□殷旺來，李榮娟

政府職責體系是構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系的重要議題，是實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。黨的十八大以來，中央多次強調(diào)構(gòu)建政府職責體系，習近平總書記在黨的二十大報告中指出， “轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責體系和組織結(jié)構(gòu)”[1]，優(yōu)化政府職責體系成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大實踐與理論命題。從轉(zhuǎn)變政府職能到政府職責體系構(gòu)建與優(yōu)化，既是中國政治經(jīng)濟體制改革的深化，又是對20 世紀70 年代以來政府治理改革實踐的總結(jié)與反思。從黨的十八大到二十大，伴隨著政府職責體系構(gòu)建的廣泛實踐、系統(tǒng)推進，國內(nèi)學術(shù)界也展開了深入的學術(shù)探討，取得了豐碩成果。本文擬立足于政府職責體系的實踐拓展與政策脈絡(luò)梳理，對新時代國內(nèi)政府職責體系研究進行概括總結(jié)，明晰政府職責體系研究的轉(zhuǎn)換邏輯，提出已有研究的不足和未來研究的展望，以期為中國政府職責體系的優(yōu)化提供理論借鑒，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

一、政府職責體系研究的實踐與政策背景

政府職責體系是現(xiàn)代政府治理體系的重要組成部分，為政府角色定位、職責厘清、行為規(guī)范和價值依歸提供基本遵循。新時代建設(shè)職責明確、依法行政的政府治理體系，勢必要求政府職責體系適應(yīng)中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，調(diào)適其內(nèi)容與結(jié)構(gòu)，及時滿足經(jīng)濟社會需求，與時俱進，合理發(fā)揮政府和市場、社會的作用，提升行政體制運行與社會治理效能。

長期以來，轉(zhuǎn)變政府職能是我國行政體制改革的核心，也是推動政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容。為適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，我國政府職能逐步實現(xiàn)從微觀管理向宏觀調(diào)控、從管制向服務(wù)、從封閉式管理向公開透明管理、從無限政府向有限政府等方面的重大轉(zhuǎn)變[2]（p10-21+2）。但政府職能轉(zhuǎn)變是一個復(fù)雜的過程，既涉及政府系統(tǒng)內(nèi)部的變革，又與政府行政系統(tǒng)和外界關(guān)系的重塑密切相關(guān)，其轉(zhuǎn)變過程不是一蹴而就的。在2008 年之前，二十多年的分散化制度改革帶來機構(gòu)精簡與膨脹反復(fù)、中央與地方權(quán)力集分博弈、各種 “適應(yīng)性非正式制度” 產(chǎn)生等現(xiàn)象[3]（p15-21），其深層次原因仍是政府職能體系內(nèi)在的權(quán)責不清、職能交叉和外在的與市場、社會等邊界不清晰、不合理。2008 年，旨在從頂層設(shè)計出發(fā)，以轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責關(guān)系為中心的大部制改革應(yīng)運而生。

黨的十八大以來，政府職能轉(zhuǎn)變的本質(zhì)由機構(gòu)改革、簡政放權(quán)、行政審批改革等政府職能具體現(xiàn)實要素的改革邏輯轉(zhuǎn)向以政府職責推進政府職事調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變的新的改革邏輯[4]（p31-39）。黨的十八大時期，中央著力推進政府職責體系的整體重塑。首先，延續(xù)大部制改革思路，厘清部門間職責關(guān)系。黨的十八大、十八屆二中全會均強調(diào) “穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系” ， “減少部門職責交叉和分散” ， “推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”[5](p22)[6]。2013 年頒布的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確指出，國務(wù)院機構(gòu)改革的重點是 “轉(zhuǎn)變職能和理順職責關(guān)系”[5](p224)。其次，劃分不同政府層級職能重點，推動政府職責體系差異化實踐。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第一次對央地政府職責作出明確區(qū)分，即 “兩加一減”①“兩加一減” ，指的是加強中央政府宏觀調(diào)控職責和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理。，同時明確中央在國防、外交、全國統(tǒng)一市場管理等方面的事權(quán)與支出責任，明確區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)[5](p520-521)，推動政府職責法治化和依法行政，建設(shè)法治政府。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出 “推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化” ， “法定職責必須為、法無授權(quán)不可為” ，強調(diào) “各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化” ，并首次區(qū)分中央、省、市縣政府的職責重點[7](p165)。2016年開始，國務(wù)院著力以央地財政事權(quán)和支出責任劃分改革推動各層級政府職責體系重塑，先后印發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸、教育、生態(tài)環(huán)境等7 個領(lǐng)域的改革方案，以正式制度推動府際職責合理劃分。

