制定過程中爭論的主要問題及其解決方式》，《中國司法》2000年第6期，第8頁。。為了實現(xiàn)監(jiān)察立法的民主化和科學化，《立法法》至少應就以下三方面的內(nèi)容作出規(guī)定：一是監(jiān)察法規(guī)起草過程中的公眾參與，比如監(jiān)察法規(guī)草案應當廣泛聽取各方面的意見，其實在《監(jiān)察法實施條例》制定過程中，國家監(jiān)察委員會曾于2021年5月向社會公開征求意見；二是監(jiān)察法規(guī)的決定程序，《決定》只規(guī)定監(jiān)察法規(guī)應經(jīng)國家監(jiān)察委員會全體會議決定，但《監(jiān)察法》等均未對國家監(jiān)察委員會全體會議的組織和職權作出任何規(guī)定，因此《立法法》應對監(jiān)察法規(guī)的決定程序作出相對細致的規(guī)定，比如監(jiān)察法規(guī)須由國家監(jiān)察委員會全體組成人員的過半數(shù)通過；三是監(jiān)察法規(guī)的公布程序，經(jīng)法定程序并以法定形式公布，是法律生效的前提條件之一，除了目前監(jiān)察法規(guī)應由國家監(jiān)察委員會發(fā)布公告予以公布，還應規(guī)定監(jiān)察法規(guī)的公布載體，比如《國家監(jiān)察委員會公報》和中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站等。

最后，考慮到《立法法》無法對監(jiān)察法規(guī)制定程序作出事無巨細的規(guī)定，有必要由國家監(jiān)察委員會根據(jù)《監(jiān)察法》和《立法法》，自行設計一套完整的監(jiān)察法規(guī)制定程序。例如，有論者建議盡快制定《監(jiān)察法規(guī)制定程序條例》，而內(nèi)容大多可以借鑒《行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)定的立項、起草、審查、決定、公布、解釋等程序安排(41)秦前紅、石澤華《監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)、地位及其法治化》，《法學論壇》2020年第6期，第97-98頁；李尚翼《監(jiān)察法規(guī)立法的基礎問題研究——兼論〈立法法〉之相關修改》，《行政法學研究》2022年第4期，第172頁等。。誠然，監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)具有一定的相似性，但在紀檢監(jiān)察合署辦公的體制下，監(jiān)察權具有濃厚的紀律檢查權屬性(42)劉怡達《論紀檢監(jiān)察權的二元屬性及其黨規(guī)國法共治》，《社會主義研究》2019年第1期，第82-84頁。，這使得監(jiān)察法規(guī)的制定程序在很大程度上有異于行政法規(guī)的制定程序。一方面，堅持黨對立法工作的領導，這既是法治中國建設的重要內(nèi)容，也是《立法法》確立的一項基本原則。根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定，制定某些重要的行政法規(guī)應及時報告黨中央。與“報告黨中央”不同的是，黨中央對監(jiān)察立法工作的領導要更加全面和直接，比如《監(jiān)察法實施條例》便是“經(jīng)黨中央批準”。另一方面，監(jiān)察機關的行為受監(jiān)察法規(guī)的調(diào)整，紀律檢查機關的職權則由黨內(nèi)法規(guī)加以規(guī)范，而二者在機構、人員與職權等方面具有高度的重合性，因此監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)協(xié)調(diào)銜接更具現(xiàn)實性和緊迫性(43)祝捷、杜晞瑜《論監(jiān)察法規(guī)與中國規(guī)范體系的融貫》，《上海政法學院學報》2020年第3期，第139頁。。為此，國家監(jiān)察委員會在制定監(jiān)察法規(guī)時，須與黨的中央組織、中央紀委等黨內(nèi)法規(guī)制定主體保持有效溝通。有鑒于此，固然可以參照行政法規(guī)的制定程序，但更應結合監(jiān)察立法的實際，為監(jiān)察法規(guī)“量身定制”一套制定程序。

