鄧 璇

(華東政法大學(xué)，上海 201620)

2021年1月，第十三屆全國人大常委會表決通過《中華人民共和國行政處罰法》(修訂草案)，將諸多實(shí)踐中試點(diǎn)探索的新制度納入立法框架內(nèi)，其中就包括行政處罰決定公開制度。2019年修訂的《政府信息公開條例》擴(kuò)大了政府應(yīng)主動公開的范圍，將“本行政機(jī)關(guān)認(rèn)為具有一定社會影響的行政處罰決定”涵蓋在內(nèi)。然而本次修訂的《行政處罰法》第四十八條第一款規(guī)定：“具有一定社會影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開”，修改了二審草案稿中“應(yīng)當(dāng)按照政府信息公開的有關(guān)規(guī)定予以公開”的表述。

在現(xiàn)代社會信用體系建設(shè)背景下，行政處罰決定是信用信息公開的重要內(nèi)容，屬于公共信用信息公開的范圍?！度珖残庞眯畔⒒A(chǔ)目錄(2021 年版)》將行政處罰信息列入公共信用信息的歸集范圍要求相關(guān)部門依法公開。實(shí)踐中，不少行政部門將行政處罰決定在公共信用信息平臺進(jìn)行公示。例如，《市場監(jiān)督管理行政處罰信息公示規(guī)定》第2條要求對適用普通程序作出行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)記錄于國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，并向社會公示。再如，上?！耙痪W(wǎng)通辦”的“政務(wù)公開欄”行政處罰決定公示與“信用上?！敝苯渔溄?，將被處罰人名稱、處罰類別、違法行為類型、違法事實(shí)、作出處罰時間以及處罰依據(jù)一律公示在“信用上海”頁面。

然而，本次《行政處罰法》的修改回避了行政處罰決定公開是否直接適用政府信息公開有關(guān)規(guī)定這一問題，也未明確行政處罰決定公開與社會信用體系建設(shè)之間的關(guān)系，勢必造成《行政處罰法》第四十八條在實(shí)踐中的適用困境，進(jìn)而妨礙行政處罰決定公開制度的后續(xù)建構(gòu)和良好運(yùn)行。因此，厘清《行政處罰法》第四十八條與政府信息公開以及公共信用信息公示制度之間的關(guān)系、探明制度之目的尤為緊要。

一、行政處罰決定公開制度的歷史沿革

(一)政府信息公開制度視野下的行政處罰決定公開歷史沿革

早在1998年，《證券法》第一百七十二條就規(guī)定：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對證券領(lǐng)域的處罰決定進(jìn)行公開”。2001年、2005年國家藥品監(jiān)督管理局分別發(fā)布《關(guān)于建立違法藥品廣告公告制度的通知》和《關(guān)于建立違法醫(yī)療器械廣告公告制度的通知》，要求國家藥品監(jiān)督管理局公開藥品和醫(yī)療器械領(lǐng)域違法廣告的信息。(1)鹿仟仟.行政處罰決定公開制度研究，蘇州大學(xué)碩士研究生論文[D].第14頁。2005年，北京市工商局率先利用各分局的對外網(wǎng)頁，建立了行政處罰決定公開查詢界面，向社會公示行政處罰結(jié)果。同年，國家工商行政管理總局要求整合行政處罰公開相關(guān)規(guī)章制度，規(guī)范執(zhí)法辦案行為。隨后，各地工商局行政管理部門陸續(xù)展開行政處罰決定公開工作。雖然各部門各地區(qū)都對行政處罰決定公開進(jìn)行了一定程度的嘗試，但2007年制定的《政府信息公開條例》仍秉持審慎態(tài)度，未將行政處罰信息納入政府信息公開的范圍。

2008年，《上海市政府信息公開工作要點(diǎn)》提出，要將行政處罰決定公開工作的推進(jìn)作為深化政府信息公開的重要舉措。2014年，國務(wù)院辦公廳提出“加大制售假冒偽劣商品和侵犯知識產(chǎn)權(quán)行政處罰案件信息公開力度”。此時，國務(wù)院各部委開始單獨(dú)制定針對特定領(lǐng)域行政處罰信息公開的規(guī)范性文件，具體規(guī)定行政處罰決定的公開主體、公開內(nèi)容、公開方式等。2017年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案的通知》(國辦發(fā)〔2017〕14號)，要求行政處罰的執(zhí)法決定信息在執(zhí)法決定作出之日起7個工作日內(nèi)公開，將行政處罰決定信息公開擴(kuò)大到行政執(zhí)法的各領(lǐng)域。2019年，國務(wù)院將行政處罰決定公開寫入《政府信息公開條例》主動公開的范圍中，但仍加上了“具有一定影響”這一前提要求。