黨的十九大之后，中央更加注重系統(tǒng)性推動政府職責體系改革，注重政府職責體系的深度優(yōu)化向基層組織推進和組織體系間的職責協(xié)同高效。黨的十九大確立了 “統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責” 的改革思路，強調(diào)黨政組織機構(gòu)的職責協(xié)同，同時提出建立權(quán)責清晰的中央與地方財政關(guān)系，探索黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，深化事業(yè)單位管辦分離等，推進政府職責體系的深化調(diào)整[8](p24-28)。黨的十九屆三中全會是一個重要的時間節(jié)點，對黨和國家機構(gòu)職能配置情況作出新的判斷，認為具有我國特點的黨和國家機構(gòu)職能體系逐步建立， “各方面機構(gòu)職能不斷優(yōu)化、逐步規(guī)范” ，但還存在 “兩個不完全適應(yīng)”②“兩個不完全適應(yīng)” ，指的是黨和國家機構(gòu)設(shè)置及職能配置同統(tǒng)籌推進 “五位一體” 總體布局、協(xié)調(diào)推進 “四個全面” 戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，同實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)。2018 年，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》詳細總結(jié)了 “兩個不完全適應(yīng)” 的具體表現(xiàn)，比如一些政府機構(gòu)設(shè)置和職責劃分不夠科學；一些領(lǐng)域中央和地方機構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責劃分不盡合理；事業(yè)單位定位不準、職能不清等，這充分表明了我國政府職責體系還存在的若干問題。，提出構(gòu)建黨和國家機構(gòu)職能體系和政府治理體系的目標[9]。隨后，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》對這些問題進行針對性改革部署。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》正式將 “優(yōu)化政府職責體系” 單獨列為堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系的四個重要內(nèi)容之一，包括實行政府權(quán)責清單制度，推進 “放管服” 、行政審批制度改革等措施。2021 年， “十四五” 規(guī)劃、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》開始著眼基層府際職責關(guān)系重塑，比如，健全省級以下財政體制，對縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等的權(quán)責事項進行規(guī)范等。2022 年，黨的二十大報告強調(diào) “轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責體系和組織結(jié)構(gòu)，提高行政效率和公信力” ，明確了接下來行政體制改革的重點，這說明優(yōu)化政府職責體系的改革實踐必將持續(xù)并深化。

綜上，新時代十年來從中央到地方的各種綜合性、系統(tǒng)性改革制度設(shè)計，體現(xiàn)了中央對政府職責體系的構(gòu)建和優(yōu)化思路愈加明晰，為以政府職責體系構(gòu)建為重點的政府改革實踐提供根本依據(jù)，全面推進了我國政府職責體系的重塑與優(yōu)化，總體上呈現(xiàn)出從部門到整體、多頭并進的漸進改革特征。隨著改革的深入，我國行政體制的一些深層次問題和老問題逐漸浮出水面，比如 “職責同構(gòu)” “條塊矛盾” “權(quán)力集收怪圈” 等，亟須理論研究對這些問題進行深度剖析和反思。對當前與實踐同步推進的政府職責體系研究進行梳理，不僅可以把握實踐進程，總結(jié)經(jīng)驗教訓，還可掌握研究趨勢和發(fā)展的態(tài)勢，明確下一步的研究方向。

二、政府職責體系研究進展：概念、價值與路徑

構(gòu)建和優(yōu)化政府職責體系的目的是推動政府職能轉(zhuǎn)變，這是深化政治經(jīng)濟體制改革的需要，也是基于社會發(fā)展的需要而作出的上層建筑適應(yīng)性應(yīng)變。我國四十余年的政府機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的實踐既為構(gòu)建和優(yōu)化政府職責體系提供了豐富的經(jīng)驗和啟示，也為后續(xù)改革奠定了一定基礎(chǔ)。針對黨的十八大以來形成的新課題，學術(shù)界對政府職責體系展開了深刻的論述，形成了豐富的研究成果，主要集中在政府職責體系相關(guān)概念之辨、價值取向和技術(shù)路徑等方面。

（一）概念之辨：政府職能、政府職責與政府職責體系

概念是各類事物相互區(qū)別的基礎(chǔ)。對 “政府職責體系” 的認知需要回到 “政府職責” 的概念。

1.政府職能與政府職責

政府職責與政府職能密切相關(guān)，對于 “政府職責” 的研究，不能脫離 “政府職能” 。什么是政府職能？一般認為，政府職能脫胎于國家職能，主要指政府在公共事務(wù)中應(yīng)該做什么，怎么做，發(fā)揮怎樣的作用。

從政府職能的概念分析中，可以辨析政府職能與政府職責的關(guān)系。對于政府職能的理解，主要有三種主張。第一種主張是二分法，朱光磊將政府職能劃分為政府的功能和政府的職責，前者指的是 “關(guān)于政府職能相對原則的界說” ，強調(diào)政府依托國家權(quán)力應(yīng)該承擔的角色；后者指的是 “關(guān)于政府職能相對具體的界說” ，強調(diào)政府應(yīng)當完成的主要任務(wù)[10](p73)。兩者是政府職能的一體兩面，是分別面向于政治學和公共行政學領(lǐng)域展開的理解。第二種主張，是以王浦劬為代表的學者在對功能與職責二分持贊同意見的基礎(chǔ)上，提出了新的二分法。他認為，政府職能由政府職權(quán)與政府職事構(gòu)成，前者是實質(zhì)根基，后者是現(xiàn)實表現(xiàn)，應(yīng) “因職事設(shè)置職權(quán)，依職事配置職權(quán)” ， “政府職能則是政府職權(quán)踐行政府職事的函數(shù)” ，政府職事依職權(quán)發(fā)生變化[4]。此種理解實質(zhì)上是從更微觀層面對政府職能進行分解，將政府實際職權(quán)（權(quán)與責的統(tǒng)一）和其對應(yīng)的具體任務(wù)區(qū)分開來。第三種主張與前兩者的思路不同。竺乾威提出政府職能三要素論，認為政府職能主要包括政府職能定位（政府要做哪些、不能做哪些）、政府職能重心（哪些職能更重要）和政府職能行使方式（怎么履行職能），三者互為一體[11]。第三種主張是將政府職能視為一個整體，具體強調(diào)其內(nèi)部的價值取向、結(jié)構(gòu)分層與實現(xiàn)方式，對政府職責的研究具有啟發(fā)意義。

回溯早期的理論研究發(fā)現(xiàn)，多數(shù)學者關(guān)于政府職責的討論并未闡釋其具體含義， “政府職責” 還不是一個獨立、明確的學術(shù)概念，大體上將其理解為政府的角色、政府的任務(wù)、政府需要承擔的事項、政府應(yīng)當有怎樣的作為或者采取怎樣的措施，實際上有將政府職責與政府職能混淆之嫌。近些年有關(guān)政府職責的研究，總體上看主要是對上述第一種劃分意義上的 “政府職責” 展開討論，以作為與 “政府職能” 概念的區(qū)別。此外，相關(guān)實踐表明， “政府職責” 的落實仍需從第二種微觀理解的 “職事” 深化研究。