四 外部視角：監(jiān)察法規(guī)與其他法律的關系處理

監(jiān)察法規(guī)是中國特色社會主義法律體系中的“新成員”，并非孤立地存在，而是在“上下左右”維度與其他法律發(fā)生關聯(lián)。而《立法法》乃是一部全面規(guī)定國家立法體制的基本法律，因此，在對監(jiān)察法規(guī)制定權作出規(guī)定時，必須妥善處理監(jiān)察法規(guī)與其他法律的關系。比如有論者認為，監(jiān)察法規(guī)制定權“既要接受人大立法權的優(yōu)位性支配，還要與行政立法權銜接配合，同時要與地方立法權融貫協(xié)調(diào)，最終還須接受系統(tǒng)備審”(44)聶辛東《監(jiān)察立法權的理論邏輯及其規(guī)定性》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2022年第1期，第46頁。?？傮w而言，監(jiān)察法規(guī)與其他法律的關系處理主要表現(xiàn)為以下三個方面。

(一)監(jiān)察法規(guī)的效力位階

從很大程度上來說，中國特色社會主義法律體系之所以能夠保持一種秩序井然的狀態(tài)，是因為《立法法》對法律、法規(guī)和規(guī)章的效力位階有著合理安排。略有遺憾的是，《決定》并未對監(jiān)察法規(guī)的效力位階作出明確規(guī)定，只是表明“監(jiān)察法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸”。誠然，《立法法》也未規(guī)定軍事法規(guī)的效力位階，但“軍事法規(guī)和軍事規(guī)章只能在武裝力量內(nèi)部施行”(45)喬曉陽主編《〈中華人民共和國立法法〉導讀與釋義》，第320頁。，而監(jiān)察法規(guī)的適用范圍是開放的，是故必然會與其他法律產(chǎn)生交集。假若不對監(jiān)察法規(guī)的效力位階作出適當安排，不僅會影響監(jiān)察法規(guī)在實踐中的適用，更關系到國家法制的統(tǒng)一。

第一，監(jiān)察法規(guī)的效力低于法律。全國人大是最高國家權力機關，國家監(jiān)察委員會由其產(chǎn)生、對其負責、受其監(jiān)督，因而法律的效力位階高于監(jiān)察法規(guī)，監(jiān)察法規(guī)不得與法律相抵觸。當前，與監(jiān)察機關和監(jiān)察權相關的法律較少，且其中的規(guī)定大多比較原則，以至于監(jiān)察法規(guī)承擔了法律解釋甚至彌補法律漏洞的功能，這極易引發(fā)監(jiān)察法規(guī)是否抵觸法律的問題。因此，國家監(jiān)察委員會在制定監(jiān)察法規(guī)時應充分尊重立法原意，同時，可以通過修改《立法法》，規(guī)定國家監(jiān)察委員會有權向全國人大及其常委會提出法律案。盡管國家監(jiān)察委員會享有廣義的立法權，但是，如果擬規(guī)定的事項涉及全國人大及其常委會的專屬立法權，或是法律對相關事項已作出規(guī)定，此時由國家監(jiān)察委員會徑直制定監(jiān)察法規(guī)，將會使監(jiān)察法規(guī)與法律相抵觸，而賦予國家監(jiān)察委員會提出法律案的職權便可很好地解決該問題。

