馬小飛

預防是指突發(fā)事件應對的各類主體在認識突發(fā)公共事件產生規(guī)律和發(fā)生特性的基礎上，利用管理、技術、制度等手段，通過增強人類社會抵御突發(fā)公共事件產生的能力，從源頭上消除其生成的環(huán)境條件或者爆發(fā)的因子，降低或減弱突發(fā)事件帶來的危害和損失，而采取的一系列行為活動。2021年修訂的《安全生產法》明確提出要建立風險分級管控和事故隱患排查機制，進一步明確了預防的重要性。突發(fā)事件應急管理的實踐證明預防的重要性，預防是現(xiàn)代應急管理的核心理念，預防是減少突發(fā)事件發(fā)生的關鍵舉措，預防是減輕突發(fā)事件危害的前提條件[1]。不同類型的突發(fā)事件的預防措施不同，常見的預防措施有工程類、技術類、操作類、制度類和政策類。如何構建一般意義上的突發(fā)事件預防機制的主要環(huán)節(jié)，這是一個非常值得探討的問題。本文主要從風險識別、預防措施制定、預防工作落實、預防工作檢查和問題總結五個方面探討突發(fā)事件預防機制的主要環(huán)節(jié)，以期為構建預防型公共安全治理模式提供理論借鑒和智力支持。

1 風險識別

1.1 風險識別的定義及要求

風險識別是指找出組織面臨的各種突發(fā)事件風險，識別并確認潛伏的風險，主要問“會發(fā)生什么精糕的事”以及“如何發(fā)生”的問題。風險識別要求鑒別風險的特性及與其行為或現(xiàn)象相關的不確定性，這在很大程度上界定了風險的本質特征，而風險識別工作，要求對組織有全面而深刻的了解，根據(jù)組織自身的情況和特點，在目標、收益、財務、聲譽、日程等方面預測組織可能面臨風險，通常需要召集組織各部門的相關人員，如果需要的話還可以外請一些頭腦風暴及群體討論，盡可能羅列所有組織可能面臨的風險，然后整理出來大范圍內進行反復討論，從而最終確定一份目錄 。

1.2 風險識別的具體內容

風險識別具體包括四個部分：一是列出風險清單。系統(tǒng)、全面、詳細列舉該領域或地區(qū)可能發(fā)生的各種風險，從而回答最可能發(fā)生哪些問題。二是分析排查風險源。系統(tǒng)、全面、詳細地分析、排查可能導致各類風險的原因、致災因子、風險源等，從而回答這些突發(fā)事件為什么會發(fā)生以及可能性問題。三是分析風險可能產生的影響。系統(tǒng)、詳細地分析各種不利事件后果、次生衍生災害，受影響的對象、范圍和可能的影響方式，從而回答這些能產生怎樣影響的問題[2]。四是制作風險識別表。通過列出風險列表、分析排查風險源事件可能產生的影響這兩個步驟，最終可以制定詳細的風險識別表。

2 預防措施制定

2.1 預防措施制定的重要性

針對需要重點防范的每類突發(fā)公共事件，組織專業(yè)人士、管理專家、應急管理人員、安全生產一線的職工等群體，根據(jù)每類突發(fā)公共事件的產生規(guī)律和生成環(huán)境條件，以及識別到的各類風險內容，在組織、資源、資金、技術和信息許可范圍內，制定出切實可行的預防措施與辦法，并對預防工作提出具體明確的要求，從而使預防工作能夠得到有效的貫徹和落實，達到良好的預期效果。預防措施制定是否科學、完備直接關系到突發(fā)事件預防的質量和效果。因此，預防措施的制定是預防環(huán)節(jié)的關鍵部分。

2.2 預防措施的類別

一般來講，預防措施制定的基本思路是根據(jù)風險識別和風險評估結果，選擇采取有針對性的預防措施，即風險管理措施。第一類預防措施：降低風險和危機發(fā)生的措施，主要是采取針對性的預防措施，消除風險隱患、加強安全保障、減小風險可能性和可能造成的嚴重后果。第二類預防措施：規(guī)避風險，通過放棄某些可能引致風險的行為，消除風險的原因和避免造成嚴重后果。第三類預防措施：風險轉移，通過法律、協(xié)議、保險或者其他途徑，部分或全部轉移責任或損失的策略，其中保險是較常見的辦法。第四類預防措施：風險溝通，由于風險涉及風險引致者、風險承受者、風險管理者等多個利益相關方，任何一方的行動都會產生影響，因此他們之間的信息溝通至關重要。不但要在政府組織內部建立信息共享和溝通機制，還必須加強政府、專家、社會組織、媒體和公眾之間的交流，建立面向社會、多方參與的風險管理模式。