(二)社會信用體系建設(shè)下的行政處罰信息公開制度探索

不同于政府信息公開制度對行政處罰信息公開所持的審慎態(tài)度，社會信用體系建設(shè)下行政處罰信息公開一直是公共信用信息公開的重要內(nèi)容。自2002年黨的十六大報告提出健全現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的社會信用體系，我國社會信用體系建設(shè)正式拉開序幕。這期間，信用體系建設(shè)處于“粗放式”發(fā)展階段，對信用信息公開制度的規(guī)定較少。2003年，國家工商行政管理總局制定的《關(guān)于對企業(yè)實(shí)行信用分類監(jiān)管的意見》(工商企字[2003]第131號)邁出了行政處罰信用信息公開的第一步，要求“對所有行政處罰要按照結(jié)果公開的原則，作為企業(yè)信用信息予以記錄并可提供社會查詢”。2007年，商務(wù)部制定《商務(wù)領(lǐng)域信用信息管理辦法》，明確全部違法違規(guī)信息應(yīng)當(dāng)向社會公開，其中，市場主體及其特定內(nèi)部人員受到行政機(jī)關(guān)行政處罰的信息是違法違規(guī)信息的重要內(nèi)容。值得一提的是，《商務(wù)領(lǐng)域信用信息管理辦法》第一條指明《政府信息公開條例》是其上位法之一，可見實(shí)務(wù)中各部門也常常混淆政府信息公開與信用信息公示之間的界限。

自2014年國務(wù)院出臺《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020年)》以來，我國信用體系建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段，各部門及各地陸續(xù)出臺相關(guān)規(guī)范性文件。如《企業(yè)信息公示暫行條例》規(guī)定有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)公示其在履行職責(zé)過程中產(chǎn)生的行政處罰信息。隨后，國家發(fā)展和改革委員會、中國保監(jiān)會等部門陸續(xù)出臺專門的規(guī)范性文件規(guī)范行政處罰信用信息公示工作。國家發(fā)展改革委、中國人民銀行出臺的《全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄(2021年版)》以及2022版信用目錄草案，均將行政處罰納入公共信用信息范圍予以公開。

二、行政處罰決定公開的制度性沖突

行政處罰決定性質(zhì)十分特殊。一方面，它是行政主體在履行行政管理職能過程中獲取或形成的政府信息；另一方面，行政處罰決定本身附有行政主體對行政相對人的負(fù)面評價而有別于一般的中性政府信息，成為公共信用評價的內(nèi)容。然而，政府信息公開制度與公共信用信息公示制度暗含的規(guī)范意旨的差異化，導(dǎo)致二者對公民隱私權(quán)保護(hù)進(jìn)行利益衡量尺度的區(qū)別化，使得二者對行政處罰決定公開的制度安排有所區(qū)別。

(一)行政處罰決定的多元屬性

政府信息一般是指政府機(jī)構(gòu)為履行職責(zé)而產(chǎn)生、獲取、利用、傳播、保存和負(fù)責(zé)處置的信息。(2)應(yīng)松年，陳天本.政府信息公開法律制度研究[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2002，(04).《政府信息公開條例》將政府信息定義為“行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！庇纱丝梢?，政府信息應(yīng)當(dāng)包含以下幾個要素：(1)主體要素：由行政主體制作或獲?。?2)職權(quán)要素：基于行政主體的履職行為；(3)介質(zhì)要素：應(yīng)當(dāng)以一定的形式記錄或保存。從這一定義來看，行政處罰決定屬于政府信息毋庸置疑，是具有行政處罰權(quán)的行政主體在履行行政管理職權(quán)過程中對違法行為人作出行政處罰而產(chǎn)生的政府信息。

