●周云坤 張 歡

一、引言

近年來， 隨著預(yù)算績效管理工作的全面推進(jìn)， 江西省景德鎮(zhèn)市在提升財政資金使用效率、 發(fā)揮資金效益上取得了明顯成效。 陶瓷產(chǎn)業(yè)作為景德鎮(zhèn)市支柱產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)， 市財政局每年投入大量資金用于支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 但長期以來涉陶資金分散在各部門，在管理和使用上較為零散，呈現(xiàn)出“撒胡椒面”式的“利益均沾”，不便于統(tǒng)籌管理， 資金的使用效益也難以集中體現(xiàn)。 為用好這些財政資金，市財政局將預(yù)算績效管理手段運用到產(chǎn)業(yè)資金的管理上，組織開展了2021 年陶瓷產(chǎn)業(yè)資金綜合績效評價。

二、產(chǎn)業(yè)概況

陶瓷是景德鎮(zhèn)立市之本。 為深入貫徹落實習(xí)近平總書記在江西省調(diào)研時提出 “要建好景德鎮(zhèn)國家陶瓷文化傳承創(chuàng)新試驗區(qū)， 打造對外文化交流新平臺”的重要指示精神，落實省委、省政府對景德鎮(zhèn)市陶瓷產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出的具體要求， 景德鎮(zhèn)市以打造特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展新高地作為切入點， 堅定不移實施工業(yè)強(qiáng)市戰(zhàn)略， 計劃用三年時間舉全市之力決戰(zhàn)決勝工業(yè)強(qiáng)市， 實施“三個千億”工程，其中陶瓷產(chǎn)業(yè)作為景德鎮(zhèn)市特色產(chǎn)業(yè)， 將承擔(dān)1/3 的重任， 即陶瓷產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量三年要突破一千億。 為實現(xiàn)千億目標(biāo)，景德鎮(zhèn)市提出把先進(jìn)陶瓷作為陶瓷產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主攻方向， 成立了市先進(jìn)陶瓷產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，舉全市之力科學(xué)、務(wù)實推動先進(jìn)陶瓷產(chǎn)業(yè)發(fā)展， 努力把千年瓷都打造成國際瓷都。

本次評價的對象主要是2021 年財政資金在陶瓷產(chǎn)業(yè)方面的投入，涉及 5 個部門、14 個項目， 資金規(guī)模約5000 萬元，涉及省、市兩級資金。 實施內(nèi)容主要有：對陶瓷項目進(jìn)行補助、對陶瓷企業(yè)實施貸款優(yōu)惠、 幫助引進(jìn)人才、舉辦瓷博會等。

三、績效評價實踐

（一）評價思路

按照“決策－過程－績效”的評價思路對陶瓷產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金進(jìn)行綜合評價。一方面，立足產(chǎn)業(yè)整體，進(jìn)行整體評價和分析；另一方面，考慮到涉及的項目、部門、資金量較多，從工業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、文化發(fā)展等維度對相關(guān)項目、資金進(jìn)行分類，按照領(lǐng)域進(jìn)行具體評價。

1.宏觀層面的評價重點。一是關(guān)注各類資金所帶來的效益， 如受扶持企業(yè)產(chǎn)值、營業(yè)收入的增長情況，對行業(yè)的稅收貢獻(xiàn)情況等； 二是關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合效益，如陶瓷產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)、稅收、出口、就業(yè)等的貢獻(xiàn)程度；三是關(guān)注財政資金投入方式、 投入結(jié)構(gòu)是否合理；四是關(guān)注產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是否健全、政府管理是否到位、 發(fā)展環(huán)境是否有利等長期影響因素。

2.微觀層面的評價重點。 一方面，關(guān)注各項目決策是否科學(xué)、管理是否到位，其中項目決策主要考察項目立項依據(jù)是否充分、 立項程序是否合規(guī)、 績效目標(biāo)是否明確、資金投入是否科學(xué)等，項目管理主要考察項目資金是否及時到位、 資金使用率是否達(dá)標(biāo)、資金使用是否合規(guī)、管理制度是否健全、制度執(zhí)行是否有效等；另一方面，關(guān)注各項目產(chǎn)出是否達(dá)到預(yù)期， 項目產(chǎn)出主要考察工作計劃是否完成、質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)、時間是否拖延等。

