過去幾十年，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)街道以及撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撇縣（市）設(shè)區(qū)成為一股潮流。然而，今年年初黑龍江省卻逆潮流而行，伊春市和齊齊哈爾市六個(gè)街道施行了撤街設(shè)鎮(zhèn)。與此同時(shí)，2月份山西省婁煩縣發(fā)布了機(jī)構(gòu)改革成果，標(biāo)志著山西省在“人口小縣”改革中驗(yàn)證了精簡機(jī)構(gòu)的可操作性。種種舉措表明，地方攤大餅式的城市擴(kuò)張宣告結(jié)束，一些人口流失嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)萎縮、財(cái)政難以為繼的城市，接下來可能會(huì)朝著撤街設(shè)鎮(zhèn)、精簡機(jī)構(gòu)等方向調(diào)整。

01撤街設(shè)鎮(zhèn)：“逆行”還是“自救”？

2022年12月份，黑龍江省伊春市撤銷了烏翠區(qū)烏馬河、錦山、向陽、曙光四個(gè)街道辦事處，新設(shè)立翠巒鎮(zhèn)、烏馬河鎮(zhèn)。今年1月份，又將友好區(qū)的雙河子街道、鐵林街道撤銷，設(shè)為雙河子鎮(zhèn)、鐵林鎮(zhèn)。短短一個(gè)月的時(shí)間，黑龍江省伊春市六個(gè)街道被撤銷，并設(shè)為鎮(zhèn)。無獨(dú)有偶，在離伊春市不遠(yuǎn)的齊齊哈爾市碾子山區(qū)，也在去年將富強(qiáng)街道撤銷，設(shè)立華安鎮(zhèn)。一系列行動(dòng)之下，東北撤街設(shè)鎮(zhèn)的舉措引發(fā)熱議。

實(shí)際上，早在2021年年初，黑龍江就公布了《黑龍江省設(shè)立街道標(biāo)準(zhǔn)》，其中明確規(guī)定：已納入城市規(guī)劃建設(shè)范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照撤一設(shè)一的原則，逐步撤銷改設(shè)為街道；面積和人口規(guī)模不盡合理的現(xiàn)有街道，應(yīng)予以優(yōu)化整合；未納入城市規(guī)劃建設(shè)用地范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一般不得改設(shè)為街道。如今，伊春市和齊齊哈爾市開始推動(dòng)撤街設(shè)鎮(zhèn)工作正是對(duì)這一文件的落地。

然而，在城市化的進(jìn)程下，撤街設(shè)鎮(zhèn)多少算得上是個(gè)“反主流”的“逆行”現(xiàn)象，這一看似反常的舉措，背后究竟有何原因？

撤街設(shè)鎮(zhèn)的舉措之下，是政府財(cái)政壓力過大和人口的大量缺失。

過大的財(cái)政壓力是撤街設(shè)鎮(zhèn)的直接原因。以齊齊哈爾市為例，2021年齊齊哈爾市財(cái)政總收入164.6億元，財(cái)政總支出554.1億元，支出是收入的3倍多。一方面，當(dāng)?shù)刭Y源枯竭后缺乏優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，地方政府缺少稅收；另一方面，街道建制還在一定程度上增加了城市管理成本和財(cái)政壓力，相較于鎮(zhèn)，街道要求地方政府加大城市建設(shè)的投入，供養(yǎng)更多的職能部門人員，地方財(cái)政自然就入不敷出了。

究其根本，財(cái)政壓力的背后，正是當(dāng)?shù)厝丝诘拇罅苛魇?。近年來，大?guī)模的人口流失，是黑龍江省，甚至是東北地區(qū)的普遍現(xiàn)象。以率先進(jìn)行撤區(qū)設(shè)縣、撤街設(shè)鎮(zhèn)的伊春市為例，2010年到2020年，伊春常住人口從114 8萬人減少到879萬人，人口下降23.45%，年平均增長率為－2.64%。人口的大量流出導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施和配套都供過于求，比如醫(yī)院、學(xué)校、公路、鐵路、電力系統(tǒng)、通訊系統(tǒng)等，這些公共設(shè)施的共同特點(diǎn)是固定成本很高、邊際成本卻很低?？梢?，當(dāng)人口持續(xù)流失，撤街設(shè)鎮(zhèn)就是無法回避的選擇。

北京社科院研究員王鵬表示，從第七次全國人口普查數(shù)據(jù)來看，在黑龍江，齊齊哈爾、伊春等很多城市人口在逐步減少。而且相關(guān)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，尤其是城市產(chǎn)業(yè)規(guī)模、相關(guān)的市政服務(wù)、營收稅收都有所萎縮，這就跟以前城市化的相關(guān)配套、基礎(chǔ)設(shè)施、行政體制等已不相符，撤街設(shè)鎮(zhèn)是符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際發(fā)展需求的，也會(huì)在一定程度上避免公共資源的浪費(fèi)，減輕當(dāng)?shù)氐呢?cái)政負(fù)擔(dān)。