2.3 制定預防措施注意事項

制定預防措施需要注意的基本事項：一是在找準找全風險源的基礎上制定預防措施，這是前提條件，只有風險源找對了確定了，把潛在的風險點和風險隱患羅列出來了，才可能制定出有效力的預防措施。在制定預防措施之前要對識別的風險源進行系統(tǒng)的回顧和分析，堅持一般與個別相結合的原則，對照一般各類突發(fā)事件的風險源，結合本地區(qū)、本單位的實際情況，最大限度、最大可能地將風險源全部識別之后進行針對性的預防措施制定。二是預防措施制定要做到實事求是、堅持一切從實際出發(fā)，做好調查研究，不能閉門造車，更不能紙上談兵，制定的措施一定是與客觀存在的風險源有內在必然聯(lián)系的，預防措施要具體細化，不能籠統(tǒng)，不能過于宏觀寬泛，不具備操作性。三是預防措施的制定要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢并和群眾力量相結合，一方面，要邀請相關的公共安全專家、應急管理學者從理論演變的角度提出科學性的預防措施，另一方面，要尊重實踐，尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，把實踐工作中積累的好經(jīng)驗好做法運用到預防措施當中，真正做到理論與實踐相結合，制定出的預防措施既有理論支撐，又有實踐依據(jù)。四是預防措施的制定要有具體執(zhí)行和落實的主體，就是通常所說的安全責任具體到人，責任落實到具體的崗位，預防措施制定要充分考慮到這項措施執(zhí)行落實主體及其崗位責任，只有將兩者一一對應，才能做到措施具體化、精準化。五是預防措施的制定要充分考慮到可行性、可操作性和合理性，解決問題的途徑和方法有多個，選擇哪一種方法要基于解決問題主體的自身條件和客觀實際情況。在突發(fā)事件預防措施制定中由于不同環(huán)境條件、不同的應急資源、不同經(jīng)濟實力、不同安全文化，導致了針對同一個風險源可能采取的預防措施各不相同，因此，在制定預防措施過程中要對本地區(qū)、本單位的應急能力和水平做客觀的評估，使制定措施能夠落實，能夠產生效果。

3 預防工作落實

3.1 預防工作落實的重要性

一分部署，九分落實。任何制度、政策和措施制定之后，關鍵在落實，關鍵在執(zhí)行。以往的實踐經(jīng)驗證明，很多突發(fā)事件沒有能得到有效預防，問題不在于沒有識別風險源、也不在于缺少可行的預防措施，而是預防工作沒有落到實處，預防工作沒有持之以恒的堅持去做。很多預防的制度、措施掛在墻上、寫在紙上但是并沒有落地到具體工作中的各個環(huán)節(jié)當中，造成了最后一公里沒有解決好，以至于前功盡棄。

因此，從這個意義上來講，在完成突發(fā)公共事件預防措施制定之后，還要進行廣泛的宣傳貫徹、充分的資源配置和嚴格的任務部署。首先，預防工作必須得到組織和成員的認可，特別是單位部門的領導同志的重視。因此，預防措施制定之后要通過召開專題會議，傳達學習其重要意義，形成從單位決策層到執(zhí)行層，各個層面的人都能夠意識到預防的重要性，都能夠對于本地區(qū)本單位的預防措施有深刻的認識和把握，這樣才能保證預防工作得到有效落實。其次，預防工作的落實要安排相應的資源配置，在人力、物力、技術和資金等方面給予保障。人力資源方面要統(tǒng)籌內部資源和充分利用外部資源，采取激勵措施和嚴格工作紀律，把專業(yè)預防工作人員和兼職人員的積極性和創(chuàng)造性調動起來，形成強大預防工作人力資源保障。物力資源保障要充分利用最新的物資和設備進行預防預警和監(jiān)測，特別是信息設備和相關預防系統(tǒng)的設立尤為重要。技術資源保障方面，要采用當今時代信息技術和人工智能技術的新成果，把物聯(lián)網(wǎng)、5G技術、大數(shù)據(jù)、云計算和納米技術、新材料技術等高新技術投入到預防工作中。資金保障方面要按照一定比例提取預防工作經(jīng)費，并且根據(jù)實際發(fā)展情況和預防工作需要，適時調整和追加資金。最后，預防工作要有具體的工作計劃和任務安排，每項任務應以責任制的方式落實到承載對象上。

