許 飛

西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063

一、督促程序困境之現(xiàn)實司法背景

（一）“案多人少”矛盾嚴(yán)重

我國最高人民法院公布的2019－2022年度工作報告顯示：2018年地方各級人民法院受理案件2800萬件，同比上升8.8%；2019年地方各級法院受理案件3156.7萬件，同比上升12.7%；2020年地方各級人民法院和專門人民法院受理案件3080.5萬件，同上年度基本持平；2021年地方各級人民法院和專門人民法院受理案件3351.6萬件，同比上升9.2%。2019年，全國法院法官人均辦案228件；2020年，全國法院法官人均辦案225件；2021年，全國法官人均辦案238件。①具體數(shù)據(jù)來源于我國最高人民法院每年公布的工作報告，具體包括2019年、2020年、2021年、2022年，其中2018年報告數(shù)據(jù)以及相應(yīng)工作情況為2013年至2017年5年期間的總體情況。從上述所列近幾年的數(shù)據(jù)可以明顯看出我國司法實踐方面存在嚴(yán)重的“案多人少”問題且在不斷加劇。

（二）督促程序適用率極低

筆者通過中國裁判文書網(wǎng)搜索了公布的相關(guān)裁判文書，數(shù)據(jù)顯示基層法院督促程序案件數(shù)量2018年為13411件，2019年為18890件，2020年為19989件，2021年為20639件，而基層法院民商事案件數(shù)量2018年為10916507件，2019年為12737966件，2020年為12385239件，2021年為8372780件，基層法院督促程序適用率占比分別為2018年0.122%、2019年0.148%、2020年0.161%、2021年0.246%。我國督促程序相較于同為大陸法系的德國、日本等國家或地區(qū)70%至80%的適用率顯著過低。［1］

（三）督促程序的價值功能與司法實踐目的未能匹配

督促程序作為一種能夠快速、便捷處理債權(quán)、債務(wù)人之間不具有實質(zhì)性爭議糾紛的手段，其程序相較于普通的訴訟程序或是簡易的訴訟程序都減少了很多程序性事項。一方面對于債權(quán)人來說，無需耗費更多的時間以及各種花銷，減輕了債權(quán)人的程序訟累；另一方面，作為處理糾紛的法院也希望這種債權(quán)債務(wù)關(guān)系明顯爭議不大的案件能夠盡快結(jié)案，將更多的人力、精力放在較為復(fù)雜的案件。但督促程序在司法實踐中運(yùn)行狀況令人難以滿意，甚至相當(dāng)糟糕。2012年8月《民事訴訟法》進(jìn)行了第二次修正：一是增加規(guī)定基層法院將符合督促程序條件的案件主動轉(zhuǎn)入督促程序處理；二是對于債務(wù)人異議增加了法院審查環(huán)節(jié)；三是對于異議成立案件自動轉(zhuǎn)入訴訟程序?；谝陨先c修改內(nèi)容，都不難看出立法的主要目的：一是通過法院主動適用以提高督促程序的適用率；二是嚴(yán)格異議審查以降低督促程序案件異議率，從而提高支付令生效率；三是案件自動轉(zhuǎn)入訴訟程序以方便當(dāng)事人不用再重新提起訴訟，減少債權(quán)人訟累。此后，我國《民事訴訟法》在2017年、2021年均進(jìn)行過修正，但修正內(nèi)容并未涉及督促程序。從司法實踐狀況來看，從2012年修法后，督促程序的適用情況并未顯著改善。相較于大陸法系其他國家或地區(qū)，我國督促程序的適用率很低，目前基本處于“休眠”狀態(tài)。［2］2012年《民事訴訟法》對督促程序內(nèi)容的修改，并未在實踐層面提升督促程序的適用率。

二、督促程序困境之原因分析

（一）債權(quán)人申請支付令積極性低

1.債權(quán)人與債務(wù)人的權(quán)利保障立法構(gòu)造不均衡

一方面，督促程序引入之初就規(guī)定申請支付令需提交申請書以及相關(guān)證明材料，之后經(jīng)法院審查后才能決定是否受理以及是否裁定發(fā)出支付令，而對于債務(wù)人提出的書面異議卻無需進(jìn)行審查，直接裁定終結(jié)督促程序，這樣，便導(dǎo)致法院支付令的異議率居高不下，生效支付令相當(dāng)之少；另一方面，雖后續(xù)立法加入了異議審查規(guī)定，但對于支付令的異議審查究竟要進(jìn)行實質(zhì)審查，還是無需實質(zhì)審查，法院在司法實踐過程中存在爭議，對此，不同法院適用不一致的標(biāo)準(zhǔn)。毫無疑問，生效支付令比例低下，嚴(yán)重打擊了債權(quán)人適用督促程序的積極性。經(jīng)債權(quán)人多次碰壁后，再綜合司法維權(quán)中時間、精力等成本，更愿意選擇程序較為完善的訴訟程序，久而久之，對于申請支付令，債權(quán)人便基本喪失了興趣，最終導(dǎo)致債權(quán)人不再愿意通過督促程序保障自己權(quán)利的實現(xiàn)。

