李林杰

（作者單位：浦城縣財(cái)政局）

為減輕新冠肺炎疫情給基層財(cái)政帶來(lái)的壓力，我國(guó)于2020 年實(shí)行了財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，中央財(cái)政向基層市縣直接撥付了1.7 萬(wàn)億元資金。這種做法充分展現(xiàn)了國(guó)家在財(cái)政政策方面的管理思路，有助于實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效的目標(biāo)。2021 年，這一政策得到常態(tài)化實(shí)施，直達(dá)資金規(guī)模從1.7 萬(wàn)億元擴(kuò)大到2.8 萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)資金規(guī)模在未來(lái)還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。直達(dá)機(jī)制是數(shù)字財(cái)政建設(shè)的產(chǎn)物，其依托信息技術(shù)，推動(dòng)了財(cái)政預(yù)算制度的創(chuàng)新[1]。作為一種新型的資金下達(dá)模式，直達(dá)資金在調(diào)整資金分配方式、提升使用效率等方面的作用非常突出，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)其加強(qiáng)全過(guò)程監(jiān)督管理，以充分提高財(cái)政資金使用效能。

一、財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制監(jiān)管現(xiàn)狀

2020 年以來(lái)，我國(guó)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制不斷優(yōu)化和完善，使用效益、管理效能都得到全面提升，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是資金來(lái)源與規(guī)模。2020 年，為了降低新冠肺炎疫情給國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的影響，國(guó)家財(cái)政部門(mén)新增財(cái)政赤字等增量資金，財(cái)政直達(dá)資金規(guī)模為1.7 萬(wàn)億元；2021 年，存量資金達(dá)到2.8 萬(wàn)億元，基本覆蓋中央財(cái)政補(bǔ)助各領(lǐng)域。二是資金用途。2020 年受新冠肺炎疫情影響，財(cái)政直達(dá)資金主要用于保就業(yè)、保民生、保市場(chǎng)主體等方面，目的是促進(jìn)基層的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，將疫情防控作為常態(tài)化工作對(duì)待；2021 年常態(tài)化財(cái)政直達(dá)資金主要作為民生補(bǔ)助資金；2022 年常態(tài)化財(cái)政直達(dá)資金主要用于解決就業(yè)問(wèn)題、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育資助及重大項(xiàng)目建設(shè)等民生領(lǐng)域，旨在為人民群眾的幸福生活提供強(qiáng)有力保障。三是資金管理與分配。2020 年，結(jié)合特殊轉(zhuǎn)移支付、抗疫特別國(guó)債等資金的特點(diǎn)，對(duì)資金直達(dá)流程進(jìn)行細(xì)化處理，只有少部分資金會(huì)在省級(jí)預(yù)留，其他所有財(cái)政資金都直接下達(dá)市縣，解決基層問(wèn)題；2021 年后，常態(tài)化財(cái)政直達(dá)資金兼顧省級(jí)統(tǒng)籌的需要，盡可能向基層傾斜。四是資金監(jiān)管。財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制會(huì)建立專(zhuān)門(mén)的臺(tái)賬監(jiān)控系統(tǒng)，用于對(duì)資金劃撥、使用等進(jìn)行跟蹤管理；實(shí)行常態(tài)化的財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制之后，相關(guān)部門(mén)將會(huì)對(duì)資金進(jìn)行全程管控。在實(shí)際工作中，要搭建專(zhuān)門(mén)的監(jiān)控系統(tǒng)，形成以中央為主體、各省市縣財(cái)政協(xié)同配合的長(zhǎng)效管理機(jī)制。對(duì)所有受益對(duì)象進(jìn)行實(shí)名制管理，密切關(guān)注資金走向，確保直達(dá)資金能夠切實(shí)用于廣大人民群眾。除此之外，還應(yīng)當(dāng)實(shí)行直達(dá)資金的定期報(bào)告制度，重視監(jiān)督管理工作，基層部門(mén)每個(gè)月、每季度報(bào)送資金的使用與分配情況，由財(cái)政部門(mén)予以審核和管理，嚴(yán)厲處置弄虛作假、虛報(bào)冒領(lǐng)的違規(guī)行為。

