王小雪，宋書(shū)勇，劉大鴻

（廣西交通投資集團(tuán)有限公司，廣西 南寧 530022）

高速公路收費(fèi)期限管理的國(guó)際借鑒與思考①

王小雪，宋書(shū)勇，劉大鴻

（廣西交通投資集團(tuán)有限公司，廣西 南寧 530022）

［摘 要］現(xiàn)代收費(fèi)公路產(chǎn)生于西方國(guó)家。意大利、西班牙、法國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、日本、加拿大等國(guó)家的收費(fèi)公路基本都是高速公路。這些國(guó)家在收費(fèi)高速公路管理（包括收費(fèi)期限管理）方面取得的成功經(jīng)驗(yàn)和采取的持續(xù)收費(fèi)、統(tǒng)借統(tǒng)還、持續(xù)特許經(jīng)營(yíng)、組合確認(rèn)收費(fèi)期限等做法，可為我國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)高速公路收費(fèi)期限管理提供有益的借鑒。

［關(guān)鍵詞］高速公路 特許經(jīng)營(yíng) 收費(fèi)期限 統(tǒng)借統(tǒng)還 國(guó)際借鑒

［中圖分類(lèi)號(hào)］F540.34

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1005-9016（2023）02-05-09

［作者簡(jiǎn)介］王小雪，工程碩士，現(xiàn)任廣西交通投資集團(tuán)有限公司財(cái)務(wù)部副部長(zhǎng)、財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心副主任，高級(jí)會(huì)計(jì)師，主要從事集團(tuán)財(cái)務(wù)管理、籌融資、資金集中管理、共享服務(wù)等工作。

①本文系《高速公路收費(fèi)期限屆滿的政策研究》課題階段性研究成果。

引言

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入收費(fèi)公路的快速建設(shè)發(fā)展期?；?004年實(shí)施的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中關(guān)于經(jīng)營(yíng)性公路和政府還貸公路（或政府收費(fèi)公路，下同）最長(zhǎng)收費(fèi)期限的相關(guān)規(guī)定，越來(lái)越多的收費(fèi)公路項(xiàng)目已經(jīng)或正在逐步接近收費(fèi)期限屆滿停止收費(fèi)的關(guān)鍵時(shí)期。為完善收費(fèi)公路管理制度，進(jìn)一步適應(yīng)全面深化改革、支撐交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)、保障收費(fèi)公路可持續(xù)發(fā)展的需要，對(duì)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂工作勢(shì)在必行。收費(fèi)公路是舶來(lái)之物，國(guó)外收費(fèi)公路發(fā)展進(jìn)程中對(duì)收費(fèi)期限的管理經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)研究該事項(xiàng)提供有益的借鑒。本文在對(duì)相關(guān)國(guó)家高速公路收費(fèi)期限管理實(shí)際做法分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的具體情況，提出進(jìn)一步優(yōu)化高速公路收費(fèi)期限管理的相關(guān)建議，以期為《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂提供相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、 高速公路收費(fèi)期限管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）意大利收費(fèi)公路及其收費(fèi)期限

意大利的收費(fèi)公路均屬于高速公路。意大利第一條收費(fèi)高速公路是于1924年由私人資本采取特許經(jīng)營(yíng)方式投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理的米蘭至萊克斯高速公路，最初的經(jīng)營(yíng)期限為30年；通過(guò)多次延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期限，截至2021年底仍處于特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)。

但其他一些具有合同約定特許經(jīng)營(yíng)期限的高速公路，則嚴(yán)格執(zhí)行了到期停止收費(fèi)的做法。例如，意大利境內(nèi)全長(zhǎng)51.2公里的“A5 Torino-Ivrea-Quincinetto”、全長(zhǎng)23.6公里的“A4/A5 Ivrea-Santhià”、“Torino-Pinerolo”和“Sistema Autostradale Tangenziale Torinese”等四條高速公路的經(jīng)營(yíng)期限截至2016年8月31日；“A21 Torino-Alessandria-Piacenza”的經(jīng)營(yíng)期限截至2017年6月30日；“A12 Sestri Levante-Livorno”、“A11/A12 Viareggio-Lucca”和“A15 La Spezia fork”三條高速公路的特許經(jīng)營(yíng)期限截至2019年7月31日；“A10 Savona-Ventimiglia”的特許經(jīng)營(yíng)期限截至2021年11月30日[1]。

由于一些高速公路的經(jīng)營(yíng)期限屆滿以及其他方面的原因所致，意大利的收費(fèi)高速公路總里程，由2018年底的6003.4公里，分別減少至2019年底的4972.4公里和2020年底的4835.4公里，2022年12月為4593公里[2]。Autostrade per l'italia S.p.A.在收費(fèi)高速公路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面在歐洲排名第一，管理著約3000公里的收費(fèi)公路[1]。