（二）評價方法

在評價方法上，根據(jù)項目實際情況，采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法以及標(biāo)桿管理法等不同評價方法。 在評價指標(biāo)體系的設(shè)計上，采用“1+5”的方式， 即一個總體評價指標(biāo)體系和5 個分領(lǐng)域評價指標(biāo)體系。在成果方面，將形成1 個產(chǎn)業(yè)發(fā)展總報告和5 個分報告。 總報告不僅包括分報告的核心結(jié)論和觀點，也會從產(chǎn)業(yè)整體進(jìn)行分析，得出綜合結(jié)論；分報告是總報告的展開， 詳細(xì)闡述分領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、 資金情況、 工作落實情況等，提出具體建議。

（三）評價過程

本次評價分為三個階段：

1.形成評價實施方案階段。 （1）進(jìn)行前期調(diào)研，研發(fā)設(shè)計評價指標(biāo)體系、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)報表體系和調(diào)研方案；搜集政策相關(guān)資料，全面了解各項目基本情況， 前往各項目單位現(xiàn)場調(diào)研， 與相關(guān)負(fù)責(zé)人員進(jìn)行交流與探討，研發(fā)設(shè)計完整的綜合評價指標(biāo)體系、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)報表體系以及調(diào)研與訪談方案，形成工作方案。 （2）征求意見、修改定稿階段。 評價組將工作方案反饋給市財政局及項目主管部門征求相關(guān)意見， 并根據(jù)相關(guān)意見對工作方案進(jìn)行修改完善， 形成績效評價工作方案終稿。

2.項目實地核查階段。 評價組到各項目主管部門及其他相關(guān)單位組織開展訪談等調(diào)研，實地采集數(shù)據(jù)，并對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行查驗， 就項目的目標(biāo)及實施效果等做深入了解。

3.形成評價報告階段。 （1）評價組匯總分析評價數(shù)據(jù)， 依據(jù)制定的評價標(biāo)準(zhǔn)和評分規(guī)則， 對各項目投入產(chǎn)出績效進(jìn)行量化分析，撰寫綜合項目績效評價報告，針對存在的問題提出改進(jìn)建議。 （2）評價組將評價報告初稿反饋給市財政局及各項目主管部門征求相關(guān)意見， 并根據(jù)相關(guān)意見修改完善評價報告，形成績效評價報告終稿。

四、評價結(jié)論

總體來看， 近年來景德鎮(zhèn)市委市政府多點發(fā)力，通過補助企業(yè)項目、提供貸款貼息、人才入企等措施，推動陶瓷企業(yè)發(fā)展，組織辦展參展、推進(jìn)招商引資，加強(qiáng)與各方的經(jīng)貿(mào)合作與交流， 從而引導(dǎo)陶瓷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值不斷提升，產(chǎn)業(yè)不斷壯大。但同時也存在幾方面的問題， 該評價針對問題提出相應(yīng)的建議。

（一）存在的問題

1.財政資金杠桿效應(yīng)不明顯。 一是陶瓷產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)度較低。 近三年產(chǎn)業(yè)稅收占地區(qū)稅收的比重平均約為4%，總體產(chǎn)值稅收率平均為10.61%，產(chǎn)值稅收率平均為0.98%， 即每百元產(chǎn)值提供稅收10.61 元，每百元產(chǎn)值提供稅收0.98 元，遠(yuǎn)低于總體水平。二是陶瓷產(chǎn)業(yè)出口貢獻(xiàn)率逐年下降。近三年產(chǎn)業(yè)出口額占地區(qū)出口額的比重呈逐年下降的趨勢， 出口增加值占陶瓷產(chǎn)業(yè)增加值的比重均為負(fù)數(shù)， 陶瓷外需對產(chǎn)值的拉動作用正在減弱。

2.財政資金投入不夠科學(xué)。 一方面，資金投入結(jié)構(gòu)不夠合理。 財政涉陶資金使用分散且交叉重復(fù)，影響資金使用效果。 主要表現(xiàn)在：一是貸款貼息資金使用分散。 在資金層級上涉及省、市兩級財政資金，在部門層級上涉及多個部門財政資金。 二是企業(yè)補助資金交叉重復(fù)。 在補助方向上資金重復(fù)率近70%，在補助企業(yè)上企業(yè)重復(fù)率近30%，且各企業(yè)獲得扶持資金差異大。 另一方面，財政資金投入方式較為單一， 對于撬動金融和社會資本的力度不足。 當(dāng)前財政資金支持陶瓷企業(yè)發(fā)展主要是采取無償撥款的形式， 即由企業(yè)提出項目建議書和可行性研究報告，政府管理部門進(jìn)行審批決策，確定補助額度。 在市場經(jīng)濟(jì)條件下， 這種單一的資金投入方式雖然能有效支持相關(guān)企業(yè)發(fā)展， 但是項目扶持決策難以貼近市場要求， 也不利于財政資金使用效益的最大化。

