許安標(biāo)

（全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，100805，北京）

2022年10月30日，中華人民共和國(guó)主席習(xí)近平簽署第123號(hào)主席令，公布十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》，自2023年4月1日起施行。黃河保護(hù)法貫徹體現(xiàn)習(xí)近平總書記關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要講話、指示批示精神和黨的二十大精神、黨中央決策部署，反映黃河流域生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出特點(diǎn)，強(qiáng)化重大國(guó)家戰(zhàn)略的法治保障，總結(jié)黃河保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)，形成了系統(tǒng)保護(hù)黃河的法律制度。黃河保護(hù)法是繼長(zhǎng)江保護(hù)法之后，江河流域保護(hù)立法的又一重大標(biāo)志性成果，對(duì)于充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，讓黃河成為造福人民的幸福河具有重要意義。各方面對(duì)這部法律積極評(píng)價(jià)，對(duì)法律實(shí)施的期待很高。2023年2月17日，全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)黃河保護(hù)法實(shí)施座談會(huì)，對(duì)宣傳貫徹實(shí)施黃河保護(hù)法提出了明確要求。水利部等有關(guān)方面也對(duì)宣傳貫徹實(shí)施好這部法律作出了具體安排部署。

一、制定黃河保護(hù)法是貫徹落實(shí)黨中央重大戰(zhàn)略決策部署的重要舉措

習(xí)近平總書記指出，繼長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略之后，我們提出黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家的“江河戰(zhàn)略”就確立起來(lái)了。在2020年首部江河流域保護(hù)立法——長(zhǎng)江保護(hù)法草案審議期間，制定黃河保護(hù)法，強(qiáng)化黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略法治保障，就已同步提上議事日程。

黃河是中華民族的母親河，保護(hù)黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計(jì)。黃河流域涉及青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東9?。ㄗ灾螀^(qū)），在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。1952年10月，毛澤東同志發(fā)出了“要把黃河的事情辦好”的偉大號(hào)召。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略，對(duì)推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展作出全面部署。習(xí)近平總書記走遍了黃河上中下游9?。ㄗ灾螀^(qū)），對(duì)新形勢(shì)下解決好黃河流域生態(tài)和發(fā)展面臨的問(wèn)題進(jìn)行了深入調(diào)研和思考，多次就黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展主持召開(kāi)重要會(huì)議、發(fā)表重要講話、作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)保護(hù)黃河的重要戰(zhàn)略意義，深刻剖析黃河的現(xiàn)狀及成因，明確黃河保護(hù)的目標(biāo)任務(wù)，提出黃河保護(hù)的思路、原則和舉措，為做好黃河保護(hù)法立法工作、推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供了根本遵循。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》），對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展作出系統(tǒng)安排。政策是法律的基礎(chǔ)，法律是政策的固化，《規(guī)劃綱要》為立法創(chuàng)造了有利條件，打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

水利部早在20世紀(jì)90年代就組織開(kāi)展了黃河保護(hù)立法研究，提出了立法建議稿，2019年重新啟動(dòng)了黃河保護(hù)立法前期研究。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)履職以來(lái)至2020年8月，共有全國(guó)人大代表200人次和1個(gè)代表團(tuán)提出11件涉及黃河流域立法的議案和建議。2020年9月，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)經(jīng)與全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)研究，報(bào)送了關(guān)于黃河保護(hù)立法的建議。經(jīng)研究協(xié)調(diào)，確定由水利部、國(guó)家發(fā)展改革委牽頭具體負(fù)責(zé)黃河立法起草等工作。

水利部、國(guó)家發(fā)展改革委牽頭成立起草工作小組和專班，會(huì)同有關(guān)部門起草了黃河保護(hù)法草案送審稿。司法部會(huì)同水利部、國(guó)家發(fā)展改革委等有關(guān)部門反復(fù)研究修改，形成了黃河保護(hù)法草案。2021年10月8日，國(guó)務(wù)院第151次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)了提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的黃河保護(hù)法草案。

