李 宇 孫思敏

(長(zhǎng)沙市規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司，湖南 長(zhǎng)沙 410007)

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，城市存量空間和存量規(guī)劃得到廣泛關(guān)注， 精明增長(zhǎng)和科學(xué)利用存量是未來(lái)城市發(fā)展的重要方式。研究如何在存量規(guī)劃背景下挖掘存量土地的潛力、 探究存量土地的發(fā)展方向、 提出具有實(shí)操性的再開(kāi)發(fā)策略， 對(duì)于推動(dòng)城市發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 存量土地概念界定

“存量土地”是一個(gè)熱名詞，但目前還未有明晰的概念。通過(guò)對(duì)萬(wàn)方、知網(wǎng)等知識(shí)服務(wù)平臺(tái)眾多學(xué)者對(duì)其研究，存量土地形成兩種認(rèn)識(shí)，廣義上泛指城鄉(xiāng)建設(shè)已占有或使用的土地，狹義上指現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)閑置未利用和利用不合理、不充分、產(chǎn)出效益低的土地，即具有開(kāi)發(fā)利用潛力的現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地[1]。姚存卓(2009)學(xué)者認(rèn)為存量土地需有明確的土地使用權(quán)人[2]。黃卓,師浩辰等學(xué)者(2021)結(jié)合湘潭市現(xiàn)狀，將存量用地分為低效用地、批而未供用地、閑置用地以及違法用地四個(gè)大類(lèi)，12個(gè)小類(lèi)[3]。總的來(lái)說(shuō)，存量土地分類(lèi)主要是從供地情況及建成利用狀態(tài)進(jìn)行劃分的。

有關(guān)政府部門(mén)在實(shí)際操作中對(duì)存量土地進(jìn)行了分類(lèi)。原國(guó)土資源部在2004年下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地情況專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查工作的緊急通知》中提出對(duì)存量建設(shè)用地閑置土地、空閑土地和批而未供土地基本情況進(jìn)行調(diào)查。2018年自然資源部發(fā)布《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》中提出消化批而未供土地和閑置土地?cái)?shù)量作為新增建設(shè)用地計(jì)劃重要測(cè)算指標(biāo)，通過(guò)“增存掛鉤”獎(jiǎng)懲機(jī)制有效推進(jìn)存量土地處置力度。在國(guó)土空間背景下，城市用地供給由“給指標(biāo)”轉(zhuǎn)向“掙指標(biāo)”[4]。

基于學(xué)者、政策文件對(duì)存量土地的認(rèn)識(shí)以及天心區(qū)發(fā)展需求，本次研究的存量土地按照供地情況和已建低效用地性質(zhì)，分為閑置土地和低效用地兩種類(lèi)型，其中閑置土地包括未批未供、批而未供、供而未建用地，低效用地包括低效工業(yè)物流、居住、商業(yè)商務(wù)以及其他低效用地。

2 存量土地現(xiàn)狀調(diào)查

2.1 全面排查，摸清存量土地家底

對(duì)存量土地進(jìn)行全面排查，是摸清自身資源家底、強(qiáng)化發(fā)展支撐的現(xiàn)實(shí)需要，也是存量土地再開(kāi)發(fā)前期基礎(chǔ)性工作。根據(jù)存量土地概念界定，對(duì)存量土地權(quán)屬邊界、供地情況、用地現(xiàn)狀、閑置或低效原因以及土地權(quán)利人開(kāi)發(fā)意愿等進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)查。

天心區(qū)存量土地調(diào)查摸底采取內(nèi)業(yè)整理和外業(yè)核查相結(jié)合的方式。在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，未批未供用地邊界不清晰，需與街道或村集體進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)；批而未供用地矢量數(shù)據(jù)邊界清晰，方便入庫(kù)；供而未建矢量數(shù)據(jù)不全，未建原因需進(jìn)一步調(diào)查；已建低效用地雖有識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，但很難量化，低效原因需現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。通過(guò)與各部門(mén)、街道多次反復(fù)核查，最終確定存量土地圖斑和屬性表格。

2.2 標(biāo)圖入庫(kù)，建立存量土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)