2.督促程序配套制度不足

一是財產(chǎn)保全制度被排斥。一方面，根據(jù)2022年3月最新修正的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》①參見最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋（2022年修正版），2022年4月10日起施行。，繼續(xù)將“債權(quán)人未向人民法院申請訴前保全”作為債權(quán)人申請支付令的受理條件之一。如此一來，就在司法層面通過擴(kuò)張解釋將財產(chǎn)保全制度與督促程序放置在完全對立的位置；另一方面，根據(jù)近年來我國執(zhí)行案件“執(zhí)行難”情況可以推知，我國實際存在大量的權(quán)利人只能得到紙面勝訴而實質(zhì)權(quán)利難以保障的情況，換言之，即敗訴方?jīng)]有財產(chǎn)可供執(zhí)行，最終導(dǎo)致勝訴方勝而無利。其中原因，一部分是敗訴方確實無財產(chǎn)可供執(zhí)行，另一部分是敗訴方在被執(zhí)行前已經(jīng)將個人財產(chǎn)進(jìn)行了轉(zhuǎn)移，而財產(chǎn)保全制度對于防止當(dāng)事人轉(zhuǎn)移財產(chǎn)就具有重要作用。督促程序中財產(chǎn)保全制度的缺失，增加了債務(wù)人轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、逃避履行的風(fēng)險，最終造成財產(chǎn)難以執(zhí)行、債務(wù)無法償還的后果。［3］這種財產(chǎn)保全制度與督促程序制度的沖突導(dǎo)致債權(quán)人不得不在選擇相關(guān)程序時充分衡量利弊，衡量后，債權(quán)人通常是更愿意選擇訴前保全制度，而放棄申請支付令。

二是支付令案件申請費規(guī)范不足。一方面，我國現(xiàn)有《訴訟費用交納辦法》規(guī)定，支付令申請費比照財產(chǎn)案件受理費三分之一交納，若支付令生效，則費用由債務(wù)人承擔(dān)，若異議成立并終結(jié)督促程序，則費用由申請人負(fù)擔(dān)，申請費負(fù)擔(dān)遵循敗訴方負(fù)擔(dān)原則，從另一角度來講，申請費的這一負(fù)擔(dān)原則也在鼓勵債務(wù)人積極提出異議，激發(fā)債務(wù)人僥幸勝訴心理，從而避免承擔(dān)申請費。因此，雙方所付出的訴訟成本在實踐中仍然是不平衡的，在債權(quán)人承擔(dān)較重的訴訟負(fù)擔(dān)的情況下，債務(wù)人卻因不用承擔(dān)案件受理費或參與訴訟程序的成本較低等因素，通過提出能夠被法院審查通過的異議理由而使督促程序終結(jié)；［4］另一方面，支付令申請費雖只有普通財產(chǎn)案件受理費用的三分之一，但如果督促程序被裁定終結(jié)，案件轉(zhuǎn)而進(jìn)入訴訟程序，支付令申請人勢必還需補(bǔ)繳部分案件受理費，就導(dǎo)致支付令申請人不但沒有一次性解決糾紛，還增加多次交費行為內(nèi)容，徒增其司法訟累。這也就極大可能使得債權(quán)人降低申請支付令的積極性，而更傾向于一次性解決問題的訴訟程序，導(dǎo)致適用督促程序案件量再次走低。

（二）債務(wù)人高異議率導(dǎo)致督促程序終結(jié)率高

我國督促程序針對被申請人書面異議的審查范圍僅限于清償能力、清償期限和清償方式等，審查范圍存在局限性。［5］這就使得督促程序在設(shè)立初期就給人留下支付令異議率高的印象。2012年《民事訴訟法》修正時對于債務(wù)人提出的支付令異議增加了法院審查環(huán)節(jié)。但增加的這一審查環(huán)節(jié)究竟是為了強(qiáng)調(diào)對無效異議進(jìn)行審查，還是對書面異議進(jìn)行實質(zhì)性的審查，存在審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明確的問題，有人認(rèn)為，督促程序和訴訟程序由于法理基礎(chǔ)不同，進(jìn)行實質(zhì)審查很難保障程序的公正。［6］因此，審查標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一導(dǎo)致基層法院有的遵循嚴(yán)格的實質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，有的就仍然把審查范圍局限于清償能力、清償期限、清償方式等無效異議情形，顯然，前者進(jìn)行實質(zhì)審查，對于債務(wù)人而言存在要求苛刻的可能印象，使得該方式處理案件可能帶來的實際風(fēng)險也會大很多。兩者平衡之下，司法實踐中法院更傾向于執(zhí)行后之標(biāo)準(zhǔn)。最終使得《民事訴訟法》中增加的法院審查環(huán)節(jié)效果不明顯，進(jìn)而導(dǎo)致督促程序終結(jié)率居高不下。