2.政府職責與政府職權(quán)

何為政府職責①本文所討論的 “政府職責” 中的 “政府” 均為狹義上的理解，指的是各級國家行政機關(guān)。？不同學科理解不同。行政法學認為政府職責是各級行政機關(guān)依據(jù)法律等應(yīng)履行的法定責任與義務(wù)[12]。公共行政學科視野中的 “政府職責” ，指的是政府及其部門管理社會經(jīng)濟各項事務(wù)職權(quán)和責任的統(tǒng)稱[13]。從政治學看，政府職責是政府職能比較實的一方面，是具體的任務(wù)。

學界對于政府職責與政府職權(quán)的區(qū)別及其關(guān)系的認識仍有分歧。王浦劬將政府職權(quán)理解為職權(quán)與職責的統(tǒng)一。黃惟勤認為政府職權(quán)強調(diào)政府的法定權(quán)利，指 “政府可以做什么” ；政府職責強調(diào)的是政府的法定義務(wù)，指政府 “應(yīng)當做什么” 、 “必須做什么” 以及 “不得做什么”[14]。兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別，既存在包含政府職責的政府職權(quán)，也存在獨立的政府職責。從法學立場看，政府職權(quán)是國家行政權(quán)力在不同層級政府及其部門之間的劃分與制度安排[15]。綜合現(xiàn)有研究對兩個概念的使用，政府職權(quán)的內(nèi)在指向是政府對法律規(guī)定內(nèi)權(quán)力的行使，而政府職責是行政機關(guān)職權(quán)與責任的統(tǒng)一。隨著政府職責及政府職責體系相關(guān)研究的興起， “政府職責” 概念得到理論界更廣泛的認同和使用。

3.政府職責與政府職責體系

政府職責體系由在一個國家范圍內(nèi)，依據(jù)憲法、地方組織法等的規(guī)定，服務(wù)于一定政治、經(jīng)濟和社會關(guān)系的所有政府及其部門承載的職責所構(gòu)成。系統(tǒng)論強調(diào)，整體大于部分之和。因應(yīng)復(fù)雜性社會的時代變化，政府治理現(xiàn)代化要求政府職責體系內(nèi)部要素、結(jié)構(gòu)、機制等形成一個有機整體，以提升政府治理的靈活性與有效性。

政府職責體系可從三個進路理解，一是從要素—結(jié)構(gòu)進路看，作為政府職責體系核心構(gòu)成要素的政府職責，其單個要素的屬性與定位對整個體系具有重要影響，由政府職責構(gòu)成的橫向?qū)哟胃骷壵块T間職責關(guān)系和縱向?qū)哟沃醒肱c地方、地方各級政府間的職責關(guān)系構(gòu)成整個政府職責體系；二是從邊界—領(lǐng)域進路看，政府職責體系的具體界定代表著政府與市場、社會職責關(guān)系的劃分；三是從過程—機制進路看，政府職責體系作為一個有機整體，需要注重政府職責之間的相互關(guān)系、內(nèi)在邏輯和運行機制，在其動態(tài)變化中，政府職責的 “分解” 與 “歸類” 、 “收放” 與 “歸位” 均需考慮其科學性與合理性[16][17]。

（二）價值取向：以人民為中心、服務(wù)型政府與法治政府

任何改革都是價值理性與工具理性的統(tǒng)一，價值理性蘊含于工具理性之中，工具理性是價值理性的實現(xiàn)方式。既往行政改革在某種程度上存在 “政府責任缺失” “服務(wù)理念稀少” 等缺陷[18]，強調(diào)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整而較為忽視責任的配置與落實。當下進行的政府職責體系構(gòu)建與優(yōu)化，既是通過政府職責的科學配置實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的技術(shù)過程，又是貫徹以人民為中心理念，建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府的價值過程，以糾正管理主義傾向改革的偏差。

1.以人民為中心

“人民性” 是衡量國家制度和政策現(xiàn)代性的重要原則和標志[19]。黨的十八屆五中全會以來， “以人民為中心” 成為政府改革和社會發(fā)展的重要指導原則，具體體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨將人民性理念融入政治、經(jīng)濟、社會等各方面建設(shè)的過程中。黨領(lǐng)導下的行政改革與政治改革的價值旨趣不能脫離黨的人民屬性。鑒于當前我國社會主要矛盾的變化，人民美好生活的需要對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等提出更高要求。與之相適應(yīng)，我國政府職責體系亟須適配新時代新要求，強化在民主政治、依法治國、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治理、生態(tài)環(huán)境等方面的政府職責。優(yōu)化政府職責體系是堅持以人民為中心的必然要求[20]。

2.服務(wù)型政府

服務(wù)型政府是我國行政改革和政府治理體系的重要價值指向，其內(nèi)在實質(zhì)是作為馬克思主義政黨的中國共產(chǎn)黨始終踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨。黨的十六大第一次將公共服務(wù)列入政府四大職能范疇，十六屆六中全會明確提出建設(shè)服務(wù)型政府和強化公共服務(wù)職能。黨的十八大之后，我國大力推進政務(wù)服務(wù)建設(shè)、 “放管服” 改革、公共服務(wù)體制改革等，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府成為中國行政改革和完善中國特色社會主義行政體制的戰(zhàn)略目標。黨的十八屆三中全會將公共服務(wù)列為地方政府首要職責。服務(wù)型政府價值理念同樣貫穿政府職責體系構(gòu)建和優(yōu)化的全過程，不僅要在過程維度凸顯服務(wù)屬性，更要在結(jié)果維度服務(wù)人民。有研究認為，政府職責體系優(yōu)化的直接目的是改進政府績效，而以往以經(jīng)濟建設(shè)為中心導向下的政府績效忽略了環(huán)境保護、人民幸福、社會公平等隱性績效，引致政府治理合法性問題；構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府要求在政府職責體系優(yōu)化中重塑政府績效觀，以人民滿意為檢驗標準，生產(chǎn)人民真正需要的政府績效[21]。