以街道為調(diào)查單元，根據(jù)存量土地調(diào)查摸底成果，將每宗存量土地標(biāo)注在遙感影像圖和土地利用規(guī)劃圖上，建立存量土地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)?；趯?duì)天心區(qū)存量土地實(shí)踐，需注意以下兩個(gè)方面：一是與國(guó)土空間規(guī)劃信息平臺(tái)相銜接。對(duì)各類(lèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行轉(zhuǎn)換，統(tǒng)一用2000國(guó)家大地坐標(biāo)系。二是統(tǒng)一存量土地屬性?；诂F(xiàn)有矢量數(shù)據(jù)、土地權(quán)屬和現(xiàn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃用地邊界對(duì)存量土地進(jìn)行劃分，將每一宗地已有的屬性表格(地塊編號(hào)、所屬街道、權(quán)屬單位、現(xiàn)狀用地性質(zhì)、土地權(quán)屬性質(zhì)、供地情況、用地面積、規(guī)劃用地性質(zhì)、規(guī)劃指標(biāo))與存量土地圖斑一一對(duì)應(yīng)，再將所有數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，形成一個(gè)完整的數(shù)據(jù)庫(kù)文件。

3 存量土地再開(kāi)發(fā)思路

以土地集約高效利用和提高城市活力與品質(zhì)為目標(biāo)，探索差異化、多元化的再開(kāi)發(fā)利用方式，優(yōu)化功能布局、提升產(chǎn)業(yè)動(dòng)力和改善人居環(huán)境等，合理有序地推進(jìn)存量土地再開(kāi)發(fā)。

3.1 分區(qū)引導(dǎo)，提出差異化再開(kāi)發(fā)策略

充分考慮天心區(qū)城市發(fā)展實(shí)際情況和發(fā)展訴求，根據(jù)“北優(yōu)、中提、南融”發(fā)展方向，劃分外灘、省府和暮云三大片區(qū)，提出差異化再開(kāi)發(fā)策略。

外灘片區(qū)：以活力營(yíng)造為導(dǎo)向的有機(jī)更新模式。圍繞“坡子街、黃興南路、五一商圈”等網(wǎng)紅商街以及西文廟坪、化龍池等歷史街區(qū)進(jìn)行有機(jī)更新，聚集功能和品質(zhì)提升，通過(guò)綜合整治促進(jìn)老舊建筑活化，發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)城市市容、市貌更新工作，切實(shí)提升城市形象。

省府片區(qū)：以提質(zhì)升級(jí)為導(dǎo)向的片區(qū)統(tǒng)籌模式。圍繞“文創(chuàng)中心、消費(fèi)中心和醫(yī)學(xué)中心”，充分發(fā)揮省府行政資源優(yōu)勢(shì)，挖掘存量，完善配套，重點(diǎn)發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)、商務(wù)辦公、文化創(chuàng)意、休閑娛樂(lè)和商貿(mào)旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

暮云片區(qū)：以南部片區(qū)建設(shè)為導(dǎo)向的增存聯(lián)動(dòng)模式。聚焦數(shù)字中心、奧體中心等重大項(xiàng)目建設(shè)，存量土地再開(kāi)發(fā)以土地征收成片開(kāi)發(fā)和低效用地改造相結(jié)合的增存聯(lián)動(dòng)土地整備模式，打造長(zhǎng)株潭融城核心區(qū)和綠心生態(tài)示范區(qū)。

3.2 分類(lèi)施策，實(shí)行多元化再開(kāi)發(fā)方式

結(jié)合各類(lèi)用地閑置或低效原因，因地施策，多種方式推進(jìn)存量土地再開(kāi)發(fā)。

3.2.1 未批未供用地

未批未供用地主要為集體土地，需根據(jù)重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施和城市發(fā)展進(jìn)行土地征收成片開(kāi)發(fā)。