（二） 西班牙收費(fèi)公路及其收費(fèi)期限

1967年西班牙政府提出了“西班牙國(guó)家高速公路計(jì)劃”，并向第一批高速公路公司授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，開(kāi)始發(fā)展特許經(jīng)營(yíng)公路。1968年，西班牙法羅維亞集團(tuán)（Ferrovial）獲得A8收費(fèi)公路（Bilbao至Behobia）35年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是西班牙第一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)高速公路項(xiàng)目。該項(xiàng)目已于2002年移交給了政府。

1972年正式通過(guò)了以特許經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行高速公路收費(fèi)、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營(yíng)的法律。

2019年12月31日，西班牙公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)：奧馬爾高速公路有限公司（Autopistas Aumar, S.A.C.E.，Aumar）擁有的三條共計(jì)467.6公里的高速公路特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿，停止收費(fèi)。西班牙高速公路特許經(jīng)營(yíng)股份有限公司（Autopistas Concesionaria Espa?ola S.A，ACESA）2020年底擁有的西班牙境內(nèi)五條總長(zhǎng)度達(dá)468.30公里的收費(fèi)高速公路，基本上屬于1968年至1977年之間建成投入營(yíng)運(yùn)的。根據(jù)1998年10月23日與政府簽訂的協(xié)議，總里程為468.3公里的五條高速公路的經(jīng)營(yíng)期限已于2021年8月31日屆滿，停止收費(fèi)。此外，另一家公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)INVICAT公司（Infraestructures Viaries de Catalunya, S.A.）經(jīng)營(yíng)的兩條總里程66.5公里的收費(fèi)公路，也于2021年8月31日經(jīng)營(yíng)期限屆滿，停止收費(fèi)。

伴隨著一批收費(fèi)公路期限逐步屆滿停止收費(fèi)，西班牙收費(fèi)公路總里程在逐年減少，由2019年底的3404.01公里，逐步減少至2020年底的2878.4公里和2021年底的2335.9公里[3]。

（三）法國(guó)收費(fèi)公路及其收費(fèi)期限

法國(guó)的收費(fèi)公路均屬于高速公路。在20世紀(jì)末以前，法國(guó)收取車(chē)輛通行費(fèi)的主要目的是償還建設(shè)貸款本息，具有政府收費(fèi)的性質(zhì)。進(jìn)入21世紀(jì)以后，伴隨著市場(chǎng)化的發(fā)展和對(duì)高速公路公司進(jìn)行私有化改造，從2006年開(kāi)始，法國(guó)的收費(fèi)公路基本屬于實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制的經(jīng)營(yíng)性高速公路。

2021年底法國(guó)的收費(fèi)公路，分別由16家公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)承擔(dān)投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理的職責(zé)。其中較大的、擁有收費(fèi)公路里程在1000公里以上的四家企業(yè)包括法國(guó)南方高速公路公司（Autoroutes du Sud de la France，ASF）、巴黎—萊因河—羅納高速公路公司（Autoroutes Paris-Rhin-Rh?ne，APRR）、法國(guó)北方與東方高速公路公司（Societe des Autoroutes du Nord et de l’Est de la France，SANEF）和高速公路金融與工業(yè)公司（Compagnie Financiere et Industrielle des Autoroutes，COFIROUTE）。2021年底，法國(guó)收費(fèi)公路基礎(chǔ)設(shè)施總里程9221.2公里（含收費(fèi)橋梁和隧道80.1公里）。

與其他國(guó)家通常按照具體的收費(fèi)公路項(xiàng)目確定收費(fèi)期限或特許經(jīng)營(yíng)期限不同，法國(guó)采取的是區(qū)分不同的公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)來(lái)確定收費(fèi)公路的特許經(jīng)營(yíng)期限。法國(guó)高速公路特許經(jīng)營(yíng)協(xié)會(huì)提供的資料表明，截至2021年底，相關(guān)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)收費(fèi)公路的截止經(jīng)營(yíng)期限分別為：ASF，2036年；APRR，2035年；SANEF，2031年；COFIROUTE，2034年[4]。