3.法治政府

近代法治原則成為政府建設(shè)的共識。我國自改革開放后逐步確立法治政府的建設(shè)目標。法治政府一般指政府體系內(nèi)部組織與行為須遵循法律規(guī)定，以達到法律對政府權(quán)力行使的控制。黨的十八屆四中全會強調(diào)，加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。在我國語境中，法治政府的政府職責體系蘊含著多重價值內(nèi)涵。第一，在法律規(guī)定范圍內(nèi)，保持政府與市場、社會的合理邊界，行使職責，踐行 “有限政府” 。第二，在法定職責體系下積極作為，滿足公眾需求，踐行 “有為政府”[22]。第三，公正執(zhí)法，合法行使自由裁量權(quán)，維護社會公平正義，保護行政相對人合法權(quán)益[23]。第四，強化對政府職責的監(jiān)督，推進政務(wù)公開，規(guī)范政府行為，踐行 “責任政府” “廉潔政府” 。因此，法治政府是對政府職責的范圍、行使、變更、監(jiān)督等的制度化、規(guī)范化、程序化，同時浸潤著政府建設(shè)的若干價值追求。

（三）技術(shù)路徑：政府職責體系的理論與實踐之維

針對我國政府承擔較為龐雜的職責內(nèi)容，新時代如何構(gòu)建與優(yōu)化政府職責體系成為轉(zhuǎn)變政府職能，促進政府協(xié)同高效，實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的重要課題，現(xiàn)有研究對政府職責體系的若干議題和改革實踐分別展開了理論探討和經(jīng)驗反思。

1.政府職責體系構(gòu)建的理論探討

立足于我國實踐，學界圍繞政府職責體系主題總體上形成了四種研究角度。

第一，關(guān)系論。關(guān)系論強調(diào)政府與市場、社會職責邊界的確定以及彼此之間關(guān)系的互動。政府職責范圍代表著與市場、社會關(guān)系的邊界，但并不意味著三者之間的相互獨立，協(xié)調(diào)好三者之間的關(guān)系是已有研究的基本共識。比如，姜曉萍提出政府職責體系現(xiàn)代化要處理好 “政府—市場—社會” 之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，遵循三者的運作機制和內(nèi)在規(guī)范，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)三種力量的聯(lián)合與互補[24]。黃宏志提出要遵循 “兩個最大”①“兩個最大” 指的是：一方面，最大限度減少政府對市場資源的直接配置權(quán)，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)權(quán)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；另一方面，最大程度彌補市場失靈，最大程度滿足人民群眾對美好生活的需要，更好發(fā)揮政府作用。的基本原則。在具體實現(xiàn)路徑方面，一方面，鑒于市場與政府間的選擇復(fù)雜性，合理的選擇在于兩者的組合選擇、重點和程度的偏重[25]；另一方面，需要建立政府與社會間的 “交流平臺” ，政府職責體系規(guī)范吸納社會意見，使政府運行與社會發(fā)展相適應(yīng)[26]。

第二，結(jié)構(gòu)論。持這一視角的學者從橫、縱兩個維度，系統(tǒng)地提出構(gòu)建與優(yōu)化政府職責體系的理論主張。詳細來說，就是縱向維度分層細化為高層、中層、基層政府的職責體系，橫向維度厘清各級政府及各部門之間行政事務(wù)的權(quán)責關(guān)系，進而推動政府職責體系的整體協(xié)調(diào)。通過國際比較發(fā)現(xiàn)，政府橫向上實行大部制，縱向上實行職責異構(gòu)模式，是比較主流的模式[27]。其中，縱向政府職責體系構(gòu)建模式是學者們討論的重點。朱光磊、張志紅提出的 “職責同構(gòu)”[28]現(xiàn)象首先得到關(guān)注，并引起了學術(shù)界對 “職責同構(gòu)” 及相關(guān)的機構(gòu)改革、府際關(guān)系、條塊關(guān)系、形式主義等問題的熱烈討論。關(guān)于 “職責同構(gòu)” 的未來走向，學界一時眾說紛紜，有的學者主張打破職責同構(gòu)，但也不贊成職責異構(gòu)[29]；有的則認為職責同構(gòu)有存在的合理性[30]；也有學者明確提出實行 “職責異構(gòu)”[31][32]。周振超認為 “同構(gòu)” 與 “異構(gòu)” 不是非此即彼的替代關(guān)系，主張?zhí)龆址ǎ瑢嵭新氊熗瑯?gòu)為主與職責異構(gòu)為輔的政府管理模式[33](p222)。與此相類似的還有 “嵌套型異構(gòu)” 模式[34](p234-242)。這些討論基本上聚焦于政府職責結(jié)構(gòu)形式的選擇，而對我國政府職責分類與歸位的具體演進形態(tài)缺乏系統(tǒng)性、長久性與整體性思考。朱光磊等拋棄了 “同構(gòu)” 與 “異構(gòu)” 的焦點討論，傾向于重點考慮政府職責的演進方式和釋放行政系統(tǒng)活力的功能導向，引入空間變量，進而提出具有 “序列” 與 “次序” 內(nèi)涵的 “職責序構(gòu)” 模式，實現(xiàn)中央權(quán)威與地方自主性的內(nèi)在互洽[35]。隨著研究和實踐的推進，理論關(guān)注的焦點逐漸從縱向政府職責構(gòu)建模式轉(zhuǎn)向現(xiàn)實中的具體配置方式，比如政府職責動態(tài)配置邏輯[36]、地方政府縱向職責配置模式[37]等。