第二，監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的效力位階如何安排，是理論研究最為關注且爭議較大的問題之一。有論者認為，“國家的管理主要通過行政管理的方式來實現(xiàn)”，因此“合理的憲制安排應是行政法規(guī)的效力高于監(jiān)察法規(guī)”(46)秦前紅《全國人大常委會決定授權國家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)》，江必新主編《中國法治實施報告(2019)》，人民法院出版社2020年版，第592頁。。還有論者認為，《決定》規(guī)定“監(jiān)察法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸”，這暗含了監(jiān)察法規(guī)的效力僅次于憲法和法律之意，故監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的效力位階相同(47)宋方青、張可《國家監(jiān)察委員會監(jiān)察法規(guī)制定權：權限范圍與制度構建》，《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2021年第4期，第33頁。。顯然，該結論的得出有失嚴謹，因為地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章同樣不得與法律相抵觸，但其效力卻低于行政法規(guī)。全國人大常委會對監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)效力位階的模糊處理，或許是決策者尚未尋得最佳答案下的權宜之計，事實上，《立法法》對行政法規(guī)與軍事法規(guī)的效力位階同樣缺乏規(guī)定。不過，軍事法規(guī)的適用范圍具有封閉性，幾乎不會觸及行政法規(guī)的調(diào)整范圍，這與監(jiān)察法規(guī)有很大的不同。因此，修改《立法法》時不應對該問題避而不談，當然，這并非要在《立法法》中明確監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的效力位階孰高孰低，因為“對于不存在‘權力同質(zhì)性’的幾類不同權力，它們所創(chuàng)造的規(guī)范性法律文件之間難以用上、下位的法律位階來進行確定”(48)胡玉鴻《試論法律位階劃分的標準——兼及行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間的位階問題》，《中國法學》2004年第3期，第27頁。，而是要健全沖突規(guī)范的裁決機制，即當監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)對同一事項的規(guī)定不一致時，應當提請全國人大常委會裁決。

第三，監(jiān)察法規(guī)與地方性法規(guī)效力位階安排，可以參考《立法法》對行政法規(guī)與地方性法規(guī)效力位階的規(guī)定。誠然，行政法規(guī)效力高于地方性法規(guī)的安排在理論上受到質(zhì)疑(49)王鍇《法律位階判斷標準的反思與運用》，《中國法學》2022年第2期，第6頁。，但是，此種安排是考慮到行政法規(guī)“在全國范圍內(nèi)實施，而地方性法規(guī)只是在一定行政區(qū)域內(nèi)有效”(50)張春生主編《立法實務操作問答》，中國法制出版社2016年版，第206頁。，因而是維護國家法治統(tǒng)一的需要，這些考量因素同樣適用于監(jiān)察法規(guī)。《立法法》在規(guī)定行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)的同時，還把行政法規(guī)作為地方性法規(guī)的制定依據(jù)，即為執(zhí)行行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的，地方人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)。這是因為“行政法規(guī)要在全國范圍內(nèi)實行，考慮到全國各地的實際情況，有些規(guī)定只能比較概括和原則，具體的規(guī)定則需要由地方性法規(guī)根據(jù)本行政區(qū)的實際情況加以制定”(51)喬曉陽主編《〈中華人民共和國立法法〉導讀與釋義》，第249頁。。與此類似，地方三級監(jiān)察機關和眾多派駐派出機構的現(xiàn)實，使得監(jiān)察法規(guī)難以做到事無巨細和面面俱到，因此，可以考慮由地方人大及其常委會通過地方性法規(guī)，來執(zhí)行監(jiān)察法規(guī)中較為概括的規(guī)定。事實上，實踐中已有地方性法規(guī)作出了相關的規(guī)定，比如根據(jù)《北京市各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》的規(guī)定，該市、區(qū)監(jiān)察委員會發(fā)布的規(guī)范性文件被納入備案審查范圍。

(二)監(jiān)察法規(guī)的備案審查

中國特色備案審查制度實行有件必備、有備必審、有錯必糾，為此，《決定》在賦予國家監(jiān)察委員會監(jiān)察法規(guī)制定權的同時，也明確要求監(jiān)察法規(guī)應當在公布后30日內(nèi)報全國人大常委會備案，若監(jiān)察法規(guī)與《憲法》和法律相抵觸，全國人大常委會則有權撤銷。對此有論者認為，“將監(jiān)察法規(guī)增列為全國人大常委會備案審查對象，是備審對象范圍重大的結構性完善”(52)鄭磊、趙計義《2019年備案審查年度報告評述》，《中國法律評論》2020年第2期，第183頁。。由于備案審查制度是我國立法制度的重要內(nèi)容，集中體現(xiàn)在《立法法》第五章，因此修改《立法法》應對監(jiān)察法規(guī)的備案審查問題作出規(guī)定。不過，這不是簡單地在《立法法》備案審查部分增加“監(jiān)察法規(guī)”，比如把第九十八條第一項規(guī)定的“行政法規(guī)報全國人民代表大會常務委員會備案”，修改為“行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)報全國人民代表大會常務委員會備案”，而是要對備案審查制度進行系統(tǒng)性改良。一是因為監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)聯(lián)系緊密，全國人大常委會對監(jiān)察法規(guī)的審查，需要充分顧及紀檢監(jiān)察合署辦公的體制；二是因為自十八屆四中全會提出“加強備案審查制度和能力建設”以來(53)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第9頁。，備案審查工作取得了相當多的有益經(jīng)驗，這有待在《立法法》中加以固化和確認。