公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)可通過(guò)投資建造新的收費(fèi)公路或?qū)ΜF(xiàn)有收費(fèi)公路進(jìn)行擴(kuò)建改造來(lái)延長(zhǎng)收費(fèi)期限。例如，按照2015年與法國(guó)政府簽署的協(xié)議，SANEF通過(guò)投資3.30億歐元對(duì)現(xiàn)有路網(wǎng)進(jìn)行擴(kuò)建改造，將其擁有的高速公路特許經(jīng)營(yíng)期限延長(zhǎng)了2年；SANEF的子公司法國(guó)巴黎—諾曼底高速公路公司（Societes des Autoroutes Paris-Normandie，SAPN）通過(guò)投資2.60億歐元對(duì)現(xiàn)有路網(wǎng)進(jìn)行擴(kuò)建改造，將其擁有的高速公路特許經(jīng)營(yíng)期限延長(zhǎng)了3年8個(gè)月。這樣，SANEF和SAPN的特許經(jīng)營(yíng)合同的到期日分別由2029年12月31日和2030年12月31日延長(zhǎng)至2031年12月31日和2033年8月31日。2013年底COFIROUTE、APRR和ASF特許經(jīng)營(yíng)期限的截止日期分別為2031年、2032年和2033年。由于承擔(dān)了高速公路新建和擴(kuò)建改造投資，這三家公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)2015年底的特許經(jīng)營(yíng)期限也分別延長(zhǎng)至2034年、2035年和2036年。

（四）美國(guó)收費(fèi)公路及其收費(fèi)期限

美國(guó)的收費(fèi)公路均為高速公路，包括政府收費(fèi)公路和特許經(jīng)營(yíng)高速公路。截至2020年底，美國(guó)擁有收費(fèi)公路10230公里（包括563.66公里的收費(fèi)橋梁和隧道）[5]。

1.政府收費(fèi)公路

美國(guó)大多數(shù)收費(fèi)高速公路屬于州政府承擔(dān)投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理的政府收費(fèi)性質(zhì)的高速公路。這些收費(fèi)高速公路并沒(méi)有法律規(guī)定的收費(fèi)期限，故在理論上可視為可持續(xù)永久收費(fèi)的高速公路。

2021年底，美國(guó)大約有26個(gè)州有收費(fèi)公路。例如，2021年底由伊利諾伊州收費(fèi)公路管理局（Illinois State Toll Highway Authority）投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理的全長(zhǎng)294英里的伊利諾伊收費(fèi)公路（The Illinois Tollway）；由俄亥俄州收費(fèi)公路與基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)（Ohio Turnpike and Infrastructure Commission，OTIC）擁有并負(fù)責(zé)維護(hù)的全長(zhǎng)241英里的俄亥俄收費(fèi)公路（The Ohio Turnpike）等等。

2.特許經(jīng)營(yíng)公路

美國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)高速公路多為采用BOT方式吸引國(guó)內(nèi)外私人資本投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的高速公路，以及將政府收費(fèi)公路的收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓給私人資本投資設(shè)立的項(xiàng)目公司的收費(fèi)公路，具有合同約定的收費(fèi)期限。典型的特許經(jīng)營(yíng)高速公路項(xiàng)目有杜勒斯綠色通道（Dulles Greenway）；芝加哥高架公路（Chicago skyway）；印第安納收費(fèi)公路（Indiana Toll Road）LBJ快速通道（LBJ Express）；克萊恩大道大橋（The Cline Avenue Bridge）等等。

（五）日本收費(fèi)公路及其收費(fèi)期限

日本的收費(fèi)公路是從二戰(zhàn)以后陸續(xù)發(fā)展起來(lái)的。日本的收費(fèi)公路主要是高速公路，也有一些城市快速干道收取車(chē)輛通行費(fèi)。

日本采用收費(fèi)公路制度是通過(guò)1952年頒布的《道路建設(shè)特別措施法》予以明確的。從1956年開(kāi)始，通過(guò)日本道路公團(tuán)、首都高速公路公團(tuán)、阪神高速公路公團(tuán)和本州四國(guó)連絡(luò)橋公團(tuán)相繼成立，分別負(fù)責(zé)日本相關(guān)區(qū)域內(nèi)收費(fèi)公路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)管理。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，日本開(kāi)始對(duì)其道路公團(tuán)進(jìn)行市場(chǎng)化、私有化改造。自2005年10月1日起，日本依據(jù)《高速道路株式會(huì)社法》等有關(guān)法律法規(guī)，將原四家道路公團(tuán)（日本道路公團(tuán)、首都高速道路公團(tuán)、阪神高速道路公團(tuán)和本州四國(guó)聯(lián)絡(luò)道路公團(tuán)）改組為東日本高速公路有限公司（NEXCO East）、西日本高速公路有限公司（NEXCO West）、中日本高速公路有限公司（NEXCO Central）、首都高速公路有限公司（Metropolitan Expressway Co., Ltd）、阪神高速公路有限公司（Hanshin Expressway Co.,Ltd.）和本州—四國(guó)大橋高速公路有限公司（Honshu-Shikoku Bridge Expressway Co.,Ltd.）等6家負(fù)責(zé)建設(shè)與經(jīng)營(yíng)高速公路的公司，以及一家獨(dú)立行政法人——日本高速道路持有及債務(wù)償還署（Japan Expressway Holding and Debt Repayment Agency）。