3.資金管理不夠規(guī)范。 一是預(yù)算編制不夠科學(xué)。預(yù)算編制不夠細(xì)化，不符合預(yù)算與目標(biāo)相對應(yīng)的原則， 出現(xiàn)了預(yù)算與實際支出不符的情況。二是資金分配依據(jù)不夠充分。部門在分配資金時缺少明確的分配依據(jù)，隨意性、主觀性較強(qiáng)。三是資金管理制度適用性較低。項目資金管理制度對資金使用要求不夠明確，包括未明確補助資金分配方式、缺少實施過程中資金監(jiān)管要求以及項目結(jié)束后的財務(wù)驗收和資金跟蹤要求等。四是預(yù)算約束不足。個別項目存在超支，部分項目存在較多結(jié)余，執(zhí)行率不高。五是部分資金使用不規(guī)范。存在公用經(jīng)費在專項資金中列支的情況， 不符合專項資金規(guī)定用途。

4.組織管理機(jī)制不夠健全。 一是行業(yè)主管部門管理不到位。試驗區(qū)管委會辦公室（原市瓷局）雖是陶瓷行業(yè)主管部門，但由于缺少上下條線， 職能較弱， 難以主導(dǎo)推進(jìn)各項工作，而當(dāng)前該部門仍處于部門改革過渡期，工作任務(wù)尚不明確， 從而導(dǎo)致試驗區(qū)管委會辦公室（原市瓷局）在陶瓷行業(yè)管理方面的定位不夠清晰。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。由于財政資金的科目分類、 管理體制都是以部門塊塊為主，財政資金分屬多個部門管理，各部門對政策的具體理解、 執(zhí)行和資金使用要求各不相同， 在使用涉陶資金尤其是財政資金扶持陶瓷企業(yè)發(fā)展方面尚未形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，在項目立項、審批、資金分配和管理方面，各自為政，各行其是，從而導(dǎo)致項目重復(fù)，資金使用分散。三是行業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計不全面。各部門對陶瓷行業(yè)的界定不一致， 造成統(tǒng)計口徑不一。 另外，各部門均專注規(guī)上陶瓷企業(yè)，對規(guī)下企業(yè)和個體戶的管理和引導(dǎo)較少， 相關(guān)信息掌握也不全面。 而景德鎮(zhèn)市陶瓷產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)小而散的特征，個體戶眾多，這部分?jǐn)?shù)據(jù)的缺失不利于推動手工陶瓷的發(fā)展。

5.項目管理不到位。一是項目質(zhì)量控制不足。 各部門對于扶持企業(yè)項目的檢查和考核方式主要是中期檢查和期末驗收， 缺乏實施過程中的質(zhì)量監(jiān)控和進(jìn)度監(jiān)控， 不利于及時把控項目情況，防范財政資金風(fēng)險。而在項目驗收完成后， 各部門也沒有建立補助項目和補助企業(yè)的后續(xù)跟蹤機(jī)制， 關(guān)注項目和企業(yè)的后續(xù)發(fā)展， 如成果轉(zhuǎn)化情況、 產(chǎn)業(yè)化情況等，不利于財政資金的長效發(fā)揮。 此外，各部門對于補助企業(yè)的信息和數(shù)據(jù)未進(jìn)行動態(tài)跟蹤監(jiān)控，不能據(jù)此及時調(diào)整每年的補助方式、資金分配方案等。二是信息公開不完整。各部門均未公開補助資金分配方案， 甚至部分項目未公示立項結(jié)果， 導(dǎo)致多個企業(yè)在官網(wǎng)的“咨詢投訴” 專欄中詢問項目立項和分配結(jié)果。

6.績效目標(biāo)管理不完善。一是部分項目未設(shè)置績效目標(biāo)。二是績效指標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)?？冃е笜?biāo)與績效目標(biāo)關(guān)聯(lián)度較低。

（二）相應(yīng)的建議

1.整合涉陶資金，形成推進(jìn)合力。 一是建議統(tǒng)籌整合存量涉陶資金。 要建立系統(tǒng)思維和系統(tǒng)觀念，打破條塊分隔，在市系統(tǒng)形成“一盤棋”工作思想，集中財力，將分散在各部門的碎片化涉陶資金全面統(tǒng)籌集中，整合設(shè)立市級陶瓷產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項， 設(shè)立資金池，實施歸口管理，以解決資金多頭管理、結(jié)構(gòu)固化、投向分散、效率不高等問題。 二是建議調(diào)整資金結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置。 由資金歸口單位協(xié)同涉及部門共同確定當(dāng)年度資金投入方案，如貸款貼息、項目補助、企業(yè)補助、人才入企等。重點集中陶瓷企業(yè)貸款貼息資金，集中各部門陶瓷企業(yè)項目扶持、企業(yè)扶持資金，實行統(tǒng)一分配，避免財政資金重復(fù)投入。 三是建議綜合考慮上級補助資金。 在分配、使用市級涉陶資金時要充分考慮上級補助資金，尤其是貸款貼息、項目補助、科技特派員等與市級項目性質(zhì)類似的資金，避免多級資金重復(fù)投入到同一個企業(yè)、同一個項目。