3.2.2 批而未供用地

根據(jù)批而未供用地原因分類(lèi)施策。因征地原因的，根據(jù)項(xiàng)目落地時(shí)序或周邊土地市場(chǎng)變化情況適時(shí)有序推動(dòng)征地工作；因招商原因的，突出地塊優(yōu)勢(shì)，打捆或成片進(jìn)行招商推介；因手續(xù)原因的，找出未辦理相關(guān)手續(xù)原因，督促用地單位加快辦理供地手續(xù)；因地塊原因的，具備獨(dú)立開(kāi)發(fā)條件的，達(dá)到最優(yōu)規(guī)劃指標(biāo)后，及時(shí)推進(jìn)征地拆遷、項(xiàng)目前期規(guī)劃，盡快辦理出讓手續(xù)。不具備獨(dú)立開(kāi)發(fā)條件的，通過(guò)置換、整合后與周邊其他未建用地聯(lián)合開(kāi)發(fā)。

3.2.3 供而未建用地

因企業(yè)原因的，督促企業(yè)盡快開(kāi)發(fā)建設(shè)，設(shè)定限期建設(shè)時(shí)間，超時(shí)未開(kāi)發(fā)則認(rèn)定閑置并無(wú)償收回土地；開(kāi)工意愿不強(qiáng)的，下達(dá)限期開(kāi)工通知書(shū)，超時(shí)即罰款或無(wú)償收回土地；確實(shí)因其他原因無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)的，可由相關(guān)平臺(tái)公司進(jìn)行收購(gòu)。因政府原因的，用地暫未達(dá)到開(kāi)工條件的，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度，盡快交地；涉及地塊規(guī)劃修改的，與用地單位協(xié)商改變土地用途，或置換土地，或盤(pán)整收回后重新供地。

3.2.4 已建低效用地

位于城市更新內(nèi)的，納入更新片區(qū)，采取全面改造類(lèi)、綜合整治類(lèi)、功能改善類(lèi)、生態(tài)修復(fù)類(lèi)和歷史文化保護(hù)類(lèi)五種類(lèi)型進(jìn)行統(tǒng)籌改造。

位于城市更新范圍外的，權(quán)利主體具備自主更新改造實(shí)力的可自主更新改造；權(quán)利主體不具備自主更新改造實(shí)力的，可由市場(chǎng)主體實(shí)施或合作實(shí)施或由相關(guān)平臺(tái)公司進(jìn)行收購(gòu)實(shí)施改造，促進(jìn)土地盤(pán)活。

3.3 分期實(shí)施，采用漸進(jìn)式再開(kāi)發(fā)時(shí)序

圍繞“六個(gè)中心”(金融中心、奧體中心、消費(fèi)中心、文創(chuàng)中心、數(shù)字中心、醫(yī)學(xué)中心)和天心大道產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸，按“重點(diǎn)優(yōu)先、以點(diǎn)帶面、分期實(shí)施，滾動(dòng)發(fā)展”思路，在充分尊重各開(kāi)發(fā)主體改造意向的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)狀發(fā)展條件、存量建設(shè)用地潛力評(píng)價(jià)結(jié)果、重大設(shè)施或重大項(xiàng)目引入，按2025年、2030年、2035年分近中遠(yuǎn)期分批穩(wěn)妥推進(jìn)存量土地開(kāi)發(fā)。

2025年前計(jì)劃推進(jìn)已批在建、已批未建的城市更新項(xiàng)目，“十四五”重點(diǎn)項(xiàng)目、已納入舊改計(jì)劃項(xiàng)目、已納入土地征收成片開(kāi)發(fā)項(xiàng)目以及具有高潛力開(kāi)發(fā)的存量土地項(xiàng)目；2030年前推進(jìn)其他區(qū)域城市更新項(xiàng)目、其他中潛力開(kāi)發(fā)的存量土地項(xiàng)目；2035年前推進(jìn)其他區(qū)域剩余存量土地再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。

4 存量空間再開(kāi)發(fā)模式

4.1 城市更新統(tǒng)籌改造模式

天心區(qū)目前正在實(shí)施獅子山、新開(kāi)鋪、黑石鋪、九峰、先鋒五個(gè)片區(qū)城市更新，城市更新范圍內(nèi)存量土地可結(jié)合城市更新推進(jìn)存量土地再開(kāi)發(fā)。