該機(jī)構(gòu)與六家高速公路公司之間的關(guān)系是：1.機(jī)構(gòu)代表政府擁有高速公路資產(chǎn)。公司負(fù)責(zé)建設(shè)高速公路，并在公路建成完畢后連同建設(shè)債務(wù)一并移交給機(jī)構(gòu)；2.公司向公路用戶收取通行費(fèi)，并通過(guò)向機(jī)構(gòu)支付高速公路租賃費(fèi)，取得高速公路使用權(quán)；3.機(jī)構(gòu)將收取的租賃費(fèi)用于償還債務(wù)本金和利息。

截至2021年3月31日，日本收費(fèi)公路總里程10388公里。以高速公路為主，也包括少數(shù)一般收費(fèi)公路[6]。截至2022年6月30日，NEXCO東日本管理的收費(fèi)公路3943公里[7]，NEXCO西日本管理的收費(fèi)公路3550公里[8]，NEXCO中日本管理的收費(fèi)公路2183公里。[9]

（六） 澳大利亞收費(fèi)公路及其收費(fèi)期限

受英國(guó)的影響，澳大利亞在19世紀(jì)末以前曾經(jīng)存在一些私人投資建設(shè)與經(jīng)營(yíng)的收費(fèi)公路。進(jìn)入20世紀(jì)以后，開(kāi)展按照政府收費(fèi)和特許經(jīng)營(yíng)的思路發(fā)展收費(fèi)公路。2021年底，澳大利亞的收費(fèi)公路雖然也存在少量具有政府收費(fèi)性質(zhì)的收費(fèi)公路基礎(chǔ)設(shè)施（例如悉尼海港大橋），但絕大多數(shù)的收費(fèi)公路均屬于特許經(jīng)營(yíng)公路。擁有收費(fèi)公路項(xiàng)目的州主要是新南威爾士州、維多利亞州和昆士蘭州，這三個(gè)州分別通過(guò)出臺(tái)相關(guān)州法律，對(duì)收費(fèi)公路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理行為進(jìn)行規(guī)范。

1.新南威爾士州的收費(fèi)公路和隧道項(xiàng)目

1965年新南威爾士州議會(huì)修訂后發(fā)布了《主干線公路法案》（Main Road Act）。目前，新南威爾士州的收費(fèi)公路項(xiàng)目主要有2號(hào)高速公路（M2 Motorway）、5號(hào)高速公路（M5 Motorway）、西部連接線7號(hào)高速公路（Westlink M7 Motorway）和北康奈克斯高速公路（North Connex Motorway）；收費(fèi)隧道項(xiàng)目包括位于悉尼的跨城隧道（Cross City Tunnel）項(xiàng)目、東部分流隧道（Eastern Distributor）項(xiàng)目、車(chē)道灣隧道（Lane Cove Tunnel）項(xiàng)目和悉尼港隧道（Sydney Harbour Tunnel）項(xiàng)目等。

2.維多利亞州的收費(fèi)公路

維多利亞州議會(huì)針對(duì)Gateway Bridge、West Gate Bridge等收費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目出臺(tái)相關(guān)法案。目前，維多利亞州的收費(fèi)公路項(xiàng)目主要有城市連接線（City Link）項(xiàng)目、東部連接線（East Link）項(xiàng)目、西門(mén)（West Gate）隧道項(xiàng)目等。

3.昆士蘭州的收費(fèi)公路

1931年昆士蘭州議會(huì)通過(guò)了《私人建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施收取車(chē)輛通行費(fèi)法案》（The Tolls on Privately Constructed Road Traffic Facilities Act）。昆士蘭州的收費(fèi)公路項(xiàng)目主要有圖文巴輔道（Toowoomba Bypass）、機(jī)場(chǎng)連接線7號(hào)高速公路（Airportlink M7）、蓋特威高速公路（Gateway Motorway）、羅根高速公路（Logan Motorway）、彎道港高速公路（Port Drive）等。

（七） 加拿大收費(fèi)公路及其收費(fèi)期限

2021年底，加拿大的收費(fèi)公路主要是407號(hào)高速公路（H407）。H407劃分為H407ETR和H407東段延長(zhǎng)線兩個(gè)組成部分。

