徐夏靜,王曉敏,胡曉平

(1.蚌埠工商學(xué)院 會(huì)計(jì)學(xué)院,安徽 蚌埠 233000;2.蚌埠工商學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院,安徽 蚌埠 233000)

1 問題提出

2020年12月16日,《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》正式發(fā)布,明確指出繼打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后,要進(jìn)一步鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果,確保實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)成果鞏固拓展同鄉(xiāng)村振興有效銜接。該政策方針為我國(guó)“十四五”規(guī)劃如何穩(wěn)步推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、鄉(xiāng)村振興以及實(shí)現(xiàn)共同富裕提供了戰(zhàn)略性框架。如何進(jìn)一步強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的相互關(guān)系,以鞏固脫貧成果為基石全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的重要“風(fēng)向標(biāo)”,關(guān)乎“兩個(gè)一百年”目標(biāo)是否如期實(shí)現(xiàn)。

學(xué)者們對(duì)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的融合研究方興未艾,歷經(jīng)早期探索、迅速發(fā)展和突破創(chuàng)新三個(gè)階段[1]。能否順利實(shí)現(xiàn)脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興有效銜接、聚力實(shí)施鄉(xiāng)村振興,西部地區(qū)是主戰(zhàn)場(chǎng)[2]。不難看出,已有文獻(xiàn)夯實(shí)了本文的研究基礎(chǔ),但仍存在一定的拓展空間。本文以“十三五”時(shí)期西部地區(qū)50項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶貧政策文本為研究對(duì)象,構(gòu)建“政策目標(biāo)—政策工具—政策效果”三維分析框架,基于文本挖掘和國(guó)內(nèi)新興的PMC指數(shù)模型定量分析產(chǎn)業(yè)扶貧政策的優(yōu)點(diǎn)和短板,并在吸收脫貧攻堅(jiān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,提出西部地區(qū)脫貧成果鞏固與鄉(xiāng)村振興有效銜接的產(chǎn)業(yè)振興路徑。

2 研究與設(shè)計(jì)

2.1 政策樣本獲取

西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策樣本篩選過程具體如下:第一階段,確定政策樣本篩選標(biāo)準(zhǔn)。一是符合權(quán)威性原則,遴選政策效力級(jí)別高的文件類型,如規(guī)劃、條例、意見、辦法、通知等,去除批復(fù)、函、復(fù)函。二是滿足相關(guān)性原則,政策文本標(biāo)題及內(nèi)容屬于西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧方面的專項(xiàng)政策;三是遵循時(shí)效性原則,政策實(shí)施時(shí)間為2016年1月1日至2020年12月31日。第二階段,全面檢索政策文件。首先,在北大法寶、北大法意、法律之星等政策法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)中,將政策標(biāo)題定位為八大西部地區(qū)地名+“產(chǎn)業(yè)”“產(chǎn)業(yè)扶貧”“產(chǎn)業(yè)脫貧”等關(guān)鍵詞,進(jìn)行初步檢索。其次,在八大西部地區(qū)人民政府官網(wǎng)再次輸入上述關(guān)鍵詞進(jìn)行二次檢索輔以補(bǔ)充,以確保樣本選取的全面性。最終確定西部地區(qū)50項(xiàng)政策研究樣本。