然而，行政處罰決定不同于一般意義上的政府信息，這一特殊性主要表現(xiàn)在行政處罰決定對特定對象的負(fù)面評價性。行政處罰決定中包含大量的個人信息，諸如身份證號、活動場所、特定時間段的行為活動等具有明確可識別性的隱私或個人信息。另外，行政處罰決定還具有明顯的負(fù)面性。不同于法律政策信息、行政規(guī)劃信息等政府信息是行政主體對公共事務(wù)作出的一般性安排，行政處罰決定是行政主體針對具體的某個或某些違法行為人違反行政法律秩序行為作出的否定性評價。例如，杭州市稅務(wù)局因薇婭偷逃稅款對其作出行政處罰決定，就是稅務(wù)機(jī)關(guān)對薇婭違反稅收法律秩序行為的否定而采取的制裁措施。

正是因行政處罰決定具有的負(fù)面評價性使其成為公共信用信息的重要組成部分。根據(jù)《公共信用信息報告標(biāo)準(zhǔn)(2022年版)》規(guī)定，公共信用信息是指國家機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在履行法定職責(zé)、提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生和獲取的，反映具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織信用狀況的數(shù)據(jù)和資料。公共信用信息與政府信息都是行政主體在履職過程中收集或產(chǎn)生的信息，但前者較其他政府信息而言更加強(qiáng)調(diào)信息對當(dāng)事人信用狀況的反映情況。信用并非社會個體的天然屬性，而是社會基于法律或道德的標(biāo)準(zhǔn)要求對行為人日常行為進(jìn)行評價而逐步形成的一種風(fēng)險判斷。行政處罰決定記錄了公民、法人或其他組織違法行為以及責(zé)任履行情況，是行政主體對公民、法人或其他組織進(jìn)行信用評價的基礎(chǔ)“材料”。

(二)政府信息公開制度及信用信息公開制度的區(qū)隔

行政權(quán)是由憲法、法律賦予行政主體執(zhí)行法律、管理社會公共事務(wù)的國家權(quán)力。隨著現(xiàn)代社會關(guān)系日益復(fù)雜化，社會事務(wù)與日俱增，行政權(quán)必不可免地存在擴(kuò)張的趨勢。相較于立法權(quán)對社會個體權(quán)益影響的間接性以及司法權(quán)啟動的被動性，行政權(quán)更加直接、主動且廣泛地影響每一個公民、法人和其他組織。有別于傳統(tǒng)行政強(qiáng)調(diào)保密，具有行政神秘主義的品格，現(xiàn)代行政更加強(qiáng)調(diào)公開，關(guān)于行政的信息應(yīng)當(dāng)是公共的財產(chǎn)，而不應(yīng)僅為少數(shù)人所了解，因而行政主體不斷進(jìn)行增加透明度的行政民主化轉(zhuǎn)型，是現(xiàn)代法治國家、法治政府的基本理念之一。(3)莫于川.政府信息公開法的基本理念、立法目的和指導(dǎo)原則再檢討——兼從年度報告看政府信息公開法的基本理念、立法目的和指導(dǎo)原則的實(shí)現(xiàn)情形[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2009，(06).政府信息公開制度建構(gòu)的目的在于提高政府工作的透明度，保障公民充分知悉國家實(shí)施管理的有關(guān)信息，從而更好地監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為。因此，政府信息公開制度堅(jiān)持“以公開為原則，不公開為例外”。

權(quán)利的行使并非絕對的，公共利益和他人的合法權(quán)益都是權(quán)利行使的邊界，公民隱私權(quán)是公眾知情權(quán)行使的邊界之一?！墩畔⒐_條例》第十五條規(guī)定涉及個人隱私的政府信息原則上不公開，實(shí)質(zhì)上是承認(rèn)在政府信息公開制度下隱私權(quán)的位階高于知情權(quán)，知情權(quán)應(yīng)當(dāng)讓位于隱私權(quán)。原因在于行政處罰決定中部分信息的私人性質(zhì)使得相關(guān)信息的所有權(quán)并不完全屬于國家或行政主體，而是部分的屬于個人。因此，《政府信息公開條例》要求公開涉及個人隱私的政府信息應(yīng)該征得當(dāng)事人的同意。換言之，行政主體因不完全享有行政處罰決定的所有權(quán)而導(dǎo)致其對行政處罰決定的處分權(quán)也相應(yīng)受到限制。作為監(jiān)督權(quán)存在的知情權(quán)，其實(shí)現(xiàn)不能建立在對公民隱私權(quán)侵犯的基礎(chǔ)之上。為保障公民知情權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)將其獲取的有關(guān)信息進(jìn)行公開，但當(dāng)上述信息涉及其他公民或組織的隱私時，其他公民或組織的隱私權(quán)優(yōu)先于知情權(quán)，上述隱私信息一般不得被公開。

