宋曉楠

（四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610000）

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中明確指出，當(dāng)前“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”。要處理好農(nóng)村問(wèn)題，必須要先處理好土地問(wèn)題，土地改革是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素。而土地改革的核心，正是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革。本文將從制度變遷的視角出發(fā)，按照農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)變化對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的歷史脈絡(luò)進(jìn)行梳理，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)改革的內(nèi)在邏輯，為未來(lái)我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展提供明確的方向。

1 ?我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷歷程

1.1 ?新中國(guó)成立以來(lái)至改革開放以前（1949～1977年）

這段時(shí)期我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)現(xiàn)由“農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)”向“集體所有、集體經(jīng)營(yíng)”的轉(zhuǎn)變。在新中國(guó)成立以前，我國(guó)由于歷史遺留原因，各地區(qū)之間農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不盡相同。因此，在新中國(guó)成立初期，中央政府頒布的土地改革法中明確規(guī)定實(shí)施農(nóng)民土地所有制。這一規(guī)定也隨著土地改革的完成而徹底實(shí)現(xiàn)，至此，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度統(tǒng)一為“農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)”。這一農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)施極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，并且符合新中國(guó)成立初期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下、亟待發(fā)展的現(xiàn)狀要求。但是農(nóng)民土地私有制卻包含著其自身無(wú)法克服的缺陷，自給自足、家庭經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)模式與社會(huì)化大生產(chǎn)之間存在矛盾。因而，我國(guó)政府逐步建立起初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展為高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，安排農(nóng)民統(tǒng)一勞動(dòng)。至此，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w所有、集體經(jīng)營(yíng)”。

農(nóng)業(yè)合作社生產(chǎn)形式實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)符合當(dāng)時(shí)我國(guó)重工業(yè)發(fā)展需要的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，但是后續(xù)的人民公社卻將農(nóng)民的一切生產(chǎn)資料與公共財(cái)產(chǎn)全部收公，這不僅挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，還破壞了農(nóng)業(yè)正常生產(chǎn)秩序、阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的正常發(fā)展。直到1978年，這一扭曲的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度才得以打破。

1.2 ?改革開放以來(lái)直至黨的十八大以前（1978～2011年）

這段時(shí)期內(nèi)我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度由“集體所有、集體經(jīng)營(yíng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w所有、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)”，并在此基礎(chǔ)上不斷探索“兩權(quán)分離”制度。改革開放以前不合理的人民公社制度嚴(yán)重降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，使得大量農(nóng)民長(zhǎng)期生活于貧困之中。在這樣的背景下，1978年安徽鳳陽(yáng)小崗村的村民們通過(guò)簽訂生死狀的方式將土地包產(chǎn)到戶，由此開啟了一條自下而上的誘致性農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷道路。隨著包產(chǎn)到戶的積極影響逐漸體現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率顯著提高，我國(guó)農(nóng)地政策也在不斷放松。1982 年，中央“一號(hào)文件”正式肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度。至此，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度又轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w所有、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)”，并將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行“兩權(quán)分離”。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制通過(guò)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散經(jīng)營(yíng)充分發(fā)揮了集體與個(gè)人積極性相結(jié)合的優(yōu)勢(shì)。我國(guó)也在此基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)農(nóng)地制度改革探索，明確土地集體所有性質(zhì)不變的同時(shí)持續(xù)鞏固和發(fā)展家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制?！皟蓹?quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度既提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，又充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，有力地推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。但是，簡(jiǎn)單的“兩權(quán)分離”并不完善，隨著農(nóng)村人員流動(dòng)、國(guó)家鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)象的出現(xiàn)，農(nóng)地如何流轉(zhuǎn)成為新興話題，原有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度仍需完善。

1.3 ?中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代（2012年～至今）

這段時(shí)期內(nèi)我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度仍堅(jiān)持“集體所有、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)”不變，并進(jìn)行“三權(quán)分置”改革探索。雖然所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度在一段時(shí)間顯著提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)績(jī)效，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，家庭承包的小規(guī)模、碎片化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方式所要求的集約化、規(guī)模化、組織化等特點(diǎn)相違背，加之我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城，承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)加快。這使得原有的家庭承包模式已不能滿足生產(chǎn)需要，并在一定程度上阻礙了農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，新的產(chǎn)權(quán)需求亟待滿足。

