文／王祥義 夏津縣自然資源局 山東德州 253200

如今，中國全面建設(shè)了小康社會，在扶貧斗爭中取得了全面勝利，并與農(nóng)村振興戰(zhàn)略有效結(jié)合。作為農(nóng)村振興的重要貢獻者，土地利用規(guī)劃從擴大原有耕地面積，發(fā)展到下一個新的農(nóng)村建設(shè)環(huán)節(jié)，在這一時期取得了一定的回報，但也有許多局限性，近年來，繼續(xù)實施“農(nóng)村振興”，越來越強調(diào)空間規(guī)劃和對空間規(guī)劃的新要求，在開展空間規(guī)劃工作時，除了注重物質(zhì)規(guī)模外，還強調(diào)建設(shè)農(nóng)村文化、全面實施農(nóng)村管理等。為此，有必要優(yōu)化空間規(guī)劃的特點，使其更具美感，人文主義，符合時代發(fā)展節(jié)奏。雖然農(nóng)村建設(shè)實踐中的土地利用仍有很大局限性，但很難促進農(nóng)村振興的發(fā)展。為了解決這一問題，應(yīng)積極開展土地利用規(guī)劃工作，促進土地改造，重點是全球土地利用規(guī)劃，從而提高土地利用規(guī)劃的現(xiàn)實效力，并促進農(nóng)村振興戰(zhàn)略的實施。

1.內(nèi)涵

近年來，在農(nóng)村振興和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的推動下，土地利用規(guī)劃的實際方面也發(fā)生了動態(tài)變化。首先，土地利用規(guī)劃的主要特點是綠色發(fā)展，就其最終目標(biāo)而言，完成生態(tài)農(nóng)場建設(shè)，有效修復(fù)受損土地，改變?nèi)嗣裆瞽h(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)村振興。事實上，空間規(guī)劃是農(nóng)村空間重組的基礎(chǔ)，村莊的社會經(jīng)濟重組也通過土地空間重組實現(xiàn)。第二，在實施土地利用規(guī)劃時，其手段也在不斷創(chuàng)新，新的工業(yè)模式、新技術(shù)和新課題逐漸融合，這也導(dǎo)致了模式的有效適應(yīng)，不再像最初的單一模式那樣“以土地為基礎(chǔ)”，而是朝著“人、土地、工業(yè)”多要素的綜合。最后，衛(wèi)生設(shè)施的范圍也發(fā)生了變化，在實施衛(wèi)生設(shè)施時，應(yīng)強調(diào)總體規(guī)劃、總體設(shè)計、總體衛(wèi)生和總體推廣，在這方面，城鄉(xiāng)地區(qū)的綜合發(fā)展和探索土地利用規(guī)劃的轉(zhuǎn)變等考慮因素?；谏鲜銮闆r，可以看出，還將有一個具體的發(fā)展背景，對應(yīng)于綜合衛(wèi)生總體概念的形成，此外，在這一漫長的探索期內(nèi)，其內(nèi)涵無疑將越來越豐富。與傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃的比較分析表明，在規(guī)劃目的和增值目標(biāo)及其范圍方面存在相對明顯的差異?；谛l(wèi)生設(shè)施的新內(nèi)涵，單項目衛(wèi)生設(shè)施不再適用，但農(nóng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)是全球規(guī)劃設(shè)計的核心理念，以有效促進農(nóng)村優(yōu)越資源的發(fā)揮和傳統(tǒng)景觀的適宜性等。因此，有助于實現(xiàn)村莊生態(tài)改造和恢復(fù)單位以及資源和文化遺產(chǎn)單位的整合，從而使農(nóng)村振興的內(nèi)部動力不斷增強。從職能實現(xiàn)的角度來看，政府通常在傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃進程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，因此，人民不是很自發(fā)地參與。此外，政策往往更注重完成規(guī)劃，為了有效規(guī)劃項目，重點仍然是完成指標(biāo)，這意味著難以量化或評估的目標(biāo)往往被忽視。通過創(chuàng)新的治理結(jié)構(gòu)，全球一級的空間規(guī)劃促進了其規(guī)劃形式的合理化，即從象征性的物理結(jié)構(gòu)過渡到功能性結(jié)構(gòu)。與此同時，人類和地球關(guān)系的轉(zhuǎn)變也將滿足多層面和多主體的需求。這是一個基于基本觀點的思考，隨后該平臺成為評估土地資源和實現(xiàn)城鄉(xiāng)綜合發(fā)展的重要工具。良好的政策導(dǎo)向和有效實現(xiàn)人民自治為綜合規(guī)劃決策的科學(xué)性及其實施的可行性提供了額外的保障。