一方面，在紀檢監(jiān)察合署辦公的體制下，監(jiān)察法規(guī)雖然屬于國家法律的范疇，但與其他國家法律有著很大差別，比如有論者認為，“監(jiān)察法規(guī)具有黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的雙重屬性”(54)王鍇、于潔《論黨內(nèi)法規(guī)的法源屬性》，《理論與改革》2020年第6期，第163頁。。特別是實踐中可能出現(xiàn)中央紀委與國家監(jiān)察委員會聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的情況，因為《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十三條第二款已明確規(guī)定，“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯(lián)合制定”；或是借由黨內(nèi)法規(guī)對監(jiān)察機關和監(jiān)察權作出一體規(guī)范，比如中共中央辦公廳印發(fā)的《紀檢監(jiān)察機關派駐機構工作規(guī)則》。監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的交織關系，客觀上要求建立健全備查審查銜接聯(lián)動機制。例如，全國人大常委會對備案的監(jiān)察法規(guī)進行審查時，如果認為可能與黨內(nèi)法規(guī)相抵觸，便需要加強與黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作機構的溝通協(xié)作。事實上，經(jīng)由多年的努力，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的備案審查銜接聯(lián)動機制已大致成型。當然，考慮到《立法法》是國家法律，不便對黨內(nèi)法規(guī)的備案審查及其銜接聯(lián)動機制作出詳細規(guī)定，因此較為適宜的做法是原則性規(guī)定備案審查銜接聯(lián)動機制。

另一方面，根據(jù)現(xiàn)行《立法法》第九十六條第一項的規(guī)定，法律、法規(guī)和規(guī)章“超越權限的”，由有關機關予以改變或者撤銷。這是對備案審查結果的規(guī)定，該規(guī)定自然也應當適用于監(jiān)察法規(guī)。不過，對于監(jiān)察法規(guī)而言，此處的“超越權限”主要是指監(jiān)察法規(guī)對法律保留事項作出了規(guī)定，即僭越了全國人大及其常委會的專屬立法權，因而應當被改變或撤銷?？蓡栴}是，現(xiàn)行《立法法》第八條在對法律保留事項作出規(guī)定時，監(jiān)察法規(guī)尚未出現(xiàn)，換言之，超越權限的監(jiān)察法規(guī)固然應予以改變或撤銷，但舊的“權限”并不完全適用于新出現(xiàn)的監(jiān)察法規(guī)，這無疑會影響到對監(jiān)察法規(guī)的備案審查效果。因此，有必要在修改《立法法》時，通過完善第八條規(guī)定的法律保留事項，劃定國家立法權與監(jiān)察法規(guī)制定權的邊界。對此，有論者認為，應將“各級監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、組織和職權”，“凍結、扣押、查封等措施”和“反腐敗國際合作”等事項納入法律保留范圍(55)秦前紅、石澤華《監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)、地位及其法治化》，《法學論壇》2020年第6期，第96頁。。但需要注意的是，因應監(jiān)察法規(guī)而新增的法律保留事項既不宜過多，以免給監(jiān)察法規(guī)制定權造成過多束縛；同時也不能過少，以防止監(jiān)察法規(guī)制定權不當侵及國家立法權。其實，在《立法法》制定過程中，法律保留事項的劃定主要是以《憲法》為依據(jù)(56)全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著《中華人民共和國立法法釋義》，第41-43頁。。為監(jiān)察法規(guī)設定法律保留事項也可從《憲法》中尋找準據(jù)，例如，現(xiàn)行《憲法》第一百二十四條第四款規(guī)定“監(jiān)察委員會的組織和職權由法律規(guī)定”，這便需要體現(xiàn)到《立法法》有關法律保留事項的規(guī)定中去。