1. H407ETR

加拿大407號(hào)高速公路（407ETR）位于加拿大安大略省多倫多市，全長(zhǎng)108公里。到1997年6月，全長(zhǎng)69公里的407 ETR高速公路建設(shè)通車(chē)，建設(shè)成本16億加元；并從1997年10月開(kāi)始收取車(chē)輛通行費(fèi)，具有政府收費(fèi)公路的性質(zhì)。

按照規(guī)劃，還有向東和向西高速公路延伸線共計(jì)39公里需要建設(shè)?？紤]到財(cái)政資金問(wèn)題，安大略省決定采取引進(jìn)民間資本的方式進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。1998年12月，按照《407高速公路法案，1998》（Highway 407 Act, 1998）的規(guī)定，加拿大安大略省開(kāi)始進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)。西班牙Cintra公司、法德羅（Ferrovial）集團(tuán)和其他公司作為發(fā)起人組成的407國(guó)際有限公司（407 International Inc）以21億美元（31億加元）的價(jià)格取得了該項(xiàng)目已建成69公里的經(jīng)營(yíng)權(quán)以及其他39公里的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。建設(shè)成本為3.3億美元；407公司為取得該項(xiàng)目的總投資為24.3億美元。該項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期限為99年，從2000年開(kāi)始，到2098年終止。這樣，從2000年初開(kāi)始，加拿大多倫多環(huán)線高速公路（H407ETR）成為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路。

按照特許經(jīng)營(yíng)合同中的約定，項(xiàng)目公司在2001年完成了407ETR向西延伸24公里和向東延伸15公里的建設(shè)任務(wù)；并逐步對(duì)407ETR相關(guān)路段進(jìn)行了擴(kuò)建改造。從2001年至2019年底，通過(guò)擴(kuò)建改造共增加了568車(chē)道公里。

2. H407東段延長(zhǎng)線

H407東段是安大略省第一條政府收費(fèi)公路。H407東段與407ETR相連接。ETR項(xiàng)目公司受托收費(fèi)與經(jīng)營(yíng)H407東段以及與H407相銜接的H412和H418，收取的通行費(fèi)需要交給安大略省政府部門(mén)。

H407東段收取車(chē)輛通行費(fèi)的法律依據(jù)的是《H407東段法案2012》（Highway 407 East Act, 2012）的規(guī)定。H407東段通過(guò)引進(jìn)國(guó)際財(cái)團(tuán)的資本劃分為二期進(jìn)行投資建設(shè)。

——H407東段一期項(xiàng)目（The Highway 407 East Phase 1 project）。西班牙辛特拉基礎(chǔ)設(shè)施股份有限公司（Cintra Infraestructuras,S.A.）和另一家企業(yè)SNC-Lavalin各擁有50%股權(quán)的項(xiàng)目公司——407東段發(fā)展集團(tuán)合伙制企業(yè)（407 East Development Group General Partnership），取得了加拿大H407東段一期30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。該項(xiàng)目全長(zhǎng)31公里，包括21公里的H407東段一期（Brock Road to Harmony Road）和10公里的H412；雙向四車(chē)道（部分雙向六車(chē)道），總共148車(chē)道里程。該項(xiàng)目預(yù)計(jì)投資7.106億歐元。該項(xiàng)目在2015年12月完工；2016年6月20日正式通車(chē)；2017年2月1日開(kāi)始收費(fèi)。特許經(jīng)營(yíng)期從項(xiàng)目交付使用之日起計(jì)算。該項(xiàng)目是加拿大于1999年將407ETR私有化以來(lái)最大的一個(gè)收費(fèi)公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

——H407東段二期項(xiàng)目（The Highway 407 East Phase 2 project）。該項(xiàng)目全長(zhǎng)22公里（13.7英里），雙向四車(chē)道，包括12公里的H407東段二期（Harmony Road to Highway 35/115 in Clarington）和10公里的H418。合同金額12億加元。該項(xiàng)目2015年5月動(dòng)工建設(shè)，于2019年11月建成，12月9日通車(chē)；2020年7月31日收到官方提供的最終完工驗(yàn)收證書(shū)（Final Completion Certificate）。特許經(jīng)營(yíng)期為通車(chē)后的32.8年。

項(xiàng)目公司Blackbird Infrastructure 407 General Partnership是一家由Cintra Infraestruc turasInternational S.A.和Holcim (Canada) Inc.各擁有50%的股權(quán)的合伙制企業(yè)。

3.其他收費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施

加拿大的其他收費(fèi)路橋還有位于加拿大新蘇格蘭?。∟ova Scotia）的Cobequid Pass（H104）收費(fèi)公路項(xiàng)目；位于加拿大魁北克省30號(hào)高速公路（A30）的圣勞倫斯大橋（St Lawrence bridge）項(xiàng)目等等。