2.全域土地綜合整治促進鄉(xiāng)村振興實踐的必要性

2.1 鄉(xiāng)村振興實踐的主舞臺

在中國農(nóng)村發(fā)展進程中，土地要素是重中之重，以實施綜合土地衛(wèi)生為基礎(chǔ)，作為農(nóng)村振興戰(zhàn)略的一部分，需要更好地利用土地政策綱要，最大限度地發(fā)揮其支持作用，以深化綜合土地利用方案，有機地結(jié)合“多重合規(guī)”，為其實踐奠定堅實基礎(chǔ)，同時有效利用土地資源，深化農(nóng)村建設(shè)合理配置的多樣化要素，從而實現(xiàn)共同資源的平衡分配。通過綜合土地管理，還可以在實施農(nóng)村振興戰(zhàn)略方面取得重大進展，該戰(zhàn)略采取三地等不同形式，加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有效改善農(nóng)村就業(yè)。

2.2 高效保護耕地，改善農(nóng)村環(huán)境

鑒于目前的特殊情況，許多農(nóng)村地區(qū)的可耕地太少，這阻礙了平等機制的實施。通過綜合土地管理，可以逐步改善可耕地，擴大其供應(yīng)來源，減少平衡困難，創(chuàng)造生產(chǎn)性生活環(huán)境，促進綠色村莊建設(shè)，作為農(nóng)業(yè)用地逐步建設(shè)的一部分，不斷提高建筑標(biāo)準(zhǔn)，提高基礎(chǔ)設(shè)施退化能力，開展耕作等活動，以提高綜合生產(chǎn)力，提高可耕地質(zhì)量。在現(xiàn)階段，可耕地在許多農(nóng)村地區(qū)更加分散，阻礙了其大規(guī)模開發(fā)。在實施全面土地衛(wèi)生時，可以有效解決上述問題，改善可耕地分布，實現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)營目標(biāo)，加快新型農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐，為可耕地資源提供強有力的保障。

3.全域土地綜合整治面臨的難題

3.1 過渡期面臨兩套底圖底數(shù)切換情況

此時，編制實施計劃或2018年現(xiàn)場變化調(diào)查數(shù)據(jù)的底圖基礎(chǔ)，在項目實施階段，每個子項目的實施、驗收檢查和其他工作將使用三級數(shù)據(jù)。而2018年土地變化調(diào)查數(shù)據(jù)和三位數(shù)數(shù)據(jù)在耕地和建筑用地面積方面差異很大，部分原因是調(diào)查方法?，F(xiàn)階段編制的實施方案以2018年土壤變化調(diào)查的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，作為地圖的基礎(chǔ)，其潛在的額外可耕地地塊可能不再是三合會中的村莊和其他潛在的額外可耕地地塊，導(dǎo)致額外可耕地面積低于實施方案的預(yù)期，額外耕地系數(shù)低于“不少于恢復(fù)耕地面積的5%”的要求，甚至可能不接受項目驗收。

3.2 生產(chǎn)人力資源匱乏

根據(jù)目前的情況，一些農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)存在許多障礙，化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)發(fā)展要素的成本增加，而農(nóng)民收入減少，天氣條件對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生重大影響。在現(xiàn)階段，一些地區(qū)的農(nóng)民得到了相應(yīng)的補貼，因此他們中的許多人不再參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這一影響范圍越來越廣，可能導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)缺乏人力資源。

3.3 既有政策與項目實施需求存在一定沖突

搬遷區(qū)建設(shè)的法律合規(guī)性問題已成為一個難題，擾亂了項目的實施。主要原因是定居區(qū)規(guī)劃指標(biāo)的時間與基本農(nóng)田永久調(diào)整的登陸時間之間存在差異。盡管在項目實施方案中，還調(diào)整了永久性基本農(nóng)田的布局和規(guī)劃流量指標(biāo)，但在批準(zhǔn)定居點土地使用后，在接受補救任務(wù)后，永久性基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫無法及時更新，定居點的建設(shè)不能符合永久性基本農(nóng)業(yè)用地數(shù)據(jù)庫，定居點計劃無法獲得批準(zhǔn)，導(dǎo)致無法同時開始建設(shè)定居點，就地塊轉(zhuǎn)讓而言，永久性增加5%適應(yīng)基本農(nóng)業(yè)用地面積的目標(biāo)在以下情況下難以實現(xiàn)，根據(jù)先前的政策，即“新劃定的土地作為基本農(nóng)業(yè)用地的當(dāng)前使用情況應(yīng)為可耕地”，在項目的某些區(qū)域，與當(dāng)前情況一致的農(nóng)業(yè)用地很少或根本沒有。