(三)行政法規(guī)的聯(lián)合制定

現(xiàn)行《憲法》對國家權力的配置思路是，“實行人民代表大會統(tǒng)一行使國家權力，實行決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)”(57)習近平《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，人民出版社2012年版，第7頁。。國家權力在不同國家機關間的配置和分工不可能是絕對的，各類國家權力必然會產(chǎn)生諸多聯(lián)系和交集，此時，如果規(guī)范國家權力交織領域的法律僅出自單獨的國家機關，那自然會因“越俎代庖”而有失正當性。在此情形下，或是由共同的上級國家機關立法，或是由相關的國家機關共同立法。最為典型的便是《立法法》第八十一條規(guī)定的，如果“涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項”，應當由國務院制定行政法規(guī)，或者是由有關部門聯(lián)合制定規(guī)章。

如果說聯(lián)合制定部門規(guī)章，仍然是相同性質(zhì)權力交織的結果，那么全國人大2015年3月修改《立法法》時明確規(guī)定，有關國防建設的行政法規(guī)，可以由國務院和中央軍委聯(lián)合發(fā)布，這屬于不同性質(zhì)權力交集的產(chǎn)物。因為根據(jù)《憲法》第八十九條第十項的規(guī)定，“領導和管理國防建設事業(yè)”是國務院的職權之一，同時第九十三條規(guī)定“中央軍事委員會領導全國武裝力量”。由此可見，《憲法》雖然實行了國家行政權和武裝力量領導權的分工，但二者的交集乃是不可避免的(58)傅達林《國務院與中央軍委國防軍事權的劃分——以“國防”的憲法解釋為線索》，《法學》2015年第9期，第16-25頁。，以至于相當一部分涉及國防建設的法規(guī)，由國務院或中央軍委單獨制定均不合理，而須由國務院和中央軍委聯(lián)合制定。其實早在1990年4月出臺的《中國人民解放軍立法程序暫行條例》中，便已提出“軍事行政法規(guī)”的概念，其草案“由軍隊擬訂”，并由“國務院和中央軍委聯(lián)合發(fā)布或者批準發(fā)布”。而在實踐中，諸如《中國人民解放軍現(xiàn)役士兵服役條例》等法規(guī)，也都是以國務院令和中央軍事委員會令的形式發(fā)布。為了確認實踐中這種行之有效的做法，修改后的《立法法》第七十條明確規(guī)定，國防建設的法規(guī)由國務院和中央軍委聯(lián)合發(fā)布(59)喬曉陽主編《〈中華人民共和國立法法〉導讀與釋義》，第235頁。，但此類法規(guī)的性質(zhì)被確定為行政法規(guī)，而非此前慣稱的“軍事行政法規(guī)”。

國家監(jiān)察體制改革朝著“監(jiān)察全覆蓋”的目標，構造了有權對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)督的監(jiān)察委員會，全國人大2018年3月修改《憲法》，確認了監(jiān)察機關和監(jiān)察權的憲制地位。“監(jiān)察機關在憲法所預設的‘軌道’上行使著監(jiān)察權，并在權力行使過程中與其他國家機關產(chǎn)生關聯(lián)”(60)秦前紅《我國監(jiān)察機關的憲法定位——以國家機關相互間的關系為中心》，《中外法學》2018年第3期，第557頁。，此時，監(jiān)察權與其他國家權力的交集同樣不可避免，例如，根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第八十九條第十七項的規(guī)定，依法懲戒行政人員是國務院的重要職權，第一百零七條也規(guī)定縣級以上地方人民政府有權獎懲行政工作人員；而根據(jù)《監(jiān)察法》第十一條的規(guī)定，調(diào)查和處置公職人員的職務違法、犯罪行為，是監(jiān)察權的重要方面。如此一來，當懲戒對象是構成職務違法、犯罪的行政機關公職人員時，監(jiān)察機關與行政機關在職權上的交集由此產(chǎn)生，這類似于國務院與中央軍委在國防建設領域的職權交集，于是，由國務院和國家監(jiān)察委員會聯(lián)合制定相應的法規(guī)便具有必要性。當然，考慮到依法懲戒行政人員是《憲法》賦予國務院的職權，只是因為涉及到公職人員政務處分、職務犯罪調(diào)查，而與監(jiān)察權發(fā)生關聯(lián)和交集，因此聯(lián)合制定的法規(guī)宜定性為行政法規(guī)而非監(jiān)察法規(guī)。概言之，可以借鑒現(xiàn)行《立法法》第七十條的規(guī)定，新增“有關行政人員懲戒的行政法規(guī)，可以由國務院總理簽署國務院令、國家監(jiān)察委員會發(fā)布公告予以聯(lián)合發(fā)布”。