黑石鋪更新片區(qū)位于天心區(qū)省府片區(qū)，交通區(qū)位便捷，景觀資源較好，但片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足，以低效的工業(yè)、物流、市場(chǎng)為主，片區(qū)內(nèi)最大的工業(yè)企業(yè)肉聯(lián)廠(chǎng)原為中南地區(qū)影響力高的肉類(lèi)加工基地，經(jīng)過(guò)數(shù)十年發(fā)展和市場(chǎng)變遷，僅有小部分作為冷鏈倉(cāng)庫(kù)使用，其余已停產(chǎn)閑置。現(xiàn)存西站臺(tái)、鐵軌被認(rèn)定為長(zhǎng)沙市第三批歷史建筑。整個(gè)片區(qū)總面積約660.92公頃，其中存量土地253公頃。黑石鋪片區(qū)作為城市功能升級(jí)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、形象升級(jí)重點(diǎn)更新片區(qū)，定位為“湘府門(mén)戶(hù)，湘江客廳”，將打造綠色、復(fù)合、共享為特色的城市重點(diǎn)片區(qū)。空間上在保留冬瓜湖水系、路網(wǎng)骨架和歷史建筑基礎(chǔ)上，對(duì)該片區(qū)進(jìn)行整體更新改造，布局創(chuàng)新商務(wù)、工業(yè)遺址文化展廳、主題商業(yè)街、生態(tài)居住、鐵路文化公園、水生態(tài)公園等，重點(diǎn)塑造商業(yè)辦公空間、親水休閑空間、文化體驗(yàn)空間以及城市地標(biāo)建筑。

4.2 重要節(jié)點(diǎn)改造提升模式

以TOD、SOD、EOD為操作模式，對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)城融合節(jié)點(diǎn)進(jìn)行改造提升。一是結(jié)合地鐵站點(diǎn)，引入TOD開(kāi)發(fā)模式，提高周邊用地混合度與開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。二是結(jié)合區(qū)域級(jí)重大設(shè)施或項(xiàng)目引入，帶動(dòng)周邊存量土地盤(pán)活。三是對(duì)于不具備成片再開(kāi)發(fā)條件的，可優(yōu)先補(bǔ)齊生活圈設(shè)施缺口，利用存量土地再開(kāi)發(fā)，構(gòu)建以口袋公園、廣場(chǎng)、慢行道為主的交往空間，完善醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施，提升片區(qū)居民幸福感和滿(mǎn)足感。

4.3 零星整合插花改善模式

零星地塊現(xiàn)狀為經(jīng)營(yíng)性用地，周邊用地未開(kāi)發(fā)建設(shè)的，可進(jìn)行用地整合，成片開(kāi)發(fā)；如無(wú)法與周邊土地整合開(kāi)發(fā)的，可用于建設(shè)公園綠地、停車(chē)場(chǎng)、社區(qū)服務(wù)、公共管理和公益性服務(wù)設(shè)施等。

5 存量土地再開(kāi)發(fā)建議

5.1 搭建存量土地信息平臺(tái)

基于ArcGIS存量土地調(diào)查摸底基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù),利用傾斜攝影和三維建模技術(shù)，將存量土地實(shí)景地圖清晰地展示在信息平臺(tái)，并將存量土地面積、規(guī)劃指標(biāo)、土地權(quán)屬、供地情況等信息導(dǎo)入，搭建集展示、查詢(xún)、分析應(yīng)用等功能于一體的定期更新的存量土地信息平臺(tái)，同時(shí)將存量土地“一張圖”展示應(yīng)用融入國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)。