第三，區(qū)域論。區(qū)域論區(qū)別于一般意義上的政府職責體系的討論，著眼于異質(zhì)性區(qū)域特征對政府職責定位、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、運行等提出的內(nèi)在訴求。其中，大城市府際職責關(guān)系受到學者們關(guān)注。有學者重點分析了大城市縱向府際關(guān)系中 “職責同構(gòu)” 模式及其弊端，提出市、區(qū)、街道三者間的 “異責” 與 “共治” 策略[38]；而與此相對，有學者認為不必過分拘泥于大城市職責同構(gòu)批判，主張通過重新定義市區(qū)、區(qū)區(qū)、區(qū)街關(guān)系，以職責歸類—統(tǒng)籌協(xié)同—府際差異的思路優(yōu)化大城市政府職責體系[39]。此外，還有學者注意到城鄉(xiāng)融合進程中的地方政府職責問題，提出了其系統(tǒng)性、適應(yīng)性和有效性的疑問，并針對該過程中地方政府間職責定位不科學、府際權(quán)責不明確等問題提出針對性優(yōu)化對策[40]。總體來看，既有研究對我國區(qū)域發(fā)展不平衡特征的關(guān)注不到位，對異質(zhì)性區(qū)域類型關(guān)注單一，對于處在不同地理位置、不同發(fā)展階段、不同發(fā)展戰(zhàn)略下的地方政府職責體系研究不足。

第四，形態(tài)論。持這一視角的學者將注意力聚焦于網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)等驅(qū)動的有別于實體政府的異質(zhì)性政府形態(tài)的產(chǎn)生及其職責的討論，比如數(shù)字政府、平臺政府、虛擬政府等。以數(shù)字政府為例， “世界嵌入軟件” 的數(shù)字化時代轉(zhuǎn)型使治理議題由 “基于數(shù)字優(yōu)化治理” 轉(zhuǎn)向 “對數(shù)字進行治理” ，數(shù)字政府基于此而對政府治理理念、職責邊界、組織形態(tài)等進行系統(tǒng)發(fā)展和變革[41]，其價值基礎(chǔ)是 “服務(wù)社會事業(yè)、保障公民利益” ，并以職責體系嵌入與厘清各部門數(shù)據(jù)管理及共享的權(quán)利與義務(wù)，平衡跨層級、跨地域等的職責，保障數(shù)字治理民主[42]。近來， “平臺政府” 的概念也被提出。數(shù)字經(jīng)濟平臺的發(fā)展倒逼政府角色平臺化，參與平臺規(guī)則制定，建立共享、共贏平臺生態(tài)，促使政府職責再分配和平臺化運行[43]?？梢哉f，新興的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)催生數(shù)字社會、平臺經(jīng)濟的快速發(fā)展，倒逼政府組織虛擬化轉(zhuǎn)型和政府職責結(jié)構(gòu)化調(diào)整，對異質(zhì)性政府形態(tài)的政府職責體系的研究亟須進一步深化。

縱觀以上四種研究角度，關(guān)系論和結(jié)構(gòu)論將政府職責體系作為一個整體思考對象，前者指向政府與市場、社會之間的分界與關(guān)系互動，著重于解決三者間職責缺位、越位、錯位等問題，推動政府職能轉(zhuǎn)變；后者將視野轉(zhuǎn)向政府內(nèi)部橫、縱兩個維度的職責體系構(gòu)建，偏重解決政府職責重復(fù)、職責交叉、權(quán)責不一、協(xié)調(diào)不足等問題，以提升政府的協(xié)同高效。區(qū)域論和形態(tài)論聚焦于研究對象主體的特殊性，前者的研究有別于傳統(tǒng)意義上的某個層級政府或部門，將地域性政府職責體系作為研究對象，展現(xiàn)出特定場域下府際職責的某些共性問題；后者的研究目光脫離實體政府而轉(zhuǎn)向虛擬政府職責體系的研究，拓展了該主題的研究論域?？偟膩碚f，既有關(guān)于政府職責體系的理論研究十分豐富，對很多議題展開了豐富討論，但也明顯可以看出，學者們更偏重對政府與市場、社會的職責關(guān)系和政府職責體系構(gòu)建模式的研究，對異質(zhì)性區(qū)域和形態(tài)的政府職責體系研究還顯不足。

2.政府職責體系構(gòu)建的經(jīng)驗反思

黨和政府歷來重視政府職責體系的構(gòu)建。新中國成立之初就建立了符合我國國情的政府機構(gòu)和職能體系。改革開放之后，通過國家機構(gòu)改革和行政體制改革，不斷推進政府職能轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來，逐步實現(xiàn)由政府職能到政府職責的邏輯轉(zhuǎn)換。通過中央與地方財政事權(quán)和支出責任改革、 “放管服” 改革，實施權(quán)責清單、負面清單制度，推進審批服務(wù)便民化等一系列有力舉措，明確了各層級政府及其部門間的職責體系，厘清了政府與市場、社會之間的關(guān)系，政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置得到優(yōu)化，為推動經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展和國家長治久安提供了有力保障。