2.加強(qiáng)預(yù)算約束，規(guī)范資金使用。 一是建議細(xì)化預(yù)算編制。 要轉(zhuǎn)變預(yù)算編制模式，全面落實預(yù)算測算要求， 按照項目計劃實施內(nèi)容、達(dá)成目標(biāo)、實施計劃等細(xì)化項目預(yù)算測算， 并通過橫縱向?qū)Ρ鹊榷喾N方式提高預(yù)算編制合理性和精細(xì)化水平， 力爭做到每一筆資金都言之有據(jù)。 二是建議完善資金管理制度。一方面，要建立和完善涉陶專項資金管理辦法，明確資金使用范圍、使用方式等要求。 涉陶資金各使用方向均應(yīng)具備完整、適用的管理要求，如企業(yè)項目扶持資金應(yīng)明確補助項目范圍、 財政資金分配方式、補助標(biāo)準(zhǔn)，健全事中事后資金監(jiān)督機(jī)制，建立項目驗收和資金跟蹤收回機(jī)制等。另一方面，要完善資金分配方案。運用因素法、 項目法、 因素法與項目法相結(jié)合等方法，采用全額補助、定額補助、按比例補助等形式，確定資金分配方式和分配標(biāo)準(zhǔn)，提高資金分配的科學(xué)性、合理性。三是建議強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行。 一方面，要加強(qiáng)預(yù)算約束，資金支出要與預(yù)算明細(xì)相對應(yīng)， 既要避免超支，也要減少資金結(jié)余；另一方面，要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控， 對資金使用不規(guī)范的情況要及時予以糾正， 同時按照實際情況及時申報預(yù)算調(diào)整，提高預(yù)算執(zhí)行率。

3.強(qiáng)化組織保障，夯實責(zé)任落實。 一是建議充分發(fā)揮景德鎮(zhèn)市先進(jìn)陶瓷產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組作用。將陶瓷產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的管理職責(zé)納入領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)范圍，將試驗區(qū)管委會辦公室、市委組織部、市人社局、市科技局、市工信局、市委宣傳部、市財政局等部門，以及各區(qū)縣主要領(lǐng)導(dǎo)共同納入領(lǐng)導(dǎo)小組成員，同時整合國家陶瓷文化傳承創(chuàng)新試驗區(qū)、先進(jìn)陶瓷發(fā)展等陶瓷相關(guān)工作。 由領(lǐng)導(dǎo)小組研究部署和指導(dǎo)全市陶瓷產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項工作，明確各成員單位職責(zé)分工，部署年度工作計劃，督促、檢查和考核各單位工作落實情況等。二是建議完善領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（先陶辦）架構(gòu)。 領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的辦公室設(shè)陶瓷專項資金管理組， 負(fù)責(zé)專項資金的日常運作，包括協(xié)調(diào)落實各項事宜，跟蹤了解各部門、各區(qū)縣工作進(jìn)展，建立信息溝通機(jī)制，收集、整理、發(fā)布各類信息，組織調(diào)研等。 三是建議區(qū)縣設(shè)立陶瓷產(chǎn)業(yè)工作小組。負(fù)責(zé)管理各區(qū)陶瓷企業(yè)、個體戶等，分區(qū)對接、服務(wù)陶瓷企業(yè)，管理陶瓷小作坊。

4.加強(qiáng)資金管理，提升管控能力。 針對陶瓷產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，建議按照“統(tǒng)一集中、統(tǒng)一決策、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核”的模式進(jìn)行項目和資金管理，由先陶辦把控資金使用方向， 相關(guān)職能部門組織項目申報，專家評審提出建議， 先陶辦確定補助項目，財政部門下達(dá)資金， 各部門分工聯(lián)動抓實績效。 對于應(yīng)急項目或特別重大項目，可采取“一事一議”方式，由先陶辦提出申請，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組同意后立即組織實施。