全國(guó)人大常委會(huì)堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示要求和黨中央決策部署，高度重視制定黃河保護(hù)法工作，將制定黃河保護(hù)法列入全國(guó)人大常委會(huì)2021年度、2022年度立法工作計(jì)劃，2021年12月和2022年6月、10月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)三次審議并全票通過(guò)。審議修改期間，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在水利部及水利部黃河水利委員會(huì)的支持下，深入開(kāi)展調(diào)查研究，調(diào)研足跡遍及流域各省（自治區(qū)），多次觀看調(diào)水調(diào)沙，征求有關(guān)方面意見(jiàn)，傾聽(tīng)沿黃9?。ㄗ灾螀^(qū)）訴求，深刻認(rèn)識(shí)到黃河保護(hù)的復(fù)雜性和艱巨性。根據(jù)常委會(huì)審議意見(jiàn)和各方面意見(jiàn)，與有關(guān)部門一道，對(duì)草案規(guī)定的主要制度措施反復(fù)研究論證，保障制度設(shè)計(jì)科學(xué)合理、符合實(shí)際、利于操作，確保黃河保護(hù)法的立法質(zhì)量。制定黃河保護(hù)法是黨中央確定的重大立法事項(xiàng)，在黃河保護(hù)法草案三審前，就制定黃河保護(hù)法的立法工作向黨中央請(qǐng)示。以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，是黃河保護(hù)法順利制定出臺(tái)的根本政治保證。

二、堅(jiān)持戰(zhàn)略思維和系統(tǒng)觀念，總結(jié)體現(xiàn)黃河保護(hù)的歷史經(jīng)驗(yàn)和客觀規(guī)律

黃河保護(hù)法將習(xí)近平總書記和黨中央對(duì)保護(hù)黃河的要求，黃河保護(hù)實(shí)踐中行之有效的政策、機(jī)制、制度予以立法確認(rèn)，以法律形式界定各方權(quán)責(zé)邊界、建立黃河保護(hù)制度體系，規(guī)范對(duì)黃河保護(hù)產(chǎn)生影響的各類行為。立法中著重把握以下幾點(diǎn)：

1.堅(jiān)持戰(zhàn)略思維，突出重點(diǎn)

將實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展寫入立法目的。落實(shí)重在保護(hù)、要在治理的要求，加強(qiáng)污染防治。貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，量水而行、節(jié)水為重，因地制宜、分類施策，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)的原則。堅(jiān)持以水為核心、河為紐帶、流域?yàn)榛A(chǔ)，全方位貫徹“四水四定”，把水資源作為最大的剛性約束，明確國(guó)家在黃河流域?qū)嵭兴Y源剛性約束制度，堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，促進(jìn)人口和城市科學(xué)合理布局，構(gòu)建與水資源承載能力相適應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

2.堅(jiān)持系統(tǒng)保護(hù)，統(tǒng)籌兼顧

堅(jiān)持以流域?yàn)閱卧?，妥善處理多元訴求，平衡好各方利益，統(tǒng)籌謀劃上下游、干支流、左右岸，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，明確黃河流域相關(guān)地方根據(jù)需要在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面加強(qiáng)協(xié)作，協(xié)同推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。準(zhǔn)確把握保護(hù)和發(fā)展關(guān)系，把大保護(hù)作為關(guān)鍵任務(wù)。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，大力提高水安全風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對(duì)能力。處理好當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)關(guān)系，既立足當(dāng)前將黃河保護(hù)的成熟做法上升為法律規(guī)定，又兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)對(duì)仍需探索實(shí)踐的內(nèi)容作原則規(guī)定，為進(jìn)一步探索留出制度空間。增強(qiáng)法律制度的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性，做好與水法、水污染防治法、水土保持法、防洪法等法律的銜接，注重發(fā)揮法律合力。