政府職責體系構(gòu)建是一個涉及多組織主體的事關(guān)權(quán)責劃分、結(jié)構(gòu)重組、關(guān)系重塑、利益重構(gòu)的制度變遷與政策執(zhí)行過程，這其中既面臨著漸進式改革不可避免的新舊問題交加，又面臨著改革文本與政策執(zhí)行的 “制度墮距” 。我國政府職責體系存在的問題包括：一是政府與市場、社會的職責關(guān)系互動機制尚不成熟。如，行政審批改革作為調(diào)適政府、市場、社會三者關(guān)系的重要制度安排，實踐中面臨三者結(jié)構(gòu)不平衡、聯(lián)系不緊密、關(guān)系割裂等執(zhí)行梗阻[44]，同時對市場、社會承接政府職責的能力評估機制建設(shè)有待加強[45]。二是政府職責體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)橫向維度上的職責優(yōu)化與協(xié)調(diào)配合不到位，縱向維度上各層級政府職責定位不明和權(quán)責不清。如市縣政府間職責同構(gòu)、財力和支出責任不匹配[46]，縣鄉(xiāng)政府間職能配置低精準性、權(quán)責分配不均衡性等[47]，這些都是政府職責體系構(gòu)建問題的表征。政府權(quán)責清單本是廓清政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)相互職責關(guān)系的重要政策工具，但由于其構(gòu)建過程 “分層執(zhí)行、縱向拼接”[48]，呈現(xiàn)出碎片化、同構(gòu)化特征，同時法治化不足，執(zhí)行形式化，監(jiān)控機制缺乏[49]，制度效果尤為有限。三是異質(zhì)性政府職責體系優(yōu)化還需深入實踐調(diào)整。一方面，區(qū)域性政府的特殊性內(nèi)在要求尚未反映在職責體系構(gòu)建過程當中；另一方面，數(shù)字政府等虛擬形態(tài)政府職責體系的實踐還未全面深入，其職責體系如何構(gòu)建尚待實踐探索。

因此，部分學者就政府職責體系構(gòu)建問題提出了針對性建議。新時代構(gòu)建高效、規(guī)范的政府職責體系，需要堅持以權(quán)責一致為核心原則、以協(xié)同高效為追求目標、以法治制度為基本依據(jù)、以究責問責為堅實保障[50]，完善政府基本職能，厘清政府與市場、社會的關(guān)系，強化政府宏觀調(diào)控和公共服務(wù)職責體系[51]，推動權(quán)責清單制度優(yōu)勢向治理效能高效轉(zhuǎn)化[52]，在基層構(gòu)建以塊為主的基層管理職責[53]，加強對區(qū)域性和虛擬形態(tài)政府職責體系的研究和實踐探索，在不斷優(yōu)化政府職責體系中促進政府職能實質(zhì)轉(zhuǎn)變。

三、政府職責體系研究的邏輯轉(zhuǎn)換：四重面向

理論研究的深入是理論與實踐互動發(fā)展與印證調(diào)適的過程。隨著國內(nèi)學者對政府職責體系研究的推進和相關(guān)政府改革實踐的深化，政府職責體系研究出現(xiàn)了較為明顯的研究邏輯轉(zhuǎn)向，主要表現(xiàn)在主題、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、形態(tài)四個方面。

（一）主題面向：政府職能到政府職責

核心概念流變的過程代表著研究主題的轉(zhuǎn)向。如前述理論研究中的概念變化，主要是從 “政府職能” 到 “政府職責” 。在計劃經(jīng)濟到社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型過程中，政府職能轉(zhuǎn)變成為我國改革的重大課題，也是聯(lián)結(jié)政治體制改革與經(jīng)濟體制改革的結(jié)點。從改革實踐看，我國政府職能轉(zhuǎn)變的過程邏輯為國家職能—政府職能—政府職責—職責體系[54]。這一過程的轉(zhuǎn)變有著深刻的實踐基礎(chǔ)，即為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制，政府職能從國家職能中分離，當持續(xù)四十多年的行政體制改革深入推動政府職能轉(zhuǎn)變基本到位后，政府與市場、社會的邊界基本厘清，蘊含著權(quán)責明晰、法治化要求的政府職責體系構(gòu)建成為迫切需要。與實踐相呼應(yīng)，學術(shù)研究的視野從 “政府職能” 到 “政府職責” ，但這并不意味著后者對前者的替代，而是將抽象的政府職能轉(zhuǎn)變原則和較為模糊的政府職責關(guān)系落實到具體的政府職責劃分、重組、協(xié)同過程，表現(xiàn)為由機構(gòu)重組到職責重構(gòu)的政府職能轉(zhuǎn)變邏輯切換，是前續(xù)改革的深化與細化。

（二）內(nèi)容面向：碎片化到整體性

從 “政府職責” 到 “政府職責體系” 研究，可以看作理論研究從碎片化到整體性研究的過程。關(guān)于政府職責的研究一直是學界關(guān)注的重要主題，但早期的研究呈現(xiàn)一種碎片化的塊狀分布，主要聚焦在微觀層面的某個具體政策或管理行為中的政府職責研究，如養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療、再就業(yè)、外商投資、生態(tài)恢復(fù)等，以及中觀層面某個領(lǐng)域中的政府職責研究，如社會服務(wù)、職業(yè)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)文明等。自2007年之后，黨的十七大和十八大分別提出 “健全政府職責體系” “健全部門職責體系” ，理論界的研究重點開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)向，關(guān)于政府職責體系的研究逐漸占據(jù)主導地位，內(nèi)容包括政府職責體系的構(gòu)建原則、理念、模式、路徑等。從單項具體政府職責的研究到政府職責的整體性、系統(tǒng)性構(gòu)建，其內(nèi)在邏輯是政府職責與政府職能轉(zhuǎn)變相關(guān)聯(lián)，政府職責及其體系的構(gòu)建成為推動政府職能轉(zhuǎn)變的重要路徑，這也是從本體論向方法論的一種轉(zhuǎn)變。