2.2 分析框架構(gòu)建

政策是助推實(shí)踐的指南和動(dòng)力。政策文本既是政策執(zhí)行和績(jī)效評(píng)估的重要依據(jù),也是政策主體調(diào)控和管理行為的“印記”,是政策過程和政策工具可記錄、可追溯的客觀反映[3]。政策文本評(píng)價(jià)不僅有助于整體上明晰政策意圖、把握政策效果,同時(shí)能進(jìn)一步厘清政策與實(shí)踐適配性不足的根源。然而西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策覆蓋面廣、涉及內(nèi)容豐富,單一維度難以實(shí)現(xiàn)全面系統(tǒng)分析。政策目標(biāo)作為政策設(shè)計(jì)的方向,是政策執(zhí)行預(yù)期達(dá)到的效果與目的[4],是體現(xiàn)政策意圖的重要一環(huán)。政策工具是政策主體實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)所采用的措施集合[5],政策工具選擇的準(zhǔn)確度與適用度直接決定政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。政策目標(biāo)借助一定的政策工具產(chǎn)生政策效果,而政策效果強(qiáng)度如何,越來(lái)越受到學(xué)者的關(guān)注[6]。對(duì)政策效果進(jìn)行評(píng)估能夠透視政策目標(biāo)適當(dāng)性和政策工具適配性。因此,文章構(gòu)建“政策目標(biāo)—政策工具—政策效果”三位一體分析框架對(duì)西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策進(jìn)行全面系統(tǒng)評(píng)價(jià)。

2.2.1 政策目標(biāo)維度 產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵,更是鄉(xiāng)村振興的重要抓手。貧困人口唯有依托特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)和持續(xù)增收,才能根本保證有效脫貧,為鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。從產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興有效銜接的最終目的出發(fā),將政策目標(biāo)分為短期目標(biāo)、長(zhǎng)期目標(biāo)和最終目標(biāo)。短期目標(biāo)為貧困戶就業(yè)增收和實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽;長(zhǎng)期目標(biāo)為特色產(chǎn)業(yè)打造、優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)、促進(jìn)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),培育鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新主體;最終目標(biāo)為形成現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系,助力鄉(xiāng)村振興。

2.2.2 政策工具維度 鑒于Rothwell和Zegveld(1985)的政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)淡化工具特征[7],能夠考慮政策工具使用過程存在環(huán)境變化和各利益主體協(xié)調(diào)等因素,強(qiáng)調(diào)供給、需求和環(huán)境對(duì)政策實(shí)施效果的推動(dòng)作用,恰好與產(chǎn)業(yè)扶貧政策具有內(nèi)在一致性。因此,將西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型。供給型政策工具指政府提供的資金投入、科技支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培育、公共服務(wù)、用地保障等資源,這些資源為產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供必要條件,反映政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用。需求型政策工具是政府通過一系列的采購(gòu)、貿(mào)易等方式拓寬市場(chǎng),反映政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的拉力作用,主要表現(xiàn)為政府采購(gòu)、農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定、示范項(xiàng)目、市場(chǎng)塑造及產(chǎn)業(yè)扶貧協(xié)作。環(huán)境型政策工具體現(xiàn)在政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響作用中,如政府通過目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、稅收優(yōu)惠、金融支持、典型宣傳、機(jī)制創(chuàng)新等工具為產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境,保障產(chǎn)業(yè)扶貧政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

2.2.3 政策效果維度 PMC指數(shù)模型(Policy Modeling Consistency)是于2011年提出的一種新型政策評(píng)估方法,以有效避免評(píng)估片面性、分析政策內(nèi)部一致性、客觀多維揭示政策優(yōu)劣勢(shì)等諸多優(yōu)點(diǎn),廣泛運(yùn)用于多領(lǐng)域政策評(píng)價(jià)[8]。因此,文章借助PMC指數(shù)模型對(duì)西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策進(jìn)行單一指標(biāo)和多維綜合評(píng)價(jià)西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策效果。PMC指數(shù)模型量化評(píng)價(jià)過程如下:

(1)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系建構(gòu)。第一,遵循共性原則,借鑒已有成熟政策評(píng)價(jià)研究成果,確定政策性質(zhì)、政策時(shí)效及政策引用3個(gè)一級(jí)指標(biāo)和7個(gè)二級(jí)指標(biāo)。第二,依據(jù)個(gè)性原則,考慮產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興有效銜接、結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展八要素,并借助ROSTCM.6對(duì)已篩選出的50項(xiàng)西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策文本進(jìn)行高頻關(guān)鍵詞分析,形成政策對(duì)象、產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)銷對(duì)接、利益聯(lián)結(jié)、政策內(nèi)容、保障措施及工作機(jī)制7個(gè)一級(jí)指標(biāo)和45個(gè)二級(jí)指標(biāo)。最終總結(jié)為10個(gè)一級(jí)指標(biāo)和52個(gè)二級(jí)指標(biāo)的PMC指數(shù)模型指標(biāo)體系(如表1)。