3.堅(jiān)持總結(jié)體現(xiàn)黃河保護(hù)的歷史經(jīng)驗(yàn)和客觀規(guī)律

經(jīng)過(guò)一代接著一代的艱辛探索和不懈努力，創(chuàng)造了黃河歲歲安瀾的歷史奇跡，充分彰顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)。1999年對(duì)黃河水量實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度，特別是《黃河水量調(diào)度條例》實(shí)施以來(lái)，初步遏制了黃河斷流的勢(shì)頭，黃河已經(jīng)實(shí)現(xiàn)連續(xù)20多年不斷流，水資源節(jié)約集約利用成效顯著，對(duì)黃河的特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律認(rèn)識(shí)不斷加深。黃河保護(hù)法系統(tǒng)總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理黃河的歷程，提煉其中的寶貴經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定國(guó)家對(duì)黃河水量實(shí)行統(tǒng)一配置、對(duì)黃河流域水資源實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度，要求設(shè)立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展專家咨詢委員會(huì)提供專業(yè)咨詢，強(qiáng)調(diào)國(guó)家鼓勵(lì)和支持開(kāi)展黃河流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙運(yùn)動(dòng)與調(diào)控、防沙治沙、泥沙綜合利用、河流動(dòng)力與河床演變、水土保持、水文、氣候、污染防治等方面的重大科技問(wèn)題研究。

三、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，著力解決黃河保護(hù)的特殊問(wèn)題

法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系，如民法調(diào)整平等主體之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系，刑法調(diào)整犯罪和刑罰的關(guān)系，這類關(guān)系覆蓋全國(guó)，立法適用于全國(guó)。國(guó)家有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的法律同樣適用于包括黃河流域在內(nèi)的全國(guó)范圍，而黃河保護(hù)法是流域立法、區(qū)域立法，只有突出黃河保護(hù)的特點(diǎn)，解決其獨(dú)有問(wèn)題，才能彰顯其立法價(jià)值和意義。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，黃河一直體弱多病。黃河流域最大的問(wèn)題是生態(tài)環(huán)境脆弱，最大的矛盾是水資源短缺，最大的威脅是洪水，最大的短板是高質(zhì)量發(fā)展不充分，最大的弱項(xiàng)是民生發(fā)展不足，黃河流域還存在沿黃省區(qū)高效協(xié)同發(fā)展機(jī)制尚不完善、流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不高、文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護(hù)和精神內(nèi)涵深入挖掘不足等問(wèn)題。黃河保護(hù)法堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，緊緊抓住黃河保護(hù)主要矛盾、特殊問(wèn)題、突出特點(diǎn)，明確法律適用范圍，健全管理體制，強(qiáng)化規(guī)劃與管控，對(duì)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用、保障黃河安瀾無(wú)虞、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化作出針對(duì)性規(guī)定，加大保障、監(jiān)督和處罰力度，有許多制度創(chuàng)新和務(wù)實(shí)管用的舉措。

1.健全管理體制

黃河流域管理體制特殊，涉及中央和地方、多個(gè)流域省區(qū)、多個(gè)部門多個(gè)領(lǐng)域。保護(hù)好黃河，要形成中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、部門協(xié)同配合、屬地抓好落實(shí)、各方銜接有力的管理體制，完善流域管理體系，完善跨區(qū)域管理協(xié)調(diào)機(jī)制，完善河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制組織體系。黃河保護(hù)法健全管理體制，主要作了以下規(guī)定：

①明確國(guó)家建立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制（簡(jiǎn)稱黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制）。法律中規(guī)定了黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的職責(zé)，要求水利部黃河水利委員會(huì)為黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)工作提供支撐保障。審議修改期間，有的意見(jiàn)建議加強(qiáng)地方工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)踐中沿黃9?。ㄗ灾螀^(qū)）都已經(jīng)建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，據(jù)此，增加黃河流域各省（自治區(qū)）可以根據(jù)需要建立省級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制規(guī)定。

②明確國(guó)務(wù)院水行政主管部門黃河水利委員會(huì)（簡(jiǎn)稱黃河流域管理機(jī)構(gòu)）及其所屬管理機(jī)構(gòu)，依法行使流域水行政監(jiān)督管理職責(zé)，強(qiáng)化黃河流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌職責(zé)，首次將黃河水利委員會(huì)（簡(jiǎn)稱黃委）名稱寫入法律，明確其法律地位。

③明確黃河防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在黃河流域管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)黃河防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)的日常工作。這一規(guī)定與防洪法是一致的，目前黃河防汛抗旱總指揮部的辦事機(jī)構(gòu)也設(shè)在黃委。