4.實施以全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興的有效路徑分析

4.1 做好規(guī)劃引領(lǐng)，將頂層設(shè)計作為重點

在實施全面土地清理的框架內(nèi)，需要促進農(nóng)村振興作為一項服務(wù)，以便更有效地維護農(nóng)民的利益和集體土地資產(chǎn)的價值。與此同時，全球資源的綜合和綜合利用、衛(wèi)生目標(biāo)的科學(xué)實現(xiàn)和方案制定是成功實現(xiàn)衛(wèi)生項目的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益的積極因素。這也意味著需要改善和合理化區(qū)域土地利用規(guī)劃和村莊規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，并在規(guī)劃工作開始之前為其做好有效準(zhǔn)備。在規(guī)劃土地利用規(guī)劃項目的場地時，將重點放在問題上是正確的做法，從耕地的碎片化、土地利用效率低下和其他問題開始，有效地進行斷點研究，最終導(dǎo)致科學(xué)規(guī)劃項目和時間表的實現(xiàn)。同時，還必須認(rèn)識到，全國土地利用規(guī)劃的真正目標(biāo)是在現(xiàn)有利益模式的基礎(chǔ)上進行合理調(diào)整，因此需要采取全面、綜合和協(xié)調(diào)的辦法，更好地保障和落實利益攸關(guān)方的信息、決策和參與權(quán)。將改造工程的起點和終點置于人民利益之上，有效地將改造工程與美麗村莊的建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來，加強相關(guān)景觀環(huán)境的設(shè)計，妥善保護當(dāng)?shù)匚幕M可能避免出現(xiàn)數(shù)千個村莊的現(xiàn)象，注意突出當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)土特征，這有助于重新設(shè)計其生態(tài)空間，有效實現(xiàn)生活空間的重建以及生產(chǎn)空間的重建等。

4.2 以時間換空間，大膽探索土地制度創(chuàng)新

在現(xiàn)有政策中，實現(xiàn)5%這兩項要求的情況不太清楚。第一是規(guī)劃新的可耕地是否可以包括在永久性基本農(nóng)田地塊中。第二，在綜合土地開發(fā)項目實施后，永久性基本農(nóng)業(yè)用地是否可用于村莊定居點建設(shè)和農(nóng)村工業(yè)綜合發(fā)展？建議自然資源部門在執(zhí)行項目時進一步澄清土地利用和指標(biāo)的空間和時間要求，適當(dāng)超越現(xiàn)有政策的限制，并采取時空辦法解決與確定新耕地有關(guān)的問題，永久性基本農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)讓和農(nóng)村土地的合法使用。首先，作為永久性基本農(nóng)田的全國土地利用規(guī)劃項目下規(guī)劃的開發(fā)已轉(zhuǎn)移至地塊，轉(zhuǎn)移地塊在驗收通過后三年內(nèi)實施，更新了永久性基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，第二，被歸類為永久性基本農(nóng)業(yè)用地的地塊作為可耕地的現(xiàn)狀的實施，永久性基本農(nóng)業(yè)用地地塊的移除也存在時間限制，還需要引入新捆組合政策。首先，在通過對核心農(nóng)業(yè)用地調(diào)整永久方案的審計并將其納入村莊規(guī)劃后，通過事先的靈活性政策，可以實施調(diào)整核心農(nóng)業(yè)土地布局的工作，相應(yīng)地轉(zhuǎn)讓核心農(nóng)業(yè)用地，允許規(guī)劃定居點和工業(yè)一體化開發(fā)區(qū)的建筑用地審批，以啟動定居點和工業(yè)融合開發(fā)區(qū)建設(shè)，第二，確保嚴(yán)格的政策，在項目驗收階段的評估中采用了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和獎勵和處罰制度，以確保補救項目的有效實施。可以采用倒計時規(guī)劃指標(biāo)，承擔(dān)占用永久性基本農(nóng)田的責(zé)任，以及其他迫使地方政府嚴(yán)格控制風(fēng)險的手段。