5.完善績效目標(biāo)，銜接預(yù)算編制。 一是建議完善績效目標(biāo)編制。 相關(guān)部門在編制預(yù)算明細(xì)時應(yīng)按照 《中央部門項目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引 （試行）》（財預(yù)〔2021〕101 號）等相關(guān)文件要求，進(jìn)一步分析項目需要解決的主要問題和財政支出的主要意圖、方向，研究明確涉陶資金的總體績效目標(biāo)，并將其分解為子目標(biāo)，細(xì)化任務(wù)清單，設(shè)置績效目標(biāo)和績效指標(biāo)。指標(biāo)設(shè)計方面，應(yīng)遵循量化易評原則，能量化的指標(biāo)盡量量化，對于難以量化的指標(biāo)，可采用定性表述，但應(yīng)具有可衡量性，可使用分析評級（好、一般、差）的評價方式評判；指標(biāo)值設(shè)計方面，應(yīng)當(dāng)參考相關(guān)歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)等，科學(xué)設(shè)定指標(biāo)值， 指標(biāo)值的設(shè)定要在考慮可實現(xiàn)性的基礎(chǔ)上，盡量從嚴(yán)、從高設(shè)定，以充分發(fā)揮績效目標(biāo)對預(yù)算編制執(zhí)行的引導(dǎo)約束和控制作用。 二是建議加強(qiáng)績效目標(biāo)審核。 市財政局要將績效目標(biāo)作為預(yù)算安排和資金撥付的前置條件和必備內(nèi)容，加強(qiáng)績效目標(biāo)審核，將績效目標(biāo)與預(yù)算編制實現(xiàn)“同步申報、同步審議、同步批復(fù)、同步公開”，未按要求設(shè)定績效目標(biāo)或?qū)徍宋赐ㄟ^的不得或暫緩安排預(yù)算。

五、案例亮點與不足

（一）案例亮點

1.評價模式有所創(chuàng)新。 與一般項目評價相比，本次綜合評價打破了部門條塊分隔，圍繞陶瓷產(chǎn)業(yè)財政資金確定評價范圍， 除專項外，將科技、工業(yè)、文化發(fā)展等專項資金中涉及陶瓷產(chǎn)業(yè)的資金也納入評價范圍， 將產(chǎn)業(yè)資金整體作為評價的著力點，橫向?qū)Ρ?，系統(tǒng)考核， 重點關(guān)注財政資金對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)作用和撬動作用。

2.評價結(jié)果得到有效應(yīng)用。 在評價報告形成后，綜合各方意見，市財政局?jǐn)M定并出臺了資金整合意見，集中財力，調(diào)整資金結(jié)構(gòu)，實施歸口管理，按照五個統(tǒng)一的模式，以解決資金多頭管理、結(jié)構(gòu)固化、投向分散、效率不高等問題。

（二）案例不足

1.資金范圍不完整，無法全面反映產(chǎn)業(yè)資金投入現(xiàn)狀。本次評價資金的范圍依據(jù)委托方提供的項目清單確定，但是據(jù)了解，除納入本次評價的五個單位的涉陶資金外，其他部門也有部分財政資金的投入，因此本次評價資金范圍并非2021 年市級政府投入的全部財政資金。

2.相關(guān)數(shù)據(jù)不全面，無法深入分析財政資金投入所帶來的效益。一方面，全市行業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計中未將陶瓷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行單獨分類， 各部門在履職時也未將陶瓷產(chǎn)業(yè)單獨剝離， 且未能獲取相關(guān)稅務(wù)明細(xì)數(shù)據(jù)， 因此無法進(jìn)一步深入分析。另一方面，各部門對受扶持企業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)未作跟蹤收集， 因此本次評價中受扶持企業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)主要來自企業(yè)問卷結(jié)果以及部門提供的部分?jǐn)?shù)據(jù)， 評價組雖已剔除明顯異常數(shù)據(jù)以保證數(shù)據(jù)的相對準(zhǔn)確， 但該數(shù)據(jù)仍不能全面、完整地反映受扶持企業(yè)情況。

六、小結(jié)

地方產(chǎn)業(yè)， 尤其是支柱產(chǎn)業(yè)對拉動地方就業(yè)和GDP 以及對財政貢獻(xiàn)度的作用至關(guān)重要。 以財政資金為抓手， 以績效評價為手段， 對產(chǎn)業(yè)資金進(jìn)行綜合績效評價有利于從戰(zhàn)略層面優(yōu)化財政資金投入方式， 提高財政資金使用效益。 本文通過對景德鎮(zhèn)市陶瓷產(chǎn)業(yè)資金進(jìn)行綜合績效評價， 形成財政資金投入和管理建議， 并協(xié)助地方出臺資金整合實施意見，實現(xiàn)了評價結(jié)果的有效應(yīng)用。