表1 西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策PMC指數(shù)模型指標(biāo)體系

(2)PMC指數(shù)的計(jì)算。第一步,遵循政策全面性、代表性和針對(duì)性原則,從50項(xiàng)政策文本中篩選出8項(xiàng)評(píng)估政策樣本(見表2),將兩級(jí)變量放到8項(xiàng)西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策的多投入產(chǎn)出表中;第二步,假定二級(jí)變量均服從[0,1]分布,按照公式(1)確定二級(jí)變量Xi:j取值;第三步,根據(jù)公式(2)計(jì)算一級(jí)變量Xi值;第四步,將一級(jí)指標(biāo)Xi值加總,根據(jù)公式(3)最終計(jì)算出PMC指數(shù)。

表2 西部地區(qū)典型政策文本

Xi:j～N[0,1],Xi～R[0,1]

(1)

n為二級(jí)變量j的數(shù)量,n=1,2,3,4,5,…∞

(2)

3 評(píng)估結(jié)果分析

3.1 政策目標(biāo)分析

根據(jù)西部地區(qū)50項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶貧政策研究樣本,各政策目標(biāo)的分布情況如表3所示。

表3 西部地區(qū)政策目標(biāo)分布

從整體層面分析,在政策目標(biāo)中短期目標(biāo)總共具有1 301條,占比67.20%,而長(zhǎng)期目標(biāo)占比為19.89%,排名第二,最終目標(biāo)占比最小僅為12.91%。政策目標(biāo)側(cè)重點(diǎn)明顯,產(chǎn)業(yè)扶貧的短期目標(biāo)遠(yuǎn)大于最終目標(biāo)。側(cè)面印證由于脫貧目標(biāo)的時(shí)效性和緊迫性,政策多聚焦短期目標(biāo),力求最短時(shí)間內(nèi)完成硬性指標(biāo),致使政策設(shè)計(jì)上無(wú)法兼顧長(zhǎng)期目標(biāo)和最終目標(biāo),脫貧成效難以持續(xù),容易陷入返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)。究其原因:西部地區(qū)多為我國(guó)原深貧區(qū),為全面消除絕對(duì)貧困,脫貧攻堅(jiān)期易采用帶有明顯“政策性扶貧”和“硬性扶貧”特征的扶貧范式[9]。例如,扶貧產(chǎn)業(yè)傾向于選擇種養(yǎng)殖業(yè)等技術(shù)含量低、快速致富增收的行業(yè),甚至給予貧困戶大量資金物資等方面支持,忽視貧困戶的參與能力、市場(chǎng)需求以及當(dāng)?shù)貙?shí)際選擇,導(dǎo)致居民收入風(fēng)險(xiǎn)性較大。2020年全國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)移性收入占可支配收入比重為21.4%,而西部八大省區(qū)轉(zhuǎn)移性收入占比均高于全國(guó)平均水平,如廣西26.7%、貴州27.4%、青海24.6%。扶貧產(chǎn)業(yè)過度依靠傳統(tǒng)的種養(yǎng)殖業(yè),導(dǎo)致其發(fā)展面臨較大的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)且同質(zhì)化嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)鏈條較短,雖然扶貧效果立竿見影,但是當(dāng)生態(tài)環(huán)境相似的地區(qū)都開始進(jìn)行該項(xiàng)目時(shí),則會(huì)導(dǎo)致特色產(chǎn)業(yè)不再具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì),甚至?xí)霈F(xiàn)產(chǎn)品滯銷現(xiàn)象。