二、財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

（一）財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制監(jiān)管制度體系有待完善

完善的監(jiān)管制度體系是直達(dá)資金能夠合理分配、科學(xué)劃撥的重要保障，可對(duì)使用過(guò)程的各環(huán)節(jié)進(jìn)行管控。對(duì)現(xiàn)行的監(jiān)管政策進(jìn)行分析后可以看出，目前我國(guó)在這方面的制度體系仍然有待健全，政策的約束力度不足，無(wú)論是在資金監(jiān)督還是人員管理上都存在較大漏洞，很容易引起資金方面的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際操作中，沒(méi)有完善的規(guī)章制度進(jìn)行引導(dǎo)，相關(guān)管理人員在開(kāi)展工作時(shí)無(wú)章可循、無(wú)法可依，違規(guī)行為便時(shí)有發(fā)生。這些行為會(huì)大大影響直達(dá)資金的利用率，更有甚者會(huì)利用職務(wù)之便，公私混淆，截留、挪用資金，嚴(yán)重威脅國(guó)有資金的安全性。

（二）財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制監(jiān)控系統(tǒng)有待優(yōu)化

原有的財(cái)政扶貧資金系統(tǒng)為我國(guó)直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)提供了一定的參照經(jīng)驗(yàn)，但是無(wú)論是在信息收集還是系統(tǒng)功能模塊方面，仍然存在一些問(wèn)題。首先，直達(dá)資金系統(tǒng)的監(jiān)督管控功能比較單一，難以對(duì)資金進(jìn)行全過(guò)程動(dòng)態(tài)化管理，監(jiān)督范圍有限，數(shù)據(jù)追蹤、數(shù)據(jù)管理、信息對(duì)比等功能模塊可能比較突出，但是并沒(méi)有關(guān)注到預(yù)算績(jī)效管理、財(cái)會(huì)數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析等方面的內(nèi)容，系統(tǒng)功能較為單一[2]。其次，數(shù)據(jù)錄入不規(guī)范，滯后性突出。各級(jí)預(yù)算管理部門(mén)負(fù)責(zé)預(yù)算指標(biāo)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析和下達(dá)工作，要將財(cái)政直達(dá)資金的支付信息、使用信息錄入系統(tǒng)中，各類(lèi)信息之間相互獨(dú)立，共享程度不高，系統(tǒng)對(duì)數(shù)據(jù)格式也有著較高要求，數(shù)據(jù)的及時(shí)性得不到保障。再次，信息流、現(xiàn)金流、預(yù)算指標(biāo)流之間不對(duì)等、不匹配。在直達(dá)資金落實(shí)的過(guò)程中，資金監(jiān)控系統(tǒng)、預(yù)算指標(biāo)系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)要共同配合，發(fā)揮其作用，但實(shí)際情況是這3 個(gè)系統(tǒng)之間相互獨(dú)立，信息共享難以實(shí)現(xiàn)，數(shù)據(jù)信息操作復(fù)雜，資金監(jiān)管難度進(jìn)一步增加。