隱私權(quán)保護(hù)的界限并非一成不變，而是隨著制度目的變化而被不斷拉扯。公共信用信息公示制度是社會信用體系構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)，主要目的在于提高社會信用意識和水平。公共信用信息公示制度通過公示企業(yè)或個人的信用狀況對其產(chǎn)生聲譽(yù)壓力，從而迫使企業(yè)或個人守法履約以達(dá)到建設(shè)誠信社會的結(jié)果。在“風(fēng)險社會”背景下，信息的爆炸性增長與不同主體獲取信息能力的差異之間的矛盾，要求作為主要風(fēng)險信息收集者和制造者的行政主體公布相關(guān)信息以填補(bǔ)社會公眾在此方面的缺失，從而降低社會公眾承受的風(fēng)險，規(guī)范市場秩序。公布行政處罰決定承載的風(fēng)險信息，幫助公眾借助執(zhí)法者的權(quán)威增進(jìn)對風(fēng)險的認(rèn)識從而增強(qiáng)公眾應(yīng)對風(fēng)險的能力。提示公眾風(fēng)險的具體所在一般需要載明被處罰對象的準(zhǔn)確名稱以及詳細(xì)的違法行為等信息，也即公開內(nèi)容可以明確錨定信用信息所指向的特定公民、法人或組織。此時，隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)讓位于避免風(fēng)險擴(kuò)大這一公共利益。因而，在公共信用信息公示制度體系下，公民隱私權(quán)的讓渡必然多于政府信息公開制度。具體而言，公開公共信用信息以實(shí)名為原則，對部分屬于公民隱私的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)在信用信息平臺進(jìn)行公示。

(三)《行政處罰法》關(guān)于行政處罰決定公開的獨(dú)特定位

關(guān)于《行政處罰法》第48條的目的選擇，學(xué)界認(rèn)為主要有三種可能：其一，監(jiān)督目的，通過公開行政處罰決定實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政權(quán)運(yùn)行、打造陽光政府的法律效果；其二，聲譽(yù)制裁目的，以公布可能造成當(dāng)事人社會評價降低的負(fù)面性信息再次制裁當(dāng)事人或督促違法行為人履行義務(wù)；其三，威懾目的，將違法行為人作為“反例”，威懾其他潛在違法行為人，從而減少甚至杜絕類似違法行為再次發(fā)生。

《行政處罰法》第四十八條緣起于黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出的行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”。中央深改組審議通過行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”改革試點(diǎn)方案時，明確指出“推行執(zhí)法公示制度試點(diǎn)重在打造陽光政府，要及時主動公開執(zhí)法信息，讓行政執(zhí)法在陽光下運(yùn)行”。行政處罰決定公開的立法原意是加強(qiáng)對執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，促進(jìn)行政主體正確行使行政權(quán)，實(shí)現(xiàn)依法行政，增強(qiáng)政府公信力。這一目的與政府信息公開制度一脈相承，其余目的均缺乏一定的正當(dāng)性且背離立法機(jī)關(guān)的立法目的?；诼曌u(yù)制裁目的的行政處罰決定公開制度具有聲譽(yù)罰的性質(zhì)，可能違反行政處罰“一事不二罰”的基本原則。行政處罰行為相對人因其違法行為已經(jīng)受到行政主體的制裁，承擔(dān)了違反行政法所應(yīng)承受的行政法律責(zé)任，再次基于聲譽(yù)制裁目的進(jìn)行公開相當(dāng)于對違法行為進(jìn)行“二次處罰”，違反了《行政處罰法》第5條規(guī)定的“過罰相當(dāng)”原則。威懾目的則是以懲戒當(dāng)事人警告潛在的違法行為人，將行政處罰決定的當(dāng)事人視為實(shí)現(xiàn)社會效果的手段，有悖于現(xiàn)代法律以人為本的根本理念。(4)熊樟林.行政處罰決定為何不需要全部公開? ——新〈行政處罰法〉第 48 條的正當(dāng)性解釋[J].蘇州大學(xué)學(xué)報，2021，(06).