要持續(xù)穩(wěn)定鞏固脫貧成效,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,產(chǎn)業(yè)發(fā)展是關(guān)鍵。西部地區(qū)在發(fā)展產(chǎn)業(yè)時(shí),應(yīng)著重于長(zhǎng)期目標(biāo)和最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),遵循因地制宜原則,依托當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì),既能帶動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)增收又能促進(jìn)當(dāng)?shù)卣w經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的完善。不能只是簡(jiǎn)單地開發(fā)初級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品,需要發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性,發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光、鄉(xiāng)村旅游等不同層次的產(chǎn)業(yè),將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工、觀光休閑和銷售等環(huán)節(jié)聯(lián)結(jié)起來(lái),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的增值增效,使一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,形成全產(chǎn)業(yè)化體系建設(shè),發(fā)揮“1+1+1>3”的效應(yīng)。

另外,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體單一、分散,部分新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)育不足等問題普遍存在。西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)普遍薄弱,缺乏人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素,且發(fā)展產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小,生產(chǎn)方式只能以大量小農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)和少數(shù)經(jīng)營(yíng)主體集中經(jīng)營(yíng)為主,無(wú)法吸引帶貧能力較強(qiáng)的龍頭企業(yè),在產(chǎn)業(yè)振興過程中難以有效發(fā)揮帶動(dòng)作用。農(nóng)民是西部貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體,如何提高農(nóng)民的素質(zhì),關(guān)鍵是抓好農(nóng)民的教育和培訓(xùn),努力培養(yǎng)更多的新型職業(yè)農(nóng)民,使他們成為鄉(xiāng)村振興的主力軍,提供科學(xué)技術(shù)支撐,圍繞種、養(yǎng)、加、銷等關(guān)鍵環(huán)節(jié),解決“卡脖子”問題。構(gòu)建農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系,逐步把廣大的小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展軌道。

因此,西部地區(qū)要從頂層開始設(shè)計(jì),做好短期目標(biāo)向長(zhǎng)期目標(biāo)和最終目標(biāo)的有效銜接,繼續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果,脫貧攻堅(jiān)時(shí)期沒有完成的扶貧項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)工程等都要考慮納入鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃,推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)針對(duì)貧困人口的特惠性政策向鄉(xiāng)村振興所有低收入人群的普惠性政策轉(zhuǎn)變;促使扶貧工作實(shí)現(xiàn)從“輸血”到“造血”質(zhì)的轉(zhuǎn)變,逐步形成城鄉(xiāng)融合、一二三產(chǎn)業(yè)融合的規(guī)劃體系,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興、鄉(xiāng)村振興。

3.2 政策工具分析

借助Nvivo11軟件,將西部地區(qū)50份產(chǎn)業(yè)扶貧政策樣本導(dǎo)入,形成資料庫(kù)。并對(duì)“產(chǎn)業(yè)扶貧”的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行可信度檢驗(yàn),結(jié)果如表4。

表4 西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策工具的具體應(yīng)用

政策工具組合的需求源自于多樣化政策目標(biāo),必須通過加強(qiáng)不同領(lǐng)域政策的“組合”提高政策協(xié)調(diào)性[10]。可以看出,西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策工具使用偏好明顯,供給型政策工具最多,其次是需求型政策工具,環(huán)境型政策工具使用次數(shù)最少。需求型和環(huán)境型政策工具傾向于實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期目標(biāo)和最終目標(biāo),推動(dòng)鄉(xiāng)村振興,而西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策偏向供給工具,力求快速脫貧。