十八大以來(lái)，我國(guó)在保證農(nóng)地所有制集體所有的基礎(chǔ)上，不斷探索農(nóng)民土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的改革。2014年我國(guó)出臺(tái)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，正式將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行區(qū)分，從而使得原本集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”；并在2019年《中華人民共和國(guó)土地承包法》中對(duì)“三權(quán)分置”進(jìn)行法律規(guī)定?！叭龣?quán)分置”在法律上保護(hù)了集體對(duì)農(nóng)地的所有權(quán)，也保護(hù)了承包者對(duì)農(nóng)地的承包權(quán)，同時(shí)還保護(hù)了經(jīng)營(yíng)者對(duì)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。這更有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地靈活使用，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，符合我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求。同時(shí)，也有利于實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

2 ?我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的內(nèi)在邏輯

2.1 ?不斷解放與發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度反映了我國(guó)農(nóng)村土地歸誰(shuí)所有、為誰(shuí)所用及其使用效率。作為農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重要組成部分，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革與實(shí)施將直接影響我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力水平。通過(guò)總結(jié)我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的歷史演進(jìn)能夠發(fā)現(xiàn)，雖然在不同時(shí)期我國(guó)改革側(cè)重點(diǎn)有所不同，但是其目標(biāo)仍然是解放與發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，讓農(nóng)村生產(chǎn)力水平與生產(chǎn)關(guān)系更加匹配。

在新中國(guó)成立初期，由于我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率極其低下，因而實(shí)行農(nóng)民土地私有制政策，大大調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，快速提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。恢復(fù)期之后，中國(guó)共產(chǎn)黨因勢(shì)導(dǎo)利領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行土地改革，并不斷調(diào)整農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。但過(guò)度追求提高公有制程度，超越了當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展。后來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出現(xiàn)才改變這一現(xiàn)象。“集體所有、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度更符合當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)的客觀規(guī)律。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的推進(jìn)，由“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革再次滿足了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需求，進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。由此我們可以看到，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革是在農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展受到原有制度阻礙時(shí)，對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行局部調(diào)整。因此，未來(lái)我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革依然要從實(shí)際國(guó)情出發(fā)，以更好解放與發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力為目標(biāo)對(duì)進(jìn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革。

2.2 ?堅(jiān)持公有制的基本條件不放松

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)雖然在建國(guó)初期實(shí)行過(guò)土地私有制，但縱觀我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的總體歷程，堅(jiān)持公有制仍是改革的主線。通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的歷史梳理能夠看到，實(shí)行土地集體所有制不僅僅是對(duì)我國(guó)社會(huì)主義性質(zhì)的集中體現(xiàn)，也是對(duì)我國(guó)人民主體地位的有力保障。并且，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，土地歸集體所有的產(chǎn)權(quán)制度正是勞動(dòng)群眾集體所有制的體現(xiàn)。堅(jiān)持土地集體所有制既是保障廣大農(nóng)民利益的必然要求，也是體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義性質(zhì)的本質(zhì)要求。

新中國(guó)成立初期，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期曾實(shí)行農(nóng)民土地所有制。雖然這種土地私有產(chǎn)權(quán)制度能夠較好提高農(nóng)民生產(chǎn)效率，但是仍然存在著與社會(huì)化大生產(chǎn)之間的矛盾。因而，我國(guó)逐步實(shí)行了土地改革政策，不斷調(diào)節(jié)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力兩者之間的關(guān)系，最終形成“農(nóng)民經(jīng)營(yíng)、集體所有”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。土地集體所有制的建立不僅形成了保障人民當(dāng)家作主的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也奠定了我國(guó)未來(lái)圍繞集體所有制制度進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)制度改革的根基。正如習(xí)近平總書記指出，我們要“堅(jiān)決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線”，我國(guó)新一輪深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革仍然要牢牢堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變。