誠然，公開信息越詳實(shí)越便于社會公眾對行政處罰決定的合法性和合理性進(jìn)行判斷，但是根據(jù)比例原則，監(jiān)督目的的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)與公開行政處罰決定這一手段相適應(yīng)，即監(jiān)督行政主體應(yīng)當(dāng)給被公開的行政處罰決定當(dāng)事人帶來的消極影響最小，而知情權(quán)優(yōu)位的政府信息公開制度有無限度侵害公民隱私權(quán)的可能。由政府信息公開制度下行政處罰決定公開的沿革可以看出，立法機(jī)關(guān)以及行政部門關(guān)于行政處罰決定公開的態(tài)度十分審慎，正是在面對知情權(quán)與隱私權(quán)沖突時更傾向于保護(hù)公民的隱私權(quán)，以免對受行政處罰的公民、法人或其他組織的人格權(quán)及財產(chǎn)權(quán)造成超出必要限度的負(fù)面影響。因此，相較于以公開為原則的政府信息公開制度，行政處罰決定的公開需要附加“具有一定影響”的前提要求。這一前提要求并非是知情權(quán)優(yōu)位的體現(xiàn)，而是“具有一定影響”的行政處罰決定具有一定的公共性，是公共利益對隱私權(quán)的限制。

若以隱私權(quán)保護(hù)力度為標(biāo)尺，《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰決定公開制度對隱私權(quán)的保護(hù)力度最強(qiáng)，政府信息公開制度的保護(hù)力度次之，對隱私權(quán)保護(hù)最弱的則是公共信用信息公開制度。三者不可混為一談，更不可通過同一制度公開行政處罰決定。

三、“具有一定影響的”行政處罰決定公開的制度構(gòu)建

如前所述，雖然行政處罰決定兼具政府信息與信用信息的特征，但是政府信息公開制度與公共信用信息制度的本質(zhì)區(qū)別導(dǎo)致二者不能因行政處罰決定這一交集而混同，應(yīng)當(dāng)根據(jù)制度目的構(gòu)建“具有一定影響”的行政處罰決定公開制度。

(一)明確“具有一定影響”的認(rèn)定

《行政處罰法》將行政處罰決定的公開限制在“具有一定社會影響”的范圍之內(nèi)且將具體判斷權(quán)交給行政主體自由裁量；然而學(xué)界和實(shí)務(wù)部門對“具有一定社會影響”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)卻莫衷一是。由于判斷標(biāo)準(zhǔn)的不盡相同，實(shí)踐中往往出現(xiàn)公開全部行政處罰決定的“一刀切”模式。

從制度目的來看，不經(jīng)區(qū)分的公開所有行政處罰決定必然造成信息接收者的注意力分散，無法聚焦于重要的行政處罰決定，反而消耗了社會公眾的關(guān)注度，導(dǎo)致難以對行政主體執(zhí)法行為形成有效的監(jiān)督。如前所述，隱私權(quán)的克減理由是公共利益的需要，應(yīng)當(dāng)獲得公眾關(guān)注的行政處罰決定必然是已經(jīng)侵害或可能嚴(yán)重侵害公共利益。

關(guān)于如何衡量公共利益，學(xué)界和實(shí)踐均沒有一個統(tǒng)一的論斷，但是每一部法律中法律責(zé)任的設(shè)定都潛藏著立法機(jī)關(guān)對公共利益和個人利益的權(quán)衡結(jié)果。各部門法針對法益侵害嚴(yán)重程度不同的違法行為設(shè)定了不同輕重程度的行政處罰種類，其中，聲譽(yù)罰最輕，其次是財產(chǎn)罰、資格罰，人身罰最重。與之對應(yīng)，招致越嚴(yán)厲的處罰就意味著立法機(jī)關(guān)認(rèn)為該行為可能或已經(jīng)造成的危害越重，需要公權(quán)力介入制裁，限制其個人利益的實(shí)現(xiàn)。

警告、通報批評以及處罰數(shù)額較低的行政處罰決定種類是針對法益侵害程度低的違法行為，不應(yīng)予公開；而較大數(shù)額的罰款、暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)以及行政拘留是針對法益侵害程度高的違法行為，原則上應(yīng)當(dāng)公開。