（三）法院主動適用督促程序積極性低

我國《民事訴訟法》規(guī)定督促程序被裁定終結(jié)的案件，在支付令申請人不提出反對的情況下，案件將自動轉(zhuǎn)入訴訟程序。但是對于如何從督促程序轉(zhuǎn)入訴訟程序沒有明確的操作細(xì)則。根據(jù)筆者的經(jīng)驗，案件如果先適用督促程序，之后轉(zhuǎn)為訴訟程序，司法實踐中的具體做法是，法院立案庭先立“民督”字號案件，并將案件移送承辦人辦理，案件承辦人需向債務(wù)人送達(dá)支付令并告知其相關(guān)權(quán)利義務(wù)，之后債務(wù)人提出書面異議，在支付令異議成立的情況下，法院承辦人裁定終結(jié)督促程序。此時，督促程序案件以出具裁定文書的方式將“民督”字號案件結(jié)案處理，然后案件材料又轉(zhuǎn)至立案庭立“民初”的訴訟程序案件，之后將案件再次移送辦案人員辦理，案件承辦人需再次向被告方送達(dá)相關(guān)法律文書與案件材料，并告知相關(guān)權(quán)利義務(wù)，必然導(dǎo)致案件處理程序大量增加，這使得法院如果適用督促程序，極大可能性加重法院處理案件的人力、物力以及財力負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致督促程序?qū)嶋H作用與其設(shè)立初衷完全背離。

三、督促程序之改善建議

（一）改善督促程序與訴訟程序銜接機(jī)制

通過前述分析，督促程序與訴訟程序銜接機(jī)制的改善有利于法院主動積極適用督促程序，需簡化督促程序與訴訟程序之間相同或類似的程序性事項。例如，將督促程序之支付令申請受理后的申請書及相關(guān)證據(jù)材料送達(dá)與訴訟程序之案件受理后的起訴書及相關(guān)證據(jù)材料送達(dá)并行，在督促程序即使被裁定終結(jié)的情況下，也可繼續(xù)訴訟程序，而不是重新開始訴訟程序，對于被申請人提交的異議書如果成立可以視為起訴答辯書。［7］這樣就可使得法院在適用督促程序的過程中，如果能通過督促程序解決案件糾紛，就不用進(jìn)入訴訟程序，如果督促程序沒有解決案件糾紛，繼續(xù)訴訟程序的其他事項也不會給法院造成過多的人力、物力浪費，同時還極有可能快速結(jié)案。

（二）改善督促程序申請費標(biāo)準(zhǔn)與負(fù)擔(dān)規(guī)則

1.目前支付令申請費為普通程序的三分之一，與簡易程序的二分之一相比差距不大，但如果轉(zhuǎn)入訴訟程序，需要補(bǔ)繳不足的訴訟費用，加重案件糾紛當(dāng)事人多次繳費的訟累，且多次收費也加重法院工作人員工作量，有必要統(tǒng)一申請費與訴訟費標(biāo)準(zhǔn)。

2.目前規(guī)定申請費由未提出異議的債務(wù)人負(fù)擔(dān)，這就在一定程度上鼓動了債務(wù)人提出異議，有必要反轉(zhuǎn)申請費負(fù)擔(dān)規(guī)則。例如，如果債務(wù)人未提出異議，支付令生效，其申請費用由申請人負(fù)擔(dān)，同時生效支付令給申請人帶來了節(jié)約訴訟時間的利益。

3.如前述建議，統(tǒng)一訴訟費標(biāo)準(zhǔn)，使其與簡易程序訴訟費一致，一方面費用數(shù)量改變不大，對債權(quán)人影響較小，另一方面有利于法院將督促程序與簡易程序中的程序性事項并行開展，能極大提高法院主動適用督促程序的積極性。

（三）改善訴前保全制度的適用

財產(chǎn)保全制度是為了防止財產(chǎn)轉(zhuǎn)移的有效手段，財產(chǎn)保全有利于最終實質(zhì)性利益的實現(xiàn)。督促程序的目的就是通過非必要的訴訟程序快速實現(xiàn)債權(quán)人權(quán)利利益，而目前的立法將督促程序與財產(chǎn)保全制度相互排斥，在一定程度上與督促程序的立法目的存在矛盾之處，債權(quán)人基于長遠(yuǎn)考慮，更多會選擇財產(chǎn)保全而放棄督促程序。且目前在司法實踐中，為了能夠緩解“執(zhí)行難”問題，法院系統(tǒng)在立案之初也會主動引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行財產(chǎn)保全，以利于法院后續(xù)的執(zhí)行事項處理。故此，應(yīng)在督促程序中引入訴前財產(chǎn)保全制度。

四、結(jié)語

在我國民商事糾紛案件大量涌入法院的現(xiàn)實背景之下，有實質(zhì)性爭議價值而應(yīng)當(dāng)進(jìn)入庭審訴訟程序的案件數(shù)量并不太多，更多的案件是債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確的案件。督促程序適用率的提升有利于緩解法官辦案壓力，將更多精力集中于爭議性強(qiáng)的案件，有利于進(jìn)一步推進(jìn)我國法治化進(jìn)程。