具體而言,政府對(duì)于供給型政策性工具占比超過一半,使用過溢。其中供給型政策工具中各個(gè)子政策工具使用也存在不均衡的情況,資金投入共計(jì)769次,占比56.96%,人才培育和科技支持占比最少,僅為3.19%、1.48%,這表明各地區(qū)對(duì)于產(chǎn)業(yè)扶貧,注重資金支持,高度依賴“救濟(jì)式”扶貧,缺乏對(duì)人才培育和科技支持,政策制度短期化明顯。根本原因是政府直接投入資金對(duì)西部地區(qū)的脫貧效果立竿見影,而人才和科技的脫貧效果需要?dú)v經(jīng)多年才能顯現(xiàn)出來(lái)。而加快西部地區(qū)脫貧產(chǎn)業(yè)換檔升級(jí)、提質(zhì)增效、聯(lián)農(nóng)增收的前提是要有先進(jìn)的技術(shù)和專業(yè)技術(shù)人才做保障。西部地區(qū)剛退出脫貧,需加大對(duì)農(nóng)村人力資源培訓(xùn)開發(fā),加快補(bǔ)齊人才短板,提升貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力和能力,加大科技創(chuàng)新投入,為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興注入持續(xù)動(dòng)力。需求型政策工具占比為28.69%,屬于使用不足,其中政府采購(gòu)高達(dá)91.42%,這表明市場(chǎng)發(fā)育還不完善,扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政府的 “安排”高度相關(guān)。各地政府通過大力推動(dòng)消費(fèi)扶貧,促進(jìn)產(chǎn)品銷售,確實(shí)起到帶動(dòng)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效果,但一定程度上降低了農(nóng)戶自主能動(dòng)性,違背了“造血式”扶貧目標(biāo)。從實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn),這些扶貧產(chǎn)業(yè)提供的大都是 “原”字號(hào)、“初”字號(hào)產(chǎn)品,產(chǎn)業(yè)鏈條短,產(chǎn)品附加值低,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力差[11]。經(jīng)過脫貧攻堅(jiān)期發(fā)展起來(lái)的扶貧產(chǎn)業(yè),帶有政府強(qiáng)力推動(dòng)和扶持的痕跡,離開政府力量的支持,產(chǎn)業(yè)發(fā)展也將舉步維艱。環(huán)境型政策工具總計(jì)415次,整體上使用不足,機(jī)制創(chuàng)新低至1.2%,一定程度上說(shuō)明現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)扶貧存在制度與基礎(chǔ)設(shè)施供給不足,產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融支持不夠,阻礙了脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

綜上,結(jié)構(gòu)合理的政策工具組合對(duì)于完善精準(zhǔn)扶貧的政策環(huán)境、增強(qiáng)供給面政策工具的推動(dòng)力和提高需求面政策工具的拉動(dòng)力具有重要的保障價(jià)值,也是實(shí)現(xiàn)多維協(xié)同減貧的制度基礎(chǔ)[12]。通過合理有效的政策工具組合使得各類政策形成合力,正確處理政府和市場(chǎng)在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的關(guān)系,讓市場(chǎng)在資源配置中更好地發(fā)揮決定性作用。同時(shí),政府通過打造激勵(lì)農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的外部環(huán)境,實(shí)行科學(xué)有效的人才培育和儲(chǔ)備機(jī)制,健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施保障機(jī)制,為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)深入發(fā)展提供制度保障,從而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可持續(xù)的精準(zhǔn)脫貧。

3.3 政策效果分析

3.3.1 政策總體特征 表5表明,8項(xiàng)政策文本PMC指數(shù)均值為7.42分,整體處于優(yōu)秀等級(jí)。具體而言,其中5項(xiàng)政策評(píng)級(jí)優(yōu)秀,占比62.5%,達(dá)到可接受級(jí)別的政策共有3項(xiàng),其排序?yàn)镻6>P2>P5>P3>P4>P7>P8>P1。側(cè)面說(shuō)明青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、云南省和內(nèi)蒙古自治區(qū)高度重視產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)鄉(xiāng)村振興的影響,而貴州省、廣西壯族自治區(qū)以及西藏自治區(qū)表現(xiàn)一般。故各地政府應(yīng)該根據(jù)產(chǎn)業(yè)扶貧存在的不足完善產(chǎn)業(yè)振興政策,進(jìn)而促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