黃河保護(hù)法還規(guī)定了水利部等國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、黃河流域地方人民政府及其有關(guān)部門和各級(jí)河湖長(zhǎng)的職責(zé)，明確黃河流域建立省際河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度。

2.強(qiáng)化規(guī)劃與管控

推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，要充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)、指導(dǎo)和約束作用。推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，非一日之功，既要謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，又要干在當(dāng)下，一張藍(lán)圖繪到底，一茬接著一茬干。黃河保護(hù)法強(qiáng)化規(guī)劃與管控，主要作了以下規(guī)定：

①明確國(guó)家建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的黃河流域規(guī)劃體系，要求編制黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃、黃河流域國(guó)土空間規(guī)劃。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)出臺(tái)，即《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》。黃河保護(hù)法還要求水利部牽頭編制黃河流域綜合規(guī)劃、水資源規(guī)劃、防洪規(guī)劃等。綱要提出，編制水安全保障等專項(xiàng)規(guī)劃，形成“1+N+X”規(guī)劃政策體系。黃河流域規(guī)劃體系中的規(guī)劃較多，要注意把握各類規(guī)劃的關(guān)系，做好規(guī)劃之間的銜接。

②規(guī)定按照生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的要求，制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。首次將“三線一單”（生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單）寫入法律。

③禁止在黃河干支流岸線管控范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目。禁止在黃河干流岸線和重要支流岸線的管控范圍內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建尾礦庫(kù)；但是以提升安全水平、生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平為目的的改建除外。審議修改期間，干支流目錄、岸線管控范圍的確定是一個(gè)備受關(guān)注的問(wèn)題，主要是因?yàn)殚L(zhǎng)江保護(hù)法作了相關(guān)規(guī)定，明確管控范圍為“一公里”“三公里”。對(duì)于黃河保護(hù)法要不要作類似規(guī)定，討論熱烈。經(jīng)反復(fù)研究，黃河保護(hù)法規(guī)定，干支流目錄、岸線管控范圍由國(guó)務(wù)院水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境主管部門按照職責(zé)分工，會(huì)同黃河流域省級(jí)人民政府確定并公布。這是黃河保護(hù)法重要的配套規(guī)定之一，有關(guān)方面要抓緊確定并公布干支流目錄、岸線管控范圍。

3.推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用

黃河水資源嚴(yán)重短缺，多年平均降水量?jī)H為長(zhǎng)江流域的40%，多年平均水資源總量不到長(zhǎng)江的7%，水資源開(kāi)發(fā)利用率高達(dá)80%。無(wú)論是與沿黃9省（自治區(qū)）視頻座談，還是到沿黃地區(qū)實(shí)地調(diào)研，或是征求沿黃地區(qū)意見(jiàn)，各方面反映最集中最突出的就是水資源短缺，各地發(fā)展動(dòng)力強(qiáng)勁但受黃河水資源限制較大，一路喊“渴”。推動(dòng)用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變，精打細(xì)算用好水資源，從嚴(yán)從細(xì)管好水資源，成為立法要解決的重點(diǎn)問(wèn)題。黃河保護(hù)法努力做好水資源管理這篇文章，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，主要作了以下規(guī)定：

①明確國(guó)家在黃河流域強(qiáng)化農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排和城鎮(zhèn)節(jié)水降損措施，有效實(shí)現(xiàn)水資源節(jié)約集約利用，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。規(guī)定黃河流域水資源利用，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、集約使用、精打細(xì)算。

②強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)黃河水量實(shí)行統(tǒng)一配置，制定水量分配方案；國(guó)家對(duì)黃河流域水資源實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度，遵循總量控制、斷面流量控制、分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，根據(jù)水情變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

③要求黃河流域管理機(jī)構(gòu)審批有關(guān)取水申請(qǐng)時(shí)，研究取水口所在地的省級(jí)人民政府水行政主管部門的意見(jiàn)。審議修改期間，沿黃地區(qū)普遍建議在堅(jiān)持黃委統(tǒng)一調(diào)度水資源的前提下，適當(dāng)擴(kuò)大地方水資源管理權(quán)限，有的建議將審批權(quán)限下放地方，有的建議黃委在審批取水申請(qǐng)時(shí)要充分考慮地方意見(jiàn)。目前這一規(guī)定在堅(jiān)持黃委統(tǒng)一審批的前提下，要求研究地方意見(jiàn)，充分考慮并吸納地方的合理意見(jiàn)。