二、國(guó)外收費(fèi)公路期限管理的借鑒與思考

他山之石，可以攻玉。西方國(guó)家收費(fèi)公路及其收費(fèi)期限管理的成功經(jīng)驗(yàn)，可為我國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)收費(fèi)期限管理提供有益的借鑒。

（一）收費(fèi)公路的收費(fèi)期限具有多樣化的特點(diǎn)

除了中國(guó)以外，尚未發(fā)現(xiàn)相關(guān)國(guó)家對(duì)收費(fèi)公路進(jìn)行最長(zhǎng)收費(fèi)期限的法律限定。雖然意大利、法國(guó)、西班牙、美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)家大多數(shù)公路的收費(fèi)期限（或特許經(jīng)營(yíng)期限）在30～40年左右，但最長(zhǎng)的收費(fèi)期限可達(dá)99年。一般來(lái)說(shuō)，收費(fèi)期限體現(xiàn)了收回投資并取得合理回報(bào)所需的時(shí)間，故交通量大的收費(fèi)公路項(xiàng)目，其收費(fèi)期限可以短一些；交通量不太理想的收費(fèi)公路項(xiàng)目，可通過(guò)約定較長(zhǎng)的收費(fèi)期限，使得該類(lèi)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生吸引力。

對(duì)收費(fèi)公路進(jìn)行擴(kuò)建改造投資是否可延長(zhǎng)收費(fèi)期限，取決于特許經(jīng)營(yíng)合同的約定。在美國(guó)，SCC之所以在1999年同意將其特許經(jīng)營(yíng)的截止期限由2036年延長(zhǎng)至2056年2月，大約延長(zhǎng)了20年，源于項(xiàng)目公司對(duì)該路進(jìn)行的擴(kuò)建改造投資。但是在加拿大，由于特許經(jīng)營(yíng)合同中約定的99年的經(jīng)營(yíng)期限包括了要求項(xiàng)目公司對(duì)407ETR進(jìn)行擴(kuò)建改造，故項(xiàng)目公司對(duì)407ETR進(jìn)行的將雙向六車(chē)道擴(kuò)建改造為雙向十車(chē)道的投資并未相應(yīng)增加特許經(jīng)營(yíng)期限。澳大利亞新南威爾士州的2號(hào)高速公路項(xiàng)目和5號(hào)高速公路項(xiàng)目，由于進(jìn)行了擴(kuò)建改造，也分別延長(zhǎng)了特許經(jīng)營(yíng)期限。

在美國(guó)，特許經(jīng)營(yíng)高速公路采取BOT方式，其經(jīng)營(yíng)期限取決于收回投資并取得合理回報(bào)所需的時(shí)間（例如杜勒斯綠色通道）；特許經(jīng)營(yíng)高速公路采取TOT方式，其經(jīng)營(yíng)期限則取決于按照收回投資并取得合理回報(bào)的原則與支付轉(zhuǎn)讓價(jià)款之間的權(quán)衡（例如芝加哥高架公路和印第安納收費(fèi)公路）。由于芝加哥高架公路和印第安納收費(fèi)公路在轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)之前已經(jīng)分別收費(fèi)接近47年和50年，故轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)收取的價(jià)款可供政府全部用于非收費(fèi)公路的建設(shè)。

（二） 收費(fèi)公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以調(diào)整

在美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞等國(guó)家是通過(guò)針對(duì)特定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目出臺(tái)的專(zhuān)門(mén)法案和特許經(jīng)營(yíng)合同中的約定來(lái)明確通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制。以美國(guó)杜勒斯綠色通道為例，建設(shè)與經(jīng)營(yíng)杜勒斯綠色通道的法律依據(jù)是1988年發(fā)布的弗吉尼亞州公路社團(tuán)法案（Virginia Highway Corporation Act 1988）。該法案授予弗吉尼亞州社團(tuán)委員會(huì)（Virginia State Corporation Commission, SCC）管理該項(xiàng)目相關(guān)的權(quán)力和職責(zé)，包括批準(zhǔn)通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)整。該法案要求SCC按照用戶獲取的效益、不會(huì)對(duì)社會(huì)公眾使用該項(xiàng)目產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的不利影響以及公路投資者獲取合理回報(bào)的原則審定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

2007年對(duì)該法案進(jìn)行了修改，許可從2013年至2020年按照以下較高者調(diào)整通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：1.在CPI增長(zhǎng)率基礎(chǔ)上增加一個(gè)百分點(diǎn)；2. GDP增長(zhǎng)率；3. 2.8%再按照補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)稅提高或保證企業(yè)有充分的收入來(lái)達(dá)到債務(wù)保障比率進(jìn)行適當(dāng)增加。