4.3 實施精準(zhǔn)化的措施，提供有效制度保障

在實施全面土地衛(wèi)生時，各級政府應(yīng)堅持以問題和需求為導(dǎo)向的原則，經(jīng)過深入研究，開展積極的研究和實踐，有效加強政府供應(yīng)，有效啟動沉睡的農(nóng)村土地資產(chǎn)。首先，土地利用規(guī)劃應(yīng)以項目總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，隨后進行進一步勘探和結(jié)構(gòu)化，以及監(jiān)督和資金管理，為土地利用規(guī)劃項目的實施提供更可靠的法律和支持。第二，需要擴大公眾參與綜合土地管理進程的渠道，并創(chuàng)新土地管理惠益分配機制。事實上，引入社會基金對于項目的實施和發(fā)展非常重要，不僅是為了減輕項目融資的壓力，而且是為了促進公共利益，作為項目的真正執(zhí)行者、監(jiān)督者和受益人，從而確保公共利益。第三，還應(yīng)以創(chuàng)新的方式促進土地利用指標(biāo)利用制度的規(guī)劃，繼續(xù)利用其存量指標(biāo)，同時促進農(nóng)場退出激勵機制。對于分散的建筑用地，在相關(guān)完工工程完成后，將其納入儲備資源庫是明智的，這有助于提高其質(zhì)量，加強和完善基礎(chǔ)設(shè)施，這可能對其與周圍耕地或建筑用地的持續(xù)使用產(chǎn)生積極影響。符合基本農(nóng)業(yè)用地驗收標(biāo)準(zhǔn)的土地必須符合永久性基本農(nóng)業(yè)用地的資格。在審查區(qū)域間城鄉(xiāng)土地建設(shè)政策的執(zhí)行情況時，應(yīng)確保不超過區(qū)域內(nèi)指標(biāo)，調(diào)整其余額利用指標(biāo)，并優(yōu)先考慮農(nóng)村振興的土地需求。

4.4 確保人與地的協(xié)調(diào)發(fā)展

人與地的和諧發(fā)展意味著，隨著農(nóng)村振興的發(fā)展，在土地綜合規(guī)劃中，必須以生態(tài)環(huán)境建設(shè)為基礎(chǔ)和先決條件，堅決消除耕地破壞，減少對生態(tài)環(huán)境的破壞，大力保護自然環(huán)境，同時保持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村特色，充分發(fā)展農(nóng)村文化。圍繞土地綜合規(guī)劃，在建設(shè)、驗收等工程中，加強生態(tài)自然景觀的形成，突出其地域性，賦予其人性，促進農(nóng)村振興發(fā)展，豐富其內(nèi)在意義，增強人文氛圍，建立人與人之間的和諧關(guān)系，加快兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展。以許多農(nóng)村地區(qū)的土地存量為例，綜合衛(wèi)生必須側(cè)重于環(huán)境保護，盡量減少對自然生態(tài)的損害，同時尊重適應(yīng)、科學(xué)恢復(fù)自然景觀以適應(yīng)山區(qū)條件和該地區(qū)自然資源的基本原則。

4.5 以系統(tǒng)治理為目標(biāo)，明確項目遴選標(biāo)準(zhǔn)