3.2 預防工作落實的影響要素

預防工作落實取決于以下幾個要素：一是意識觀念，組織對于預防工作的重要性和重視程度，以及應急管理理念是否達到了預防在先，關口前移。一般來講，預防工作的投入產生的效果有其不確定性，有時候投入了大量的人力、精力、財力、物力并沒有達到預期的效果，有時候根本不需要花費巨大的代價進行預防，因此，從這個角度來看，預防為先的意識理念真正要落實要貫徹到工作中有其客觀制約。二是制度紀律，不同的組織內部管理的嚴格程度不同，導致預防工作落實的程度有差異，制度完備、紀律嚴明、賞罰分明對于預防工作的有效落實將產生積極的作用，因此，預防工作的落實需要加強組織內部的制度規(guī)范，嚴格落實各項標準和紀律要求。三是工作方式，不同的組織有差異化的組織文化和工作方式，無論是嚴謹?shù)墓ぷ鞣绞竭€是靈活的工作方式，都與其組織的文化有一定關系。一般而言，在預防工作落實當中，嚴謹?shù)墓ぷ鞣绞礁永陬A防措施的執(zhí)行和落地。

4 預防工作檢查

4.1 預防工作檢查的必要性及方式

由于有些預防工作需要經(jīng)過大量的宣傳、教育、培訓工作，以及意識理念的提升，才能改變某些長期以來形成的生活、工作習性；絕大多數(shù)預防工作需要追加一定的人力、物力、財力和時間投入，但看不到明顯的經(jīng)濟效益。種種原因可能使預防工作不能落實到位，需要通過檢查監(jiān)督確保預防工作得到有效的貫徹和認真的落實，對無視、忽視、輕視、不履行職責的組織和個體，要有相應的懲罰措施。

要定期不定期開展預防工作檢查，通過查閱資料、現(xiàn)場調研、實際摸排、現(xiàn)場考核等多種方式檢查預防工作執(zhí)行的如何。通過預防工作的應急督查，上級機關可以深入了解掌握各地預防準備工作開展情況、取得的經(jīng)驗和成效，可以督促和指導各地查找和解決存在的問題與不足，扎實推進并深入開展預防準備工作，可以督促地方政府落實預防準備工作屬地管理責任。

4.2 預防督查

預防督查可以在應急管理的各個領域進行。例如，安全生產督查、環(huán)境保護督查、食品安全督查等。在具體工作中，督查有時也被稱為巡查。例如，為了督促地方各級人民政府全面落實安全監(jiān)管責任，國務院安全生產委員會出臺了安全生產巡查工作制度。預防督查的對象既包括有關地方政府和政府部門，也包括各地的相關企業(yè)、相關場所。在預防督查的時間安排上，既有定期的年度檢查，也有不定期的專項檢查，還有特定時期（如春節(jié)期間）的大檢查活動等。

預防督查通常采取如下方式開展工作：一是查閱文件檔案。查閱各地關于部署開展預防準備工作的通知、方案、總結、信息、簡報等相關文件資料。二是現(xiàn)場檢查。以重點區(qū)域、重點場所和重點企業(yè)等為重點，采取隨機抽查方式，在每個區(qū)域實地查看一定比例的督查對象。三是隨機走訪。隨機走訪基層群眾和管理人員，了解預防準備工作中的薄弱環(huán)節(jié)，聽取有關意見建議。四是召開座談會。與地方政府和基層應急管理部門、生產經(jīng)營企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會組織等代表進行座談，掌握工作開展情況，并就存在的問題和困難進行討論研究。

5 問題總結

5.1 問題總結的價值

任何事物都在不斷發(fā)展、變化，預防工作也不例外。在突發(fā)公共事件預防過程中，會出現(xiàn)許多新的問題，會遇到許多新的挑戰(zhàn)，會發(fā)現(xiàn)解決問題的新方法，會給預防工作帶來新的思路。預防工作的問題總結主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，通過預防工作檢查發(fā)現(xiàn)預防措施落實過程中存在的問題不足和漏洞，根據(jù)安全生產的規(guī)范化標準要求，進行分析歸納和總結。另一方面，在風險識別、預防措施制定、預防工作落實的各個環(huán)節(jié)中探索和研究實際工作中存在的新問題、新情況以及結合突發(fā)事件應急管理呈現(xiàn)出的階段性特征，而總結出新的問題。