2014年12月30日，由于房產(chǎn)稅沒(méi)有提高，TripII提出了通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)了2.8%的申請(qǐng)，并于2015年2月25日得到SCC的批準(zhǔn)。對(duì)此從2015年4月4日起提高了通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

由于2015年房產(chǎn)稅的提高，TripII在2015年12月30日提出了通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)了2.8%加上每車(chē)次0.0182美元補(bǔ)償房產(chǎn)稅的申請(qǐng)。經(jīng)批準(zhǔn)后，從2016年2月23日起進(jìn)一步提高了通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

2021年4月27日，SCC同意將2021年和2022年的非高峰時(shí)段的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別提高5.3%和5.0%。

2021年5月5日開(kāi)始，綠色通道開(kāi)始執(zhí)行2021年上調(diào)后的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。2022年上調(diào)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的行為暫未實(shí)施[10]。

（三）政府收費(fèi)公路可實(shí)行持續(xù)收費(fèi)

在這方面，美國(guó)政府收費(fèi)公路的做法提供了有益的借鑒。美國(guó)的政府收費(fèi)公路并沒(méi)有法律規(guī)定的收費(fèi)期限，在理論上可視為持續(xù)永久收費(fèi)的高速公路。

澳大利亞的悉尼海港大橋也具有這方面的特征。悉尼海港大橋（Sydney Harbour Bridge）是一座主跨度505米的大型拱橋，1926年9月開(kāi)工建設(shè)，于1932年3月18日建成通車(chē)，19日開(kāi)始收費(fèi)。包括土地和引線在內(nèi)，建造成本大約2000萬(wàn)澳元。建設(shè)橋梁的主要費(fèi)用來(lái)自政府借款。經(jīng)過(guò)48年的收費(fèi)，到1980年6月，總共收費(fèi)1.27億澳元。收取的費(fèi)用主要用于支付貸款利息。用于橋梁維護(hù)、改善和收費(fèi)的開(kāi)支為5100萬(wàn)澳元。收取通行費(fèi)的一部分用于Cahill高速公路和Warringah高速公路等公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改善。1987年1月，悉尼市政府將大橋的通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由每小客車(chē)0.20澳元提高至1澳元。2009年1月31日，實(shí)施77年的現(xiàn)金收費(fèi)退出歷史舞臺(tái)，悉尼海港大橋開(kāi)始進(jìn)入全面電子收費(fèi)的時(shí)代，繼續(xù)收取車(chē)輛通行費(fèi)。

如果采取政府收費(fèi)公路持續(xù)收費(fèi)的政策導(dǎo)向，則政府收費(fèi)公路收取的車(chē)輛通行費(fèi)，不僅可用于償還政府收費(fèi)公路建設(shè)債務(wù)本息，用于政府收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)與管理，還可以將收取的車(chē)輛通行費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，為普通公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)提供資金。

有必要借鑒美國(guó)政府收費(fèi)公路和澳大利亞悉尼海港大橋等路橋基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)的做法，將政府收費(fèi)作為政府籌措公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金的一種有效舉措。至于收取的車(chē)輛通行費(fèi)是用于公路建設(shè)、公路養(yǎng)護(hù)還是償還建設(shè)債務(wù)本息，取決于財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)籌安排。但有必要保證車(chē)輛通行費(fèi)的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金的性質(zhì)，防范將該專(zhuān)項(xiàng)資金挪作他用。

（四） 高速公路收費(fèi)可實(shí)行“統(tǒng)借統(tǒng)還”

日本高速公路收取車(chē)輛通行費(fèi)具有明顯的實(shí)行全國(guó)范圍內(nèi)“統(tǒng)借統(tǒng)還”的特征。首先，六家高速公路公司經(jīng)營(yíng)的各高速公路項(xiàng)目，并不具有明確的收費(fèi)期限；其次，六家高速公路建設(shè)（包括新建和改擴(kuò)建）的高速公路及其建設(shè)債務(wù)，需要在高速公路建成后移交給政府機(jī)構(gòu)，并通過(guò)租賃高速公路的方式來(lái)承擔(dān)高速公路收費(fèi)與養(yǎng)護(hù)管理的職責(zé)。六家公司需要向代表政府擁有高速公路的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)繳納租賃費(fèi)，由該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一償還高速公路建設(shè)債務(wù)本金和利息。

2005年10月，該機(jī)構(gòu)承擔(dān)的需要償還的債務(wù)余額為38.2萬(wàn)億日元；截至2010年底和2020年底，債務(wù)余額分別為31.5萬(wàn)億日元和26.4萬(wàn)億日元。按此測(cè)算，全部債務(wù)償還完畢需要到2065年左右。