同時(shí)，相比街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以獲得不少政策紅利，包括支持鄉(xiāng)村建設(shè)的各種政策資金，這些政策支持對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)十分有利。正如同濟(jì)大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院副研究員孫文華所說，這次伊春和齊齊哈爾撤銷街道改鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是響應(yīng)國家全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的要求，將街道辦改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也就是恢復(fù)了原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。

“可以說，撤街設(shè)鎮(zhèn)是因地制宜、特事特辦、尊重城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要的合理做法?！敝袊姓^(qū)劃與區(qū)域發(fā)展促進(jìn)會(huì)專家委員會(huì)秘書長王開泳認(rèn)為，行政區(qū)劃設(shè)置已經(jīng)成為國家治理體系的重要組成部分，需根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展需要做出科學(xué)合理的響應(yīng)，不斷提升行政區(qū)劃設(shè)置在構(gòu)建區(qū)域發(fā)展新格局和行政治理效能中的作用。

02精簡機(jī)構(gòu)：破解人口小縣財(cái)政供養(yǎng)難題

同樣作為人口流失大省的山西，也面臨著人口萎縮帶來的一系列的問題。在第七次全國人口普查中，山西總?cè)丝跒?491.56萬，對(duì)比10年前的第六次人口普查總?cè)丝诹魇Я?965萬。在山西全省117個(gè)縣市區(qū)中，人口15萬以下的小縣一共有33個(gè)，占比超過1/4。這十年來，人口萎縮比例超過1090的縣域數(shù)量為27個(gè)，萎縮超20%的為11個(gè)。

人口大量萎縮帶給山西最直接的挑戰(zhàn)便是人口與財(cái)政供養(yǎng)人員比例失衡的問題。2022年，山西省委編辦發(fā)文介紹，山西省15萬人口以下的人口小縣數(shù)量較多，且普遍存在財(cái)政供養(yǎng)人員比例失衡、人浮于事等突出問題。

為解決以上問題，山西省委決定按照重塑性改革思路，一體推進(jìn)黨政部門、事業(yè)單位、行政執(zhí)法體制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，努力構(gòu)建簡約高效的小縣行政管理體制。去年以來，山西前后兩批共計(jì)六個(gè)試點(diǎn)縣探索“人口小縣”機(jī)構(gòu)改革，這些縣有一個(gè)共同特點(diǎn)：人口較少，且面臨持續(xù)減少的困境。這六個(gè)試點(diǎn)縣，常住人口多則13萬人，少則不到10萬人。

如今，山西首批改革試點(diǎn)初見成效，陸陸續(xù)續(xù)公布了改革成果。忻州市河曲縣，36個(gè)黨政機(jī)構(gòu)精簡為22個(gè)，135個(gè)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)精簡為114名，186個(gè)涉改事業(yè)單位整合為40個(gè)，1964個(gè)事業(yè)編制核減為659個(gè)。太原市婁煩縣，全縣9個(gè)縣委機(jī)關(guān)減少至6個(gè)，26個(gè)政府部門降至16個(gè).133個(gè)事業(yè)單位削減了29個(gè)。呂梁市石樓縣，改革后，全縣黨政機(jī)構(gòu)減政事業(yè)單位科級(jí)職數(shù)減少11.8%，行

對(duì)此，中國行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長汪玉凱表示，“隨著一些地方人口規(guī)模的縮小，事業(yè)編數(shù)量與人口規(guī)模不再適配，進(jìn)行編制數(shù)量調(diào)整是適應(yīng)格局形勢變化的必要舉措，這種改革符合與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展思路?！?/p>

城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推動(dòng)人口逐漸向地級(jí)市以上城市集中，縣域（包括部分市轄區(qū)）人口普遍迅速下降，無論是撤街設(shè)鎮(zhèn)還是精簡機(jī)構(gòu)，其背后都是城市對(duì)人口流失做出的適時(shí)調(diào)整，是實(shí)時(shí)應(yīng)變的破局之舉，但成效如何還需時(shí)間和實(shí)踐來檢驗(yàn)。

不過，相關(guān)政策已經(jīng)為人口流失的縣城提供了答案。2022年，中央政府辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，提出分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向，加快發(fā)展大城市周邊縣城，積極培育專業(yè)功能縣城，引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展

這意味著，未來，隨著人口紅利的逐漸消失和經(jīng)濟(jì)高速增長的階段性結(jié)束，縣城將逐步從大規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向“瘦身健體”，提高縣城發(fā)展的競爭力與活力，這也正是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入新階段的一上重要標(biāo)志。