（三）結(jié)構(gòu)面向：黨政職能體系到政府治理體系

政府職責體系與政府職能轉(zhuǎn)變密切聯(lián)系，而后者改革過程涉及多主體間的相互關(guān)系變革，政府職責體系亦不是一個獨立于其他組織結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)。從黨的十八屆二中全會提出建設(shè) “國務(wù)院機構(gòu)職能體系” ，到黨的十九屆三中全會提出建立 “具有我國特點的黨和國家機構(gòu)職能體系” 和 “職責明確、依法行政的政府治理體系” ，可反映出單向度地對行政系統(tǒng)內(nèi)部職責的整合配置難以達到政府職能轉(zhuǎn)變的理想效果。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求在實現(xiàn)黨和國家機構(gòu)職能的優(yōu)化協(xié)同高效基礎(chǔ)上，推進政府治理體系建設(shè)，實現(xiàn)政府與社會、市場協(xié)同共治，形成三者有效協(xié)同推進社會經(jīng)濟發(fā)展的治理格局[55]。因此，政府職責體系建設(shè)不僅要理順黨政機構(gòu)間的職責關(guān)系，還要在政府治理體系構(gòu)建的關(guān)系層次上厘清政府與市場、社會的關(guān)系，在組織層次上理順政府機構(gòu)與人大、政協(xié)等組織間的職責關(guān)系，實現(xiàn)整個政府治理體系各主體間職責關(guān)系的協(xié)調(diào)?，F(xiàn)有研究在聚焦政府職責體系相關(guān)議題的基礎(chǔ)上，正逐步向政府治理體系構(gòu)建議題上轉(zhuǎn)變，總體來說，仍在起步階段，對政府治理體系的內(nèi)涵、目標、價值、路徑等方面未達成共識，但拓展了政府職責體系研究的外延，為將來的研究指明了方向。

（四）形態(tài)面向：實體政府到虛擬政府

實體政府職責及其體系與國家治理密切相關(guān)，自然長期受到理論研究的關(guān)注。數(shù)字技術(shù)發(fā)展催生經(jīng)濟社會的新業(yè)態(tài)新模式，同時實體政府借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)實現(xiàn)行政效率和內(nèi)部協(xié)同的提升，兩者雙向互動孕育出虛擬政府形態(tài)的職責探討和職責體系構(gòu)建的應(yīng)然和必然。學者們從實體政府到虛擬政府的關(guān)注，并不代表著對實體政府研究的轉(zhuǎn)移，而是兩者并重。對于在信息數(shù)字技術(shù)迅捷發(fā)展帶來的平臺經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)輿論、網(wǎng)絡(luò)公共安全、網(wǎng)絡(luò)空間倫理等問題中，政府應(yīng)當承擔怎樣的元治理角色，如何在虛擬網(wǎng)絡(luò)中回應(yīng)社會服務(wù)需求和構(gòu)建起政府職責體系，對這些問題的學術(shù)關(guān)懷正是理論研究的社會責任的體現(xiàn)。關(guān)于虛擬政府形態(tài)研究的轉(zhuǎn)向，回應(yīng)了以人民為中心的服務(wù)型政府的價值導向，塑造了有為政府和責任政府的良好形象，對于未來研究的思維擴張與深入起到了很好的引導作用。

四、政府職責體系研究的未來：不足與展望

進入新時代以來，國內(nèi)學者從不同層面和角度對政府職責體系進行了大量探索，取得了斐然的成績。尤其在政府與市場、社會的職責關(guān)系，政府橫、縱維度職責體系構(gòu)建兩個方面的研究比較深入和充分，同時關(guān)注到異質(zhì)形態(tài)和地域政府職責體系的差異性，這些領(lǐng)域的研究卓有成效。顯然，既有研究深化了人們對于政府職責體系的認識，在一定程度上為構(gòu)建政府職責體系的實踐提供了理論指導和反思，為后續(xù)政府職責體系領(lǐng)域的理論研究奠定了堅實的基礎(chǔ)。但綜合改革進展與理論研究來看，目前的理論研究明顯滯后于改革實踐，亟須在一些不足的方面加以改進、深化。

第一，理論方位上，應(yīng)注重與新時代若干變化的現(xiàn)實背景相結(jié)合，廓清并提升政府職責體系研究的理論方位。政府職責體系與政治、經(jīng)濟、社會各個方面密切相關(guān)，不能脫離時代背景而單向度研究論述。既有的政府職責體系研究在某種程度上還處在聚焦內(nèi)在題域階段，包括構(gòu)建模式、問題、路徑等，并與一些研究議題關(guān)系不清，如政府職責體系與政府機構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系是怎樣的，政府職責體系構(gòu)建對于政府治理現(xiàn)代化有怎樣的影響和意義等。同時，新時代社會主要矛盾的變化，黨的中心任務(wù)的確定，全面深化改革目標的推進，政治、行政體制改革的深化，數(shù)字時代的政府轉(zhuǎn)型等，均賦予政府職責體系建設(shè)新的內(nèi)涵和方向，理論研究應(yīng)當緊密跟上改革實踐與社會發(fā)展的步伐，為政府職責體系的構(gòu)建與優(yōu)化提供理論闡釋與前瞻性指導。

第二，研究方法上，應(yīng)加強多種研究方法的綜合運用，尤其是實證方法。既有文獻對政府職責體系的規(guī)范研究較多，大多是基于制度文本或改革經(jīng)驗的理論闡釋，而在實踐基礎(chǔ)上的實證研究成果較少。某種程度上，這與政府職責體系構(gòu)建的綜合性有關(guān)，政府職責體系構(gòu)建涉及政府內(nèi)部所有部門，中央到地方多個層級，黨、政府、人大等多個組織，政府、市場、社會等多個領(lǐng)域，而不是以單一方面改革為進路的，客觀上為理論研究增加了難度。也正是因為如此，政府職責體系的研究不能僅停留在宏觀層面的理論模型探討，更多地需要深入實踐，透析政府職責體系的配置過程、建構(gòu)機制、運行邏輯、現(xiàn)實難題、優(yōu)化路徑等研究議題。同時，我國不同的地域發(fā)展也為政府職責體系的差異化實踐奠定了基礎(chǔ)，為理論界開展比較性研究、案例研究等提供了經(jīng)驗素材，以發(fā)現(xiàn)政府職責體系構(gòu)建的共性和特性問題，全面把握政府職責體系構(gòu)建的研究議題。因此，運用綜合性的研究方法，才能推進政府職責體系研究的深化。