一是進行科學(xué)規(guī)劃，推進空間優(yōu)化。全球空間規(guī)劃是實施空間規(guī)劃的平臺和把手，在全球空間規(guī)劃過程中，應(yīng)堅持規(guī)劃方向，突出項目特點，進行深入研究和論證，規(guī)劃和跟進，避免規(guī)劃方案的反復(fù)調(diào)整和浪費人力資源。首先，在州一級編制領(lǐng)土空間總體規(guī)劃時，應(yīng)規(guī)劃城市發(fā)展戰(zhàn)略、總體規(guī)劃、整個城市甚至更廣泛的區(qū)域一級的功能分區(qū)，以明確村莊規(guī)劃和項目實施方案的目標(biāo)任務(wù)、衛(wèi)生區(qū)、主要要素、領(lǐng)土規(guī)劃等。第二，村莊規(guī)劃應(yīng)實施《綜合空間規(guī)劃和生態(tài)恢復(fù)高級計劃》中規(guī)定的項目目標(biāo)和安排，結(jié)合保護耕地和永久性基本農(nóng)田、恢復(fù)生態(tài)保護、恢復(fù)農(nóng)村棲息地、建設(shè)農(nóng)村景觀等，以明確具體任務(wù)，不同類型項目的范圍和實施時間表。最后，項目實施計劃必須考慮到項目的規(guī)劃和組織要素，如農(nóng)田開發(fā)、建筑用地開發(fā)、生態(tài)保護恢復(fù)等，以村莊規(guī)劃為基礎(chǔ)，在特定地塊上實施開發(fā)任務(wù)、指標(biāo)和開發(fā)要求，并明確定義組織管理，實施時間表、項目組織、資金估算和投資來源等，作為項目實施的行動指南，優(yōu)化建筑地塊的結(jié)構(gòu)布局，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提高公共空間治理效率。第二，需要多樣化的籌資手段，以確保項目資金平衡。財政保障是成功實施全面土地清理的先決條件，公共財政和社會融資的財政支持尤為重要。一方面，區(qū)域范圍內(nèi)的綜合土地管理項目涉及多個部門，如加工、農(nóng)村農(nóng)業(yè)、自然資源、水、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)和環(huán)境等各類項目，為了避免重復(fù)投資，有必要匯總農(nóng)業(yè)資金，使子項目合理化，組織和分類項目區(qū)域內(nèi)實施的不同類型的工程項目。另一方面，需要積極創(chuàng)新，充分利用發(fā)展金融機構(gòu)、政策銀行和社會資本在項目中的財政支持作用，擴大獲得多重投資融資的機會，探索市場驅(qū)動社會化的運作機制，優(yōu)化建筑用地節(jié)約指標(biāo)和可耕地補充指標(biāo)的流量利用系統(tǒng)，并有效確保項目實施的資金需求。第三，必須注重以人為本的理念，在權(quán)益保護和風(fēng)險預(yù)防和控制機制方面進行創(chuàng)新。保護農(nóng)民的權(quán)利和利益是全面土地清理的一個基本要素，也是農(nóng)村社會穩(wěn)定的先決條件。長期以來，農(nóng)民高度依賴土地，實施全面土地清理不可避免地涉及農(nóng)業(yè)和合同土地的調(diào)整，影響農(nóng)民的土地權(quán)益。

4.6 抓好典型示范引領(lǐng)

利益攸關(guān)方需要一個全國土地利用規(guī)劃示范贈款，建立土地指標(biāo)分配工具，但也需要建立有效的試點，將其分配給中央財政支持和其他有利方法的大型土地利用規(guī)劃項目，并在研究、創(chuàng)新和創(chuàng)新方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，優(yōu)化規(guī)劃模式和所有權(quán)機制，創(chuàng)造激勵措施，有效激活市場要素，確保土地資源利用的效益最大化，并更好地履行典型的領(lǐng)導(dǎo)職能。加強模型的大眾推廣，整合可復(fù)制和推廣的重要理念，為促進中國領(lǐng)土的整體規(guī)劃奠定示范基礎(chǔ)。

4.7 通過精心設(shè)計，促使創(chuàng)新型整治體系的形成

對于傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃，包括土地平整工程、農(nóng)田水利工程等，但在這些傳統(tǒng)工程項目中，目標(biāo)導(dǎo)向和系統(tǒng)設(shè)計可能不夠，因此，需要進一步完善基于城鄉(xiāng)復(fù)興基本戰(zhàn)略的工程流程，并促進創(chuàng)新規(guī)劃系統(tǒng)的形成。此外，總體土地利用規(guī)劃與傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃有一些不同之處，傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃有效地打破了單一目標(biāo)的界限，加強了農(nóng)村生態(tài)治理和當(dāng)?shù)匚幕?，使土地利用?guī)劃工作多樣化，景觀綠化。完成地面平整工程時，應(yīng)考慮項目區(qū)域和土壤的地形，盡可能避免天然土壤物理化學(xué)性質(zhì)造成的干擾和影響。

結(jié)語：

總之，農(nóng)村振興已成為中國村莊具有重大實際意義、系統(tǒng)性的項目，在實際建設(shè)期間，有必要將土地利用規(guī)劃作為農(nóng)村振興的重要平臺，實現(xiàn)對耕地的保護，相關(guān)人員必須充分采用“三重定位”，加強“三重安全”，確保人與土地等之間的協(xié)調(diào)，以改善土地利用，避免土地短缺，積極建設(shè)生態(tài)文明，促進農(nóng)村振興發(fā)展，消除貧困，改善農(nóng)村土地利用，加快農(nóng)村地區(qū)的長期健康發(fā)展。