黃河保護(hù)法還對(duì)取用水總量控制、水資源差別化管理、強(qiáng)制性用水定額、嚴(yán)重干旱應(yīng)急調(diào)度等作了規(guī)定。山東多次提出將“河南省、山東省黃河供水區(qū)”修改為“黃河流經(jīng)省、自治區(qū)其他黃河供水區(qū)”的意見(jiàn)，不列具體的省名，經(jīng)與有關(guān)方面共同研究，采納了這一意見(jiàn)。

4.保障黃河安瀾無(wú)虞

黃河是全世界泥沙含量最高、治理難度最大的河流之一。要保障黃河長(zhǎng)久安瀾，必須緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”。黃河保護(hù)法健全水沙調(diào)控與防洪安全制度，主要作了以下規(guī)定：

①要求在黃河流域組織建設(shè)水沙調(diào)控和防洪減災(zāi)工程體系，完善水沙調(diào)控和防洪防凌調(diào)度機(jī)制，保障防洪安全。黃河堤防從源頭到入?？诘姆植己蛨?jiān)固程度不平衡，素有“銅頭鐵尾豆腐腰”之說(shuō)，“豆腐腰”主要是指下游段，地上懸河問(wèn)題最突出、歷史上決口最多。通過(guò)對(duì)懸河、水庫(kù)、大壩、堤防、險(xiǎn)工、控導(dǎo)工程、灘區(qū)、蓄滯洪區(qū)等進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，加強(qiáng)黃河干支流控制性水工程、標(biāo)準(zhǔn)化堤防、控制引導(dǎo)河水流向工程等防洪工程體系建設(shè)和管理，因地制宜采取河道清障、岸坡整治、堤防加固等河道治理措施，實(shí)施灘區(qū)綜合提升治理工程，對(duì)黃河防洪安全極為重要。

②明確國(guó)家實(shí)行黃河流域水沙統(tǒng)一調(diào)度制度。黃河水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，是黃河復(fù)雜難治的癥結(jié)所在。法律草案審議修改期間，對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)水沙科學(xué)調(diào)控有不同意見(jiàn)，多次就水沙調(diào)控聽(tīng)取專家意見(jiàn)，與水利部、黃委共同研究。從目前情況看，水沙調(diào)控符合實(shí)際，成效顯著，下游河床下切，河道淤積得到遏制，黃河保護(hù)法強(qiáng)化水沙調(diào)控，增加國(guó)家實(shí)行黃河流域水沙統(tǒng)一調(diào)度制度的規(guī)定。

③規(guī)定洪水調(diào)度方案報(bào)國(guó)務(wù)院水行政主管部門批準(zhǔn)并抄送國(guó)家防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理部門，按照職責(zé)組織實(shí)施；年度防凌調(diào)度方案報(bào)國(guó)務(wù)院水行政主管部門備案，按照職責(zé)組織實(shí)施。審議修改期間，有關(guān)部門多次就洪水調(diào)度方案等如何組織實(shí)施提出意見(jiàn)。經(jīng)與有關(guān)方面多次交換溝通意見(jiàn)、反復(fù)共同研究，積極穩(wěn)妥解決，目前的規(guī)定強(qiáng)調(diào)各有關(guān)部門按職責(zé)組織實(shí)施，符合實(shí)際情況和有關(guān)文件精神。

黃河保護(hù)法還對(duì)編制水沙調(diào)控方案和防御洪水方案、河湖管理和保護(hù)、河道采砂管理、水庫(kù)庫(kù)區(qū)管理等作了規(guī)定。