（三）財(cái)政直達(dá)資金預(yù)算績(jī)效管理存在問(wèn)題

以往，轉(zhuǎn)移支付資金的模式比較復(fù)雜，財(cái)政直達(dá)資金的撥付程序相對(duì)來(lái)說(shuō)更加快捷方便，但是一切的國(guó)有資產(chǎn)、政府性資金及財(cái)政部門(mén)劃撥的資金，只要有支出就必須發(fā)揮作用，如果沒(méi)有取得預(yù)期成效，就應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)部門(mén)和負(fù)責(zé)人的責(zé)任，這足以證明預(yù)算績(jī)效管理的重要意義。就實(shí)際情況來(lái)看，財(cái)政直達(dá)資金預(yù)算績(jī)效方面還存在如下問(wèn)題：首先，各資金需求部門(mén)在制定績(jī)效目標(biāo)時(shí)沒(méi)有考慮自身發(fā)展，目標(biāo)偏離實(shí)際，并不重視資金績(jī)效管理工作，導(dǎo)致在設(shè)置直達(dá)資金績(jī)效目標(biāo)時(shí)十分隨意，對(duì)后期績(jī)效管理工作的順利開(kāi)展產(chǎn)生不利影響[3]。其次，《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》中明確提出，績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象包括單位自評(píng)與部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)這兩個(gè)部分，但實(shí)際情況是納入預(yù)算績(jī)效管理的主體并不全面，在直達(dá)資金預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中會(huì)更加重視項(xiàng)目資金的支出情況。再次，沒(méi)有充分利用好績(jī)效考評(píng)結(jié)果，導(dǎo)致資金使用效率一直得不到提升，造成大量資金和資源浪費(fèi)。

三、強(qiáng)化直達(dá)資金監(jiān)管、提高財(cái)政資金效能的對(duì)策

（一）加快財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制監(jiān)管制度體系建設(shè)

完善的管理制度體系能夠讓財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制監(jiān)管工作得到有效落實(shí)，因而應(yīng)當(dāng)健全相應(yīng)的責(zé)任制度，明確劃分各主體職責(zé)，確保制度中的各項(xiàng)要求落實(shí)到位。在建設(shè)相關(guān)制度體系時(shí)，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：首先，建立健全監(jiān)督管理機(jī)制，并在實(shí)際應(yīng)用中進(jìn)行優(yōu)化，密切關(guān)注財(cái)政資金的管理與使用環(huán)節(jié)，避免出現(xiàn)管理漏洞。財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制目前還處于初步建設(shè)和使用階段，存在一些漏洞，應(yīng)不斷予以完善，在落實(shí)過(guò)程中堅(jiān)持黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各省市協(xié)同配合，樹(shù)立“快速直達(dá)”的理念。中央財(cái)政部門(mén)進(jìn)行考察并參考?xì)v史數(shù)據(jù)信息之后，將財(cái)政資金分配到各個(gè)省，由各省級(jí)財(cái)政部門(mén)審核下級(jí)提交的預(yù)算方案，細(xì)化預(yù)算目標(biāo)之后再將資金分配到各個(gè)市縣，所有方案必須上報(bào)給當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)，做好備案工作。這種流程清晰、簡(jiǎn)單直接的資金流轉(zhuǎn)機(jī)制，能夠突出中央、省級(jí)政府的主導(dǎo)地位，有助于資金快速、高效下沉。直達(dá)資金預(yù)算指標(biāo)的構(gòu)建必須與實(shí)際情況相符，并以健全的制度體系作為重要保障。省級(jí)財(cái)政部門(mén)、各級(jí)人大要明確自身的權(quán)責(zé)，以保證財(cái)政資金能夠有效落實(shí)到位。在建立直達(dá)資金預(yù)算下達(dá)環(huán)節(jié)的制度體系時(shí)，要確保資金預(yù)算指標(biāo)的一致性，且接受相關(guān)部門(mén)的全過(guò)程監(jiān)督管控，讓中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)得到充分展現(xiàn)，尤其是在重點(diǎn)項(xiàng)目上，將跟蹤審計(jì)與監(jiān)控結(jié)合起來(lái)。其次，做好協(xié)同工作，建設(shè)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制監(jiān)管工作并非某一兩個(gè)部門(mén)的職責(zé)，而是需要多個(gè)部門(mén)參與其中，共同合作，高效聯(lián)合。財(cái)政直達(dá)資金一定要有實(shí)名臺(tái)賬，這就需要人力資源部門(mén)、民政部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)的支持，教育部門(mén)、社保部門(mén)等也要協(xié)同配合，以保障所有信息的真實(shí)性[4]。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)定期或不定期進(jìn)行檢查，對(duì)資金去向、用途等予以核實(shí)，確保和計(jì)劃相符，充分發(fā)揮直達(dá)資金在保障基本民生方面的價(jià)值。