5.2 探索多種權(quán)利主體開(kāi)發(fā)模式

一是調(diào)動(dòng)國(guó)有土地原使用權(quán)人參與：比如低效用地，權(quán)屬單位為企業(yè)的可以調(diào)動(dòng)土地權(quán)利人自主申請(qǐng)參與開(kāi)發(fā)改造；二是引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與：針對(duì)用于安置農(nóng)民生產(chǎn)生活的兩安用地，引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織自行開(kāi)展改造，或?qū)ふ液献骰锇楣餐_(kāi)發(fā)；三是鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與：對(duì)于零星土地可與周邊低效用地進(jìn)行整合，允許市場(chǎng)主體收購(gòu)相鄰多宗地塊，便于整體開(kāi)發(fā)；四是政府儲(chǔ)備：對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)或城市更新片區(qū)，由政府進(jìn)行收購(gòu)、回收，儲(chǔ)備后重新出讓。對(duì)低效的工業(yè)用地，特別是淘汰或“退二進(jìn)三”的工業(yè)用地，建立退出機(jī)制，企業(yè)自身無(wú)改造升級(jí)計(jì)劃，可由政府收購(gòu)后重新安排使用。未批未供的集體土地也可由政府統(tǒng)一收儲(chǔ)。

5.3 構(gòu)建層次清晰的規(guī)劃體系

將存量土地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃融入國(guó)土空間規(guī)劃中，制定存量土地再開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、再開(kāi)發(fā)單元規(guī)劃和再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施方案三個(gè)層面的規(guī)劃體系。再開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是對(duì)接國(guó)土空間規(guī)劃，確定更新目標(biāo)和重點(diǎn)更新區(qū)域；再開(kāi)發(fā)單元規(guī)劃是整體統(tǒng)籌并提出控制指標(biāo)要求和其他規(guī)劃指引，涉及功能結(jié)構(gòu)、土地利用意向、指標(biāo)總量控制、公共設(shè)施布局、交通、剛性彈性控制要點(diǎn)等內(nèi)容，與控制性詳細(xì)規(guī)劃平行，成果內(nèi)容最終反饋控規(guī)法定化；再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施方案參照再開(kāi)發(fā)單元規(guī)劃中對(duì)存量土地提出的控規(guī)指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，指導(dǎo)再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施。

5.4 完善存量土地再開(kāi)發(fā)政策保障機(jī)制

一是通過(guò)政策鼓勵(lì)、用地補(bǔ)償?shù)确绞郊ぐl(fā)再開(kāi)發(fā)積極性，借鑒上海、廣州、深圳等土地再開(kāi)發(fā)較成熟經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)片區(qū)平衡、用地補(bǔ)償、容積率指標(biāo)置換等方式，以一定的利好政策吸引市場(chǎng)來(lái)投資建設(shè)。

二是簡(jiǎn)化申報(bào)審批流程，完善制度保障機(jī)制。加強(qiáng)存量土地項(xiàng)目申報(bào)、規(guī)劃編制和辦理后續(xù)相關(guān)手續(xù)等方面的規(guī)劃引導(dǎo)和主動(dòng)服務(wù)，盡可能減少或歸并相關(guān)步驟，加快項(xiàng)目推進(jìn)。

6 結(jié) 語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)天心區(qū)存量土地的實(shí)踐探索，積累了三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：一是明確存量土地摸底調(diào)查的對(duì)象和內(nèi)容，統(tǒng)一存量土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立存量土地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)。二是對(duì)存量土地再開(kāi)發(fā)思路探索，分區(qū)引導(dǎo)提出差異化再開(kāi)發(fā)策略，分類(lèi)施策實(shí)行多元化再開(kāi)發(fā)方式，分期實(shí)施采用漸進(jìn)式再開(kāi)發(fā)時(shí)序，促進(jìn)存量土地再開(kāi)發(fā)。三是根據(jù)具體實(shí)踐，采用城市更新統(tǒng)籌改造、重要節(jié)點(diǎn)改造提升和零星整合插花改善三種存量空間再開(kāi)發(fā)模式，指導(dǎo)存量土地盤(pán)活利用。

面對(duì)成因復(fù)雜的存量土地，有針對(duì)性地采取“一地一策”方式解決導(dǎo)致其成為存量土地的問(wèn)題源頭，找到做優(yōu)的再開(kāi)發(fā)策略。同時(shí)，需進(jìn)一步完善存量土地規(guī)劃體系和再開(kāi)發(fā)政策保障體系，提出存量土地盤(pán)活實(shí)施指引或支持性政策。