按照相關(guān)法律中明確的收取車(chē)輛通行費(fèi)的原則，日本高速公路建設(shè)的債務(wù)本息全部還清后將停止收費(fèi)。

（五） 高速公路可實(shí)行持續(xù)特許經(jīng)營(yíng)

這方面的實(shí)踐探索比較突出的典型案例是意大利的米蘭至萊克斯高速公路，該公路從1924年至今，通過(guò)多次延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期限實(shí)現(xiàn)持續(xù)特許經(jīng)營(yíng)。

在高速公路第一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)周期屆滿后，將該高速公路繼續(xù)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)具有以下兩方面的優(yōu)勢(shì)：

1.由于繼續(xù)特許經(jīng)營(yíng)無(wú)需投資者投資建設(shè)高速公路，故可要求社會(huì)資本以支付對(duì)價(jià)的方式取得高速公路的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。這有助于地方政府利用高速公路特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制籌措用于公路事業(yè)發(fā)展的資金，進(jìn)而補(bǔ)充普通公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)資金缺口。

2.可利用高速公路特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制努力提高相關(guān)高速公路項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理效率，與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求相一致。

（六）經(jīng)營(yíng)性公路可組合確定收費(fèi)期限

在這方面，法國(guó)、意大利、西班牙等國(guó)家確定高速公路特許經(jīng)營(yíng)期限的做法可提供有益借鑒。按照法國(guó)的做法，是根據(jù)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)所承擔(dān)的全部經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路項(xiàng)目來(lái)測(cè)算綜合收費(fèi)期限。伴隨著企業(yè)投資建設(shè)新的收費(fèi)公路項(xiàng)目，或者對(duì)現(xiàn)有收費(fèi)公路項(xiàng)目進(jìn)行擴(kuò)建改造，則可按照追加的投資回收所需的時(shí)間，適當(dāng)延長(zhǎng)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)期限。

意大利高速公路股份有限公司經(jīng)營(yíng)十五條路總計(jì)2854.6公里的經(jīng)營(yíng)期限均在2038年到期。西班牙Aumar公司經(jīng)營(yíng)的三條共計(jì)467.6公里的高速公路特許經(jīng)營(yíng)期限截至2019年12月31日；ACESA經(jīng)營(yíng)的五條共計(jì)468.3公里的高速公路特許經(jīng)營(yíng)期限截至2020年8月31日；INVICAT公司經(jīng)營(yíng)的兩條共計(jì)66.5公里的高速公路特許經(jīng)營(yíng)期限也截至2020年8月31日。

這意味著公司經(jīng)營(yíng)的各高速公路項(xiàng)目之間，可通過(guò)組合實(shí)行“以豐補(bǔ)歉”，“以盈補(bǔ)虧”。這就對(duì)利用企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制投資建設(shè)社會(huì)效益好但財(cái)務(wù)效益不理想的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路項(xiàng)目帶來(lái)了契機(jī)。

1.假設(shè)某中西部地區(qū)的某財(cái)務(wù)效益理想的高速公路項(xiàng)目可在20年內(nèi)收回投資并獲得合理回報(bào)，則按照《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的原則規(guī)定，該高速公路項(xiàng)目的收費(fèi)期限應(yīng)當(dāng)按照20年的期限進(jìn)行確定。而另一條社會(huì)效益好但財(cái)務(wù)效益不理想的高速公路項(xiàng)目無(wú)法在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定的30年的最長(zhǎng)收費(fèi)期限內(nèi)收回投資并獲得合理回報(bào)，則無(wú)法產(chǎn)生對(duì)社會(huì)資本的吸引力。如果可將這兩個(gè)項(xiàng)目捆綁在一起計(jì)算收回投資并有合理回報(bào)所需的收費(fèi)期限，也許在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定的30年的最長(zhǎng)收費(fèi)期限內(nèi)，可滿足這兩條高速公路收回投資并獲得合理回報(bào)的要求，從而產(chǎn)生對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

2.某中西部地區(qū)的某財(cái)務(wù)效益理想的高速公路項(xiàng)目可在20年內(nèi)收回投資并獲得合理回報(bào)，也可按照將收費(fèi)高速公路建設(shè)項(xiàng)目與普通公路建設(shè)項(xiàng)目捆綁的思路，通過(guò)適當(dāng)延長(zhǎng)高速公路的收費(fèi)期限（例如25年），使得高速公路建設(shè)項(xiàng)目可為普通公路建設(shè)項(xiàng)目提供資金，進(jìn)一步利用政府

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