（二）進(jìn)一步升級(jí)財(cái)政直達(dá)資金監(jiān)管系統(tǒng)

目前，信息技術(shù)被廣泛應(yīng)用于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，極大程度上改變了人們的生活方式，同時(shí)也為政府部門(mén)開(kāi)展相關(guān)工作提供了便利，借助先進(jìn)技術(shù)，中央財(cái)政資金可以在短時(shí)間內(nèi)準(zhǔn)確地下達(dá)基層。我國(guó)財(cái)政管理和現(xiàn)代化技術(shù)的結(jié)合已經(jīng)越來(lái)越深入，數(shù)字財(cái)稅、電算化、財(cái)政大數(shù)據(jù)、智慧財(cái)稅、預(yù)算一體化等得到了廣泛應(yīng)用，這就要求進(jìn)一步加強(qiáng)現(xiàn)代技術(shù)和直達(dá)資金機(jī)制監(jiān)管之間的聯(lián)系。首先，安排專(zhuān)業(yè)人員對(duì)直達(dá)資金監(jiān)管系統(tǒng)的硬件、軟件等進(jìn)行升級(jí)和優(yōu)化，開(kāi)發(fā)出多樣化的功能模塊，如動(dòng)態(tài)追蹤功能、資金異常預(yù)警功能等，確保系統(tǒng)具備足夠強(qiáng)大的信息處理與數(shù)據(jù)分析能力，既能對(duì)直達(dá)資金進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)控，又能準(zhǔn)確地作出預(yù)測(cè)和分析。其次，保證系統(tǒng)能夠在最短的時(shí)間內(nèi)將監(jiān)管數(shù)據(jù)、資金撥付數(shù)據(jù)、預(yù)算指標(biāo)數(shù)據(jù)、資金使用情況等進(jìn)行結(jié)合，讓各級(jí)系統(tǒng)無(wú)縫銜接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的高效傳輸[5]。

（三）完善財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制績(jī)效管理制度

在政府財(cái)政資金管理中，常態(tài)化財(cái)政直達(dá)資金是重點(diǎn)內(nèi)容，要將績(jī)效理念融入每個(gè)環(huán)節(jié)，包括資金分配、使用、監(jiān)督管理等，力求實(shí)現(xiàn)全覆蓋、全方位。

首先，將人力資源部門(mén)、社保局、市財(cái)政局、縣財(cái)政局等部門(mén)作為單位的自評(píng)對(duì)象，評(píng)價(jià)內(nèi)容包括財(cái)政資金是否使用合理、管理制度是否健全、是否按照規(guī)定執(zhí)行及資金使用情況等?？?jī)效管理應(yīng)當(dāng)遵循全過(guò)程原則，貫穿直達(dá)資金從分配到監(jiān)管的所有細(xì)節(jié)，包括中央將預(yù)算指標(biāo)分解到各??；省級(jí)財(cái)政部門(mén)將指標(biāo)分解到市縣；財(cái)政部門(mén)設(shè)立實(shí)名臺(tái)賬；錄入預(yù)算指標(biāo)，由中國(guó)人民銀行各級(jí)部門(mén)進(jìn)行撥付與管理資金。不僅如此，監(jiān)督工作還應(yīng)該覆蓋所有需要資金的項(xiàng)目，建立完備的項(xiàng)目庫(kù)，提升管理水平，保證資金落到實(shí)處。