同時(shí)，黃河保護(hù)法對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)、保障監(jiān)督處罰等問(wèn)題，作了針對(duì)性的規(guī)定。要準(zhǔn)確把握黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)、治理與高質(zhì)量發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系。保護(hù)、治理是前提、基礎(chǔ)，只有保護(hù)好黃河、治理好黃河，才能為高質(zhì)量發(fā)展提供最基本的保障，才談得上高質(zhì)量發(fā)展。黃河保護(hù)法開(kāi)創(chuàng)性地設(shè)專章對(duì)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展作出規(guī)定，高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)容不僅體現(xiàn)在專章中，其他各個(gè)章節(jié)中也都有涉及。

四、嚴(yán)格貫徹實(shí)施法律是確保立法效果的長(zhǎng)期任務(wù)

好的法律需要好的實(shí)施。黃河保護(hù)法立法難度不小，經(jīng)過(guò)深入調(diào)研、廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，綜合協(xié)調(diào)、凝聚共識(shí)，順利制定出臺(tái)，殊為不易。同時(shí)，黃河保護(hù)涉及多部門、多領(lǐng)域和多種法律關(guān)系，貫徹實(shí)施任務(wù)非常艱巨繁重。各有關(guān)方面要共同努力，把黃河保護(hù)法貫徹實(shí)施好。

1.全面履行各項(xiàng)職責(zé)義務(wù)

黃河保護(hù)法規(guī)定很全面，內(nèi)容很豐富，每一章每一條都需要認(rèn)真落實(shí)。各有關(guān)主體要嚴(yán)格對(duì)照法律條文，全面梳理和履行黃河保護(hù)法規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)義務(wù)。黃河保護(hù)法很多條款規(guī)定了水利部、黃委及其所屬管理機(jī)構(gòu)、縣級(jí)以上地方政府水行政主管部門等的職責(zé)，水利部已逐條梳理黃河保護(hù)法規(guī)定的水行政管理職責(zé)，細(xì)化為77項(xiàng)具體貫徹落實(shí)措施，明確責(zé)任單位和完成時(shí)限，工作抓得早、很扎實(shí)。

2.抓緊完善配套規(guī)定

黃河保護(hù)法對(duì)黃河保護(hù)制度能細(xì)化的盡量細(xì)化，能具體的盡量具體，但是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的重大系統(tǒng)工程，還有一些事項(xiàng)需要配套規(guī)定進(jìn)一步明確。黃河保護(hù)法明確要求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定修改配套規(guī)定的條文有30多個(gè)，干支流目錄、岸線管控范圍、生態(tài)流量和生態(tài)水位管控指標(biāo)、黃河水量分配方案、地下水取水總量控制指標(biāo)、重要飲用水水源地名錄、納入水沙調(diào)控體系的工程名錄、黃河防御洪水方案、洪水調(diào)度方案、黃河灘區(qū)名錄等均與水利部、黃委有關(guān)。要抓緊制定修改這些配套規(guī)定，確保法律的規(guī)定、原則、精神、要求落到實(shí)處。尚未出臺(tái)的要根據(jù)立法法規(guī)定，在法律施行之日起一年內(nèi)制定，重要的配套規(guī)定要與黃河保護(hù)法同步施行；已經(jīng)出臺(tái)的要對(duì)標(biāo)對(duì)表黃河保護(hù)法深入評(píng)估論證，開(kāi)展集中清理，與黃河保護(hù)法規(guī)定不一致的要及時(shí)修改完善。

3.加強(qiáng)法律宣傳普及，嚴(yán)格執(zhí)法

法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。黃河保護(hù)法要實(shí)施好，就必須采取多種形式，宣傳普及法律知識(shí)，讓法律走到群眾身邊、走進(jìn)群眾心里，做到“家喻戶曉”，營(yíng)造依法保護(hù)好“母親河”的良好社會(huì)氛圍。貫徹“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的原則要求，執(zhí)法主體要落實(shí)好普法責(zé)任制。要精準(zhǔn)把握法律精神和要義，解讀闡釋好新規(guī)定、新制度、新要求、新舉措。特別是要嚴(yán)格執(zhí)法，讓法律產(chǎn)生張力，形成嚴(yán)格約束，以案說(shuō)法、以案釋法，充分發(fā)揮法律的規(guī)范保障、引領(lǐng)推動(dòng)作用。