表5 西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策PMC指數(shù)、排名及評(píng)級(jí)一覽表

3.3.2 優(yōu)秀等級(jí)政策 評(píng)估P2、P3、P4、P4、P6政策文本均為優(yōu)秀級(jí)別,從PMC指數(shù)匯總表可以看出5項(xiàng)政策文本的X1、X2、X3、X10得分相同,其中政策時(shí)效得分偏低僅為0.33,拉低了整體PMC指數(shù)數(shù)值,這也說(shuō)明了大部分政府傾向于中期規(guī)劃,比較能夠?qū)Ξa(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)施的效果做出及時(shí)的改正和補(bǔ)充,但是鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)長(zhǎng)久之計(jì),因此,在實(shí)施產(chǎn)業(yè)振興時(shí)需要做到長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和短期目標(biāo)的有效配合。在產(chǎn)銷對(duì)接方面,普遍缺少連鎖超市直采和企事業(yè)單位購(gòu)銷兩種模式,這將是產(chǎn)業(yè)振興政策一個(gè)改進(jìn)重點(diǎn)。

3.2.3 可接受級(jí)別政策 評(píng)估P1、P7、P8分別為西藏自治區(qū)、貴州省、廣西壯族自治區(qū)的政策文本,PMC指數(shù)得分均低于均值7.42分,為可接受級(jí)別。對(duì)于西藏自治區(qū)來(lái)說(shuō),雖然率先實(shí)現(xiàn)整體脫貧,在脫貧攻堅(jiān)期間形成“1+N”扶貧政策體系以及秉持“六宜”產(chǎn)業(yè)遍地開花的態(tài)度,但是從PMC指數(shù)匯總表來(lái)看,政策性質(zhì)指標(biāo)缺乏對(duì)規(guī)范要求和監(jiān)督評(píng)價(jià)方面的考慮;產(chǎn)銷對(duì)接也只采用了單一的社會(huì)公益助銷模式,對(duì)政府具有很大的依賴性,很可能在沒有政府干預(yù)的情況下出現(xiàn)返貧現(xiàn)象;在利益聯(lián)結(jié)機(jī)制上,西藏自治區(qū)政府表示該項(xiàng)指標(biāo)正在逐漸形成,但是達(dá)到的效果不是十分的理想,只采用了帶地入股合資模式和社會(huì)化服務(wù)反哺兩種模式,很大程度上拉低了整體得分。同時(shí),廣西壯族自治區(qū)和貴州省均在產(chǎn)銷對(duì)接和利益聯(lián)結(jié)上表現(xiàn)不佳,兩政府在產(chǎn)業(yè)扶貧政策文本中,并沒有對(duì)其進(jìn)行過多的闡述,尤其廣西壯族自治區(qū)在利益聯(lián)結(jié)上,只涉及了訂單生產(chǎn)合同模式,過于單一,不利于鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。

3.3.4 優(yōu)秀組與可接受指標(biāo)對(duì)比 如表6可得,優(yōu)秀組與可接受組的PMC均值差距較大,其中3項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)均值相等,2項(xiàng)指標(biāo)相差甚微,主要差距來(lái)自于X1、X5、X6和X8。由此可見,西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧在政策時(shí)效、政策對(duì)象、產(chǎn)業(yè)選擇、政策內(nèi)容、工作機(jī)制等方面趨同程度較高,說(shuō)明各西部地區(qū)已在這些方面達(dá)成了共識(shí);但在政策性質(zhì)、產(chǎn)銷對(duì)接、利益聯(lián)結(jié)和保障措施方面趨異程度較大,也充分體現(xiàn)了西部地區(qū)在這些方面存在諸多不同看法。因此,未來(lái)西部地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)在政策性質(zhì)、產(chǎn)銷對(duì)接、利益聯(lián)結(jié)和保障措施方面對(duì)產(chǎn)業(yè)振興開展交流和總結(jié),實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