有學(xué)者提出，可以按照行政處罰采取的程序作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定，將以簡易程序作出的行政處罰決定排除在公開范圍之外。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，可以適用簡易程序作出行政處罰決定的條件之一就是罰款數(shù)額較低或警告，實(shí)質(zhì)上與前述“種類”標(biāo)準(zhǔn)存在一致性，不必再新增標(biāo)準(zhǔn)增加行政主體的識別負(fù)擔(dān)。

值得注意的是，“具有一定影響”應(yīng)該公開的行政處罰決定是“應(yīng)當(dāng)獲得公眾關(guān)注的行政處罰決定”而非“可以獲得公眾關(guān)注的行政處罰決定”。公眾人物因其知名度和影響力一言一行都可能獲得公眾關(guān)注，然而，并非公眾人物所受的行政處罰都應(yīng)當(dāng)公開。對于侵害公共利益情節(jié)較輕微、社會危害性較小的行政處罰決定，即使被處罰人是公眾人物也不應(yīng)該主動公開。例如，公眾人物因過馬路闖紅燈而受到二十元罰款的行政處罰，并未嚴(yán)重侵害公共利益，社會危害性較小，故不應(yīng)當(dāng)公開。

(二)分隔公共信用信息公開平臺與行政處罰決定公開平臺

失信信息與“具有一定影響”的行政處罰決定有存在重疊交叉?；陔[私權(quán)保護(hù)需要以及監(jiān)督目的，應(yīng)予公開的行政處罰決定所涉及的違法行為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)重侵害公共利益才具有被公開的正當(dāng)性基礎(chǔ)，而嚴(yán)重侵害公共利益的違法行為極可能造成系統(tǒng)性風(fēng)險，導(dǎo)致違法行為人信用評價降低。

國家發(fā)展和改革委辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善“信用中國”網(wǎng)站及地方信用門戶網(wǎng)站行政處罰信息信用修復(fù)機(jī)制的通知》按照失信行為造成后果的嚴(yán)重程度，將行政處罰信息劃分為涉及嚴(yán)重失信行為的行政處罰信息和涉及一般失信行為的行政處罰信息。涉及嚴(yán)重失信行為的行政處罰信息主要是指對性質(zhì)惡劣、情節(jié)嚴(yán)重、社會危害程度較大的違法失信行為的行政處罰信息；一般失信行為的行政處罰信息主要是指對性質(zhì)較輕、情節(jié)輕微、社會危害程度較小的違法失信行為的行政處罰信息。因而，應(yīng)當(dāng)按照《行政處罰法》公開的行政處罰決定可能也會被公示在公共信用信息平臺上，二者的公開內(nèi)容存在一定交集，不能僅僅因此直接將所有的行政處罰決定直接公示在信用信息平臺。

行政處罰決定對不同主體的影響程度并不一致，而是以違法行為作為原點(diǎn)向外逐漸減弱，因此，違法行為的受害人、行政處罰決定的相關(guān)人以及一般社會公眾對行政處罰決定的監(jiān)督權(quán)需求呈依次遞減趨勢。(5)孔祥穩(wěn).行政處罰決定公開的功能與界限[J].中外法學(xué)，2021，(06).受害人往往希望能通過公開了解具體個案中行政處罰決定的合法性以及合理性進(jìn)行全面監(jiān)督，而受害人一般掌握更多行政處罰決定的其他相關(guān)信息，無需完全實(shí)名公開也可以識別出區(qū)分處理后被公開的行政處罰決定；對于一般社會公眾而言，其需求只是對行政處罰決定進(jìn)行普遍性監(jiān)督，是否知悉行政處罰決定中當(dāng)事人的隱私信息不會影響監(jiān)督權(quán)的行使效果。因此，對“具有一定影響的行政處罰決定”無需完全實(shí)名公開，采取去標(biāo)識化的半匿名公開形式就能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的，這也符合“最小侵害原則”。信用信息的運(yùn)作機(jī)制則恰恰相反，社會公眾查詢信用信息有兩種情況：一種情況是社會公眾通常是先確定了需要查詢的信息主體，再廣泛地了解該主體的各種信用狀況，這種情況下不論形式上是否實(shí)名公開，實(shí)質(zhì)上公眾已經(jīng)知曉了處罰決定與信息主體的對應(yīng)情況；另一種情況是基于風(fēng)險預(yù)警的實(shí)名要求，前文已闡述，此處就不贅述。有學(xué)者質(zhì)疑針對實(shí)質(zhì)內(nèi)容一致的信息在多平臺公開可能增加管理成本(6)王錫鋅.行政處罰決定的公開及其限度[J].中國司法 ，2021，(08).，但是管理成本是行政權(quán)行使不可避免的負(fù)擔(dān)，管理成本的減少不能以損害公民、法人或其他組織的基本權(quán)利為代價。實(shí)名公開與匿名公開對當(dāng)事人人格權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的影響程度顯然不一致。實(shí)名公開后可能造成公眾對當(dāng)事人的社會評價直接降低，若當(dāng)事人是企業(yè)主體，則可能因?yàn)樯鐣u價的降低而直接喪失大量交易機(jī)會，影響企業(yè)的正常運(yùn)行。