5.2 預防工作中存在的常見問題

預防工作中存在的常見問題：一是安全生產意識不強，思想麻痹、精神懈怠，對于安全生產工作的重要性、緊迫性認識不足，沒有堅持底線思維。進而導致預防環(huán)節(jié)做得不到位，安全管理工作不夠扎實、細致，在安全風險防范和安全隱患排查方面還存在著一些薄弱環(huán)節(jié)[3]。二是日常安全生產教育培訓不到位、流于形式，沒有將安全生產意識內化于心、外化于行，安全生產意識，生命第一、生命優(yōu)先的意識并沒有植根于工人的內心深處，同時，對常見的突發(fā)事件的自救、互救、他救方式上等應急管理常識學習不夠，造成預防工作落實不到位，存在盲區(qū)和死角。三是應急預案針對性、操作性不強，應急預案未能結合各自實際，內容上比較空洞，泛泛而談、過于籠統(tǒng)，不具有操作性，同時，未能進行動態(tài)管理，通過應急預案的演練來修訂和補充完善預防工作制度上的漏洞和不足。四是預防工作的資源保障不夠，在制度和規(guī)范上把預防工作提到了很重要的地位，但是，在實際運行中未能建立一整套人力、物力、財力、技術和信息資源的保障，一些預防工作措施不能真正落到實處。五是預防工作的日常檢查和定期督查力度不夠，特別是組織內部開展預防工作的檢查缺少經(jīng)常性，檢查的過程不夠仔細，檢查的內容不夠全面，導致了一些工作漏洞長期存在。同時，對于預防督查中發(fā)現(xiàn)的問題整改落實不到位。六是風險識別和隱患排查開展得不夠精準、不夠徹底，預防工作的基礎打得不牢，特別是還存在違規(guī)違法操作行為，存在人為造成的不安全狀態(tài)。七是預防措施的科學性未能跟上突發(fā)事件應急管理發(fā)展的趨勢和節(jié)奏，傳統(tǒng)的老經(jīng)驗、老辦法和相對落后的預防措施還占據(jù)著一定的地位。

5.3 新時代突發(fā)事件預防工作面臨的新挑戰(zhàn)

新時代突發(fā)事件預防工作面臨的新挑戰(zhàn)：一是預防的客觀環(huán)境發(fā)生重大變化，后工業(yè)化發(fā)展時代，由于多種因素的復合疊加，全球進入高風險社會。我國正處于社會轉型、體制轉軌、發(fā)展變革的重大歷史時期，機遇與風險并存的社會高風險期。二是人民群眾對于安全需要日益增長，預防的目標任務更加艱巨。一方面，隨著社會主要矛盾發(fā)生轉變，安全已經(jīng)成為同自由、平等、美麗等同一階位的基本需求，人民群眾向往美好生活的安全環(huán)境，比如安全的生產環(huán)境、安全的生活環(huán)境、安全的公共服務環(huán)境[4]。應急管理的終極使命就是建立公共安全體系，保障人民群眾生產財產安全，創(chuàng)造安全發(fā)展環(huán)境和空間。另一方面，人民群眾對于國家治理能力現(xiàn)代化提出了更高的期望和要求，對于政府處置突發(fā)事件力度效度質量的標準越來越高，及時快速有效處置突發(fā)事件，最大限度降低損失，回應社會各方面關切，已經(jīng)成為一個底線要求。三是應急管理工作面臨的實際狀況增加了預防的難度。孕災環(huán)境的變化，增加了突發(fā)事件的密集性與疊加性，使整個世界范圍內的聯(lián)系加強，增加了突發(fā)事件的關聯(lián)性與互動性。隨著新一輪國家機構改革深入推進，應急管理的體制發(fā)生了根本的變化，應急管理工作實際中存在著一些明顯的問題：譬如應急管理體系日益完善與實踐運行中存在的問題并存；應急管理技術水平日益提高與基層應急管理能力不足并存；高風險的城市與不設防的農村并存；應急管理國際化趨勢日益明顯與中國特色社會主義應急管理實踐并存。多種致災因素復合疊加，增加了突發(fā)事件的復雜性和多邊性。

6 結語

黨的二十大報告提出：“堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型。”這充分表明了預防在公共安全治理中的重要性，也充分表明了預防在突發(fā)事件應急管理中的重要性，這對于構建突發(fā)事件預防機制具有重要指導意義。本文遵照突發(fā)事件應急管理的基本規(guī)律，立足突發(fā)事件應急管理的工作實際，探討了突發(fā)事件預防機制的風險識別、預防措施制定、預防工作落實、預防工作檢查和問題總結這五個主要環(huán)節(jié)，對于構建預防型公共安全治理模式具有一定借鑒的價值。突發(fā)事件預防機制的構建是一項復雜工作和系統(tǒng)工程，需要根據(jù)每類突發(fā)事件應急管理的具體特點，在具體工作中不斷推動理念創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，及時總結各地區(qū)、各單位突發(fā)事件應急管理的經(jīng)驗教訓，進而構建體現(xiàn)符合應急管理能力現(xiàn)代化的預防機制。