表6 優(yōu)秀組與可接受組對(duì)比

4 結(jié)論與建議

本文通過構(gòu)建“政策目標(biāo)—政策工具—政策效力”三維分析框架,借用PMC指數(shù)模型對(duì)8項(xiàng)代表西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策文本進(jìn)行量化分析。結(jié)果表明:(1)在短期目標(biāo)、長(zhǎng)期目標(biāo)與最終目標(biāo)中,短期目標(biāo)的占比較大,各西部地區(qū)政府對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧政策實(shí)施時(shí),傾向于通過“救濟(jì)方式”力求短期內(nèi)達(dá)到脫貧效果,不利于鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)性發(fā)展。(2)西部地區(qū)政策工具的使用出現(xiàn)供給型政策工具使用過度,需求型政策工具和環(huán)境型政策工具使用不足,既加重了當(dāng)?shù)卣呢?cái)政支出,又不利于西部地區(qū)的獨(dú)立性發(fā)展。(3)西部地區(qū)8項(xiàng)代表政策文本中,其中有5項(xiàng)評(píng)級(jí)為優(yōu)秀級(jí)別,PMC指數(shù)均值為7.42分,整體上屬于優(yōu)秀級(jí)別,能夠有效實(shí)施推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧政策。對(duì)于貴州省、廣西壯族自治區(qū)、西藏自治區(qū),在產(chǎn)銷對(duì)接、利益聯(lián)結(jié)方面采取的措施過于單一,得分偏低。

針對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧出現(xiàn)的不足,本文對(duì)產(chǎn)業(yè)振興的推行提出幾點(diǎn)建議:(1)政策目標(biāo)方面。在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的背景下,產(chǎn)業(yè)扶貧應(yīng)當(dāng)關(guān)注最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),產(chǎn)業(yè)扶貧更加注重長(zhǎng)效機(jī)制的建立。脫貧攻堅(jiān)解決了短期貧困問題,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興中的產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)村治理相銜接,完善產(chǎn)業(yè)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制,不斷提升自我發(fā)展能力,造福貧困地區(qū)群眾。(2)政策工具層面。各西部地區(qū)政府從先前的“運(yùn)動(dòng)式治理”回歸到今后的“常態(tài)化治理”,在政策工具上減少供給面政策工具、強(qiáng)化環(huán)境面政策工具、增加需求面政策工具,以增強(qiáng)低收入群體的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和自我發(fā)展能力為核心政策目標(biāo)(3)政策效果層面。習(xí)近平總書記提出了“四個(gè)不摘”,即“摘帽不摘責(zé)任”,防止松勁懈怠;“摘帽不摘政策”,防止急剎車;“摘帽不摘幫扶”,防止一撤了之;“摘帽不摘監(jiān)管”,防止貧困反彈。為更好推動(dòng)鄉(xiāng)村振興,對(duì)于5個(gè)評(píng)級(jí)為優(yōu)秀級(jí)別的西部省份,良好的措施繼續(xù)保持,得分一般的指標(biāo)進(jìn)一步改進(jìn)完善,既要保證扶貧政策的連續(xù)性和總體穩(wěn)定性,又要借鑒吸收脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中積累的成熟經(jīng)驗(yàn)。研究分析哪些產(chǎn)業(yè)扶貧政策需要取消、接續(xù)以及進(jìn)一步完善,合理把握政策銜接的時(shí)間點(diǎn)和覆蓋面,既不能有政策實(shí)施出現(xiàn)斷崖,也不能出現(xiàn)扶持工作無(wú)止境的現(xiàn)象。貴州省、廣西壯族自治區(qū)、西藏自治區(qū)政府在產(chǎn)業(yè)振興實(shí)施中,應(yīng)當(dāng)盡量保證政策性質(zhì)涵蓋規(guī)范、鼓勵(lì)引導(dǎo)、監(jiān)管評(píng)價(jià)三個(gè)方面,產(chǎn)銷對(duì)接與利益聯(lián)結(jié)模式多元化,保障措施行之有效。