綜合上述考慮，行政機(jī)關(guān)可以通過政務(wù)公開平臺或者建立單獨(dú)的行政處罰信息公開平臺，區(qū)分處理信息內(nèi)容實(shí)現(xiàn)去標(biāo)識化后，再根據(jù)行為類型定期公開“具有一定影響”的行政處罰決定。

(三)完善行政處罰決定公開的異議處理機(jī)制

根據(jù)《行政處罰法》第四十八條第二款，行政主體對已經(jīng)公開，卻被依法變更、撤銷、確認(rèn)違法或者確認(rèn)無效的行政處罰決定有三日內(nèi)主動撤回相關(guān)信息并說明理由的法定義務(wù)。然而，這一款只規(guī)定了對本應(yīng)公開但由于行政處罰決定的內(nèi)容或效力發(fā)生改變后行政主體的撤回義務(wù)，對于其他錯誤公開情形，如行政主體公開了不應(yīng)該公開的處罰決定、未區(qū)分處理行政處罰決定的具體內(nèi)容或公開的信息本身有誤等，行政主體該承擔(dān)何種責(zé)任以及當(dāng)事人是否享有異議權(quán)并未明示。

匿名公開的行政處罰決定本身并不指向特定主體，但是大數(shù)據(jù)時代經(jīng)由信息挖掘與整合，依法公開的“具有一定影響”的行政處罰決定仍存在一定“被實(shí)名化”的可能，通過算法或其他技術(shù)手段對新聞媒體、社交網(wǎng)絡(luò)等公開信息的匯集、分析，社會公眾很可能可以找出指向特定主體的信息，實(shí)現(xiàn)對信息主體的再識別。一旦發(fā)生錯誤公開的情況，則可能使得本沒有造成任何社會危害結(jié)果的當(dāng)事人聲譽(yù)平白無故受到貶損，反而擾亂了社會秩序。無救濟(jì)則無權(quán)利。《個人信息保護(hù)法》規(guī)定了當(dāng)事人對其個人信息的更正、補(bǔ)充請求權(quán)和刪除請求權(quán)等權(quán)利，處罰決定公開機(jī)關(guān)應(yīng)以此為依據(jù)，并適度擴(kuò)張制度功能，建立同時適用于自然人和企業(yè)的行權(quán)機(jī)制，允許當(dāng)事人對公開的處罰決定提出更正、刪除等請求，(7)孔祥穩(wěn).行政處罰決定公開的功能與界限[J].中外法學(xué)，2021，(06).以維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

四、結(jié)語

公開原則是貫穿行政處罰設(shè)定、實(shí)施、監(jiān)督全流程的基本原則，《行政處罰法》增加行政處罰決定公開制度是公開原則的應(yīng)有之義，符合行政處罰全流程公開的基本要求。然而，在政府信息公開與公共信用信息公示交織的背景下，行政處罰信息的多重屬性要求行政主體必須牢牢把握不同制度下“具有一定影響”的行政處罰決定公開的目的，避免出現(xiàn)制度的功能性紊亂，既充分發(fā)揮信息工具的規(guī)制作用，又實(shí)現(xiàn)對當(dāng)事人隱私權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的理性尊重，減少“二次傷害”的發(fā)生。