其次，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理。一是完善績(jī)效目標(biāo)管理。目標(biāo)管理是直達(dá)資金績(jī)效管理的重點(diǎn)內(nèi)容，在設(shè)置目標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮到實(shí)際情況，結(jié)合直達(dá)資金的時(shí)效性、滿(mǎn)意度等作出科學(xué)評(píng)價(jià)。項(xiàng)目主體單位在開(kāi)展自我評(píng)價(jià)時(shí)，要將預(yù)算執(zhí)行率、產(chǎn)生的效益、服務(wù)對(duì)象的滿(mǎn)意度等作為績(jī)效目標(biāo)，以直達(dá)資金作為重要參照依據(jù)，科學(xué)設(shè)計(jì)量化的績(jī)效考核指標(biāo)，確保能夠客觀反映實(shí)際情況。二是強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)組織管理。省級(jí)財(cái)政部門(mén)收到中央財(cái)政劃撥的資金后，結(jié)合實(shí)際情況來(lái)建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度，通過(guò)科學(xué)的指標(biāo)展開(kāi)評(píng)價(jià)，并將資金細(xì)分至各市縣地區(qū)，推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作順利開(kāi)展，由上級(jí)部門(mén)開(kāi)展抽樣檢查和隨機(jī)審核，確保各單位在自主評(píng)價(jià)方面的工作落實(shí)到位[6]。三是績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施。一定要貫徹落實(shí)事前、事中、事后的全過(guò)程管理原則，事前評(píng)價(jià)主要針對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算編制等是否科學(xué)可行；事中評(píng)價(jià)是以資金劃撥流程為管理對(duì)象，要將及時(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性作為評(píng)價(jià)的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)；事后評(píng)價(jià)的對(duì)象是項(xiàng)目主體，內(nèi)容包括資金支出進(jìn)度、預(yù)算執(zhí)行效果、績(jī)效目標(biāo)的完成情況等。四是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用?？?jī)效管理中，考評(píng)結(jié)果應(yīng)用是不可忽視的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，要通過(guò)書(shū)面報(bào)告的形式體現(xiàn)出績(jī)效管理的實(shí)施結(jié)果，做好反饋工作，加強(qiáng)整改。

再次，提升績(jī)效管理結(jié)果的利用率。一是建立反饋整改機(jī)制，如果發(fā)現(xiàn)直達(dá)資金監(jiān)管中存在問(wèn)題，就要及時(shí)提出并妥善解決，以保證使用效益。二是將直達(dá)資金與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果關(guān)聯(lián)起來(lái)，對(duì)于收益低、投入高、效率低下的項(xiàng)目，直接取消即可。三是建立健全責(zé)任追究制度，如果發(fā)現(xiàn)直達(dá)資金劃撥、管理、監(jiān)督中存在違規(guī)違法行為，一定要找到相關(guān)負(fù)責(zé)部門(mén)和負(fù)責(zé)人[7]。

（四）完善財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制信息披露制度

針對(duì)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制完善信息披露制度，確保財(cái)政資金各監(jiān)督管理環(huán)節(jié)透明公開(kāi)，明確信息披露范圍，做好獎(jiǎng)懲工作。從信息披露范圍來(lái)看，要以資金結(jié)構(gòu)、產(chǎn)生的效益、資金總額等作為指標(biāo)；從信息披露方式來(lái)看，查看除預(yù)決算報(bào)告之外是否還有其他的披露方式；從獎(jiǎng)懲措施來(lái)看，完善相關(guān)獎(jiǎng)懲制度，充分發(fā)揮激勵(lì)與處罰的作用。

四、結(jié)語(yǔ)

建立高效立體化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署，應(yīng)堅(jiān)持在大局下精心謀劃、在大勢(shì)中深入推進(jìn)、在大事上深度作為，充分利用現(xiàn)代化技術(shù)手段的優(yōu)勢(shì)，全面提升對(duì)直達(dá)資金的監(jiān)督管理水平，提高財(cái)政資金效能。要加快建設(shè)各方面制度體系，保證監(jiān)督管理各環(huán)節(jié)透明公開(kāi)，提高整體管理水平，讓直達(dá)資金充分發(fā)揮其作用。