第三，研究視角上，應(yīng)強化政治學、經(jīng)濟學、法學、歷史學等學科視角的研究，構(gòu)建起多學科參與的研究網(wǎng)絡(luò)體系。現(xiàn)有研究主要以政治學、公共管理學為主，但總體上顯得還比較宏觀，研究深度不足。首先，要強化從政治學、公共管理學視角對我國政府職責體系構(gòu)建過程中，職責整合、轉(zhuǎn)移、產(chǎn)生、消亡等及其影響，體系構(gòu)成要素與整體關(guān)系，內(nèi)部多維度的構(gòu)成路徑，政府與市場和社會關(guān)系模式，政府職責體系與政府能力關(guān)系等理論問題的系統(tǒng)闡釋。其次，加強其他學科對政府職責體系研究的介入。比如，政府職責體系構(gòu)建涉及權(quán)責一致原則，需要權(quán)、責、事、人、財、編等要素相對統(tǒng)一，要把握實際改革的運作機理，確保職責轉(zhuǎn)移的合法性，這就需要經(jīng)濟學、法學等學科視角的切入；我國政府職責體系構(gòu)建存在的某些問題并非一時呈現(xiàn)的，而是新中國成立以來的政治、經(jīng)濟、社會等多種因素交織而成的，有些問題因素甚至是源于中國千年歷史承襲而來，從短時期內(nèi)無法把握政府職責體系構(gòu)建中根本梗阻的歷史淵源，需要借助歷史視角，以歷史的、發(fā)展的眼光梳理政府職責體系中存在的一系列問題，進而找到合理的應(yīng)對之策。因此，多學科視角的研究進路，有助于從多個學科側(cè)面觀察政府職責體系構(gòu)建與優(yōu)化中的各個問題，把握其中的實質(zhì)問題，提升研究的全面性。

第四，研究內(nèi)容上，應(yīng)注重研究議題的均衡性，形成政府職責體系整體性研究框架。已有研究比較偏重政府與市場、社會的職責關(guān)系，政府橫縱維度職責體系構(gòu)建兩個方面的研究，還需要在一些議題上加強研究。首先，加強對基層政府職責體系研究。學者們較多關(guān)注高層級政府職責體系，而對于縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社區(qū)、村支兩委等承擔的職責關(guān)注不夠。當下，基層面臨職責泛化趨勢，其資源有限性與治理任務(wù)劇增的張力凸顯，如何構(gòu)建簡約、高效的職責體系以適應(yīng)基層治理的需要，是亟待研究的課題。其次，注重異質(zhì)性政府職責體系的研究。學術(shù)界對于各層級政府職責體系的構(gòu)建展開了較多學理分析，但對不同形態(tài)、特定區(qū)域的非規(guī)范意義上的政府職責體系研究不足。比如，數(shù)字政府、電子政府、虛擬政府、平臺政府等形態(tài)政府的職責體系的內(nèi)涵和外延是什么，應(yīng)該如何構(gòu)建和優(yōu)化；大城市政府、城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的政府、跨區(qū)域合作中的政府、邊疆政府、欠發(fā)達地區(qū)政府等政府職責體系有何差異，如何做到普遍性和特殊性相結(jié)合等。這些主題亦存在較大的研究價值。再次，關(guān)注政府職責體系構(gòu)建評估研究。政策層面和理論研究層面對于政府職責體系構(gòu)建和優(yōu)化的思路較為清晰，但是對于我國政府職責體系構(gòu)建的效果如何，有沒有達到預(yù)期效果等問題的研究仍較為鮮見。政府職責體系的構(gòu)建和優(yōu)化在多大程度上有效應(yīng)對了理清政府與市場、社會等的關(guān)系，合理劃分各層級政府間職責，提升政府治理水平等問題，還需要科學、系統(tǒng)的具體指標和方法作出相應(yīng)的評估，以期客觀認識我國政府職責體系構(gòu)建的成效、不足，提出今后的行動方向。最后，深化政府在復(fù)合狀態(tài)下的職責體系研究。政府職責體系構(gòu)建與優(yōu)化同單一層級政府或部門職責體系的異動與多層次的政府或部門的政策、實踐密切相關(guān)。同時，作用于同一主體的不同時間節(jié)點的政府改革，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨強鎮(zhèn)擴權(quán)改革、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政改革、富縣強鎮(zhèn)事權(quán)改革等的沖擊，對政府職責體系均產(chǎn)生不同程度的影響。那么，如何在豐富多變的改革中保持政府職責體系構(gòu)建的價值訴求與良好路徑呢？這需要學者們在政府職責體系構(gòu)建研究中疊加多重改革效應(yīng)，納入更多考量因素，尋求政府職責體系的優(yōu)化之道。

總之，政府職責體系構(gòu)建是一項系統(tǒng)的、長遠的、動態(tài)的工程，也是我國政府改革的前沿探索領(lǐng)域。政府改革實踐的展開需要理論研究的及時跟進，以科學認識我國政府職責體系發(fā)展規(guī)律與構(gòu)建困境，提出合理的突破路徑。未來的研究，學界應(yīng)立足于廣泛的政府實踐，從以上四個方面積極推動政府職責體系研究的知識再生產(chǎn)，形成完整有深度的政府職責體系研究脈絡(luò)和框架。