五 結語

彭真在談及立法工作時指出：“立法需要有兩個根據(jù)，一是實際情況，二是憲法。”(61)彭真《關于立法工作》，《彭真文選》，人民出版社1991年版，第505頁。之所以強調(diào)立法需要根據(jù)實際情況，是因為我國的立法活動具有“固化實踐經(jīng)驗”的特征，比如全國人大2015年3月修改《立法法》，便是“將一些好的做法通過修改立法法提煉、固定下來”(62)李建國《關于〈中華人民共和國立法法修正案(草案)〉的說明》，全國人民代表大會常務委員會辦公廳編《中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會第三次會議文件匯編》，人民出版社2015年版，第175頁。。有鑒于此，在《立法法》中對監(jiān)察法規(guī)制定權作出規(guī)定，同樣需要充分總結國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的實踐經(jīng)驗。當然，考慮到迄今僅有一部監(jiān)察法規(guī)出臺，監(jiān)察法規(guī)制定權的行使并不充分，因此，《立法法》對監(jiān)察法規(guī)制定權的規(guī)定不應局限于經(jīng)驗總結，還要有適當?shù)闹贫葮嫿āＵ缌暯街赋龅?，“摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統(tǒng)一的”(63)習近平《改革開放只有進行時沒有完成時》，《習近平談治國理政》第一卷，外文出版社2018年第2版，第68頁。。不過，此種制度構建和頂層設計不應以“大而全”為目標，因為立法對未來的預見性不可能完全準確。同時，即便此次修改《立法法》所構建的監(jiān)察立法體制存在或大或小的紕漏，亦可由國家監(jiān)察委員會自行制定《監(jiān)察法規(guī)制定程序條例》加以彌補，或是未來對《立法法》作進一步修改時予以補充。在《憲法》具有根本法和最高法地位的國家，包括立法權在內(nèi)的一切國家權力皆應溯源至《憲法》，且所立之法不得與《憲法》相抵觸，這也是彭真強調(diào)立法需要根據(jù)憲法的原因。當然，通過修改《立法法》來明確監(jiān)察法規(guī)制定權，只是解決了《決定》遺留的問題，即使《立法法》對監(jiān)察法規(guī)制定權作出明確規(guī)定，依然是未竟的事業(yè)。因為在現(xiàn)行《憲法》只字未提“監(jiān)察法規(guī)”的前提下，《立法法》對監(jiān)察法規(guī)制定權的規(guī)定本質(zhì)上是立法機關闡釋《憲法》，并在此過程中發(fā)展了《憲法》(64)李少文《地方立法權擴張的合憲性與憲法發(fā)展》，《華東政法大學學報》2016年第2期，第66-68頁。，特別是《憲法》中有“監(jiān)察委員會的組織和職權由法律規(guī)定”的安排。與此類似，設區(qū)的市地方立法權源于2015年3月修改的《立法法》，而后2018年3月修改《憲法》時才加以確認。于此層面而言，監(jiān)察法規(guī)制定權的法治化行使，不應止步于修改《立法法》，待到未來《憲法》修改條件成熟時，亦需在《憲法》中對監(jiān)察法規(guī)制定權作出適當?shù)囊?guī)定。