祖雷鳴

（水利部黃河水利委員會，450003，鄭州）

出臺黃河保護法，是以習近平同志為核心的黨中央著眼推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展作出的重大戰(zhàn)略決策部署，是國家“江河戰(zhàn)略”法治化的生動實踐，在中華民族治水史上具有里程碑意義。作為國家專門設立的黃河流域管理機構(gòu)、作為黃河“代言人”，水利部黃河水利委員會（以下簡稱黃委）更需胸懷“國之大者”、篤行國家意志，沿著法治軌道推進黃河保護治理。

一、聚焦法定職責，依法開展水行政監(jiān)督管理

1946年，人民治黃機構(gòu)在炮火硝煙中誕生，在相當長的時期內(nèi)，保障防洪安全是黃委的主要職責。隨著流域經(jīng)濟社會發(fā)展對治黃工作的需求日益多樣，隨著依法治國進程的不斷推進，黃委職能持續(xù)豐富拓展，陸續(xù)出臺的水法、防洪法、水土保持法等均對流域管理機構(gòu)的管理職責作出規(guī)定。黃河保護法首次以法律形式賦予黃委及其所屬管理機構(gòu)流域水行政監(jiān)督管理職責，并規(guī)定流域管理機構(gòu)按照職責分工對黃河流域各類生產(chǎn)生活、開發(fā)建設等活動進行監(jiān)督檢查，依法查處違法行為。黃委工作職責的法定化又向前邁出了一大步。

水行政監(jiān)督通常是指水行政主體依法對水行政相對方遵守水事法律、法規(guī)、規(guī)章和執(zhí)行水事管理決定、命令等情況所進行的檢查、了解、監(jiān)督的一種具體水行政行為。中央機構(gòu)編制委員會批復的黃委新“三定”規(guī)定，也明確了黃委在規(guī)劃實施、取水許可、節(jié)約用水、水土保持等方面的監(jiān)督職能。這些職責更深入、更廣泛地涉及流域高質(zhì)量發(fā)展的諸多方面，對黃河流域管理機構(gòu)來說，監(jiān)督管理的責任更大了、保障水安全的任務更重了。

有權必有責，有責須擔當。黃委將以法定職責為基本依據(jù)，結(jié)合“三定”規(guī)定和水利部授權，全面梳理水行政監(jiān)督管理工作要求，細化實化工作舉措，在法律框架下閉環(huán)開展工作。發(fā)揮流域治理管理主力軍作用，全面落實“四個統(tǒng)一”，錨定防洪、水資源、河湖管理、水土保持、農(nóng)村水利、工程建設和運行等重點領域?qū)嵤└咝Ь珳时O(jiān)管，把法律制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。同時依照中央關于全面推行河湖長制的意見，在全流域推動地方落實河湖管理保護主體責任和各級河長責任。對直管工程和直管河段，要在扛牢直接管理責任的同時，分門別類區(qū)分管理主體，用法治立準繩、劃界限，對涉河審批事項切實落實“誰審批、誰負責”的原則；各工程管理單位及其上級主管部門，要承擔起工程運行管理的主體責任及其相應責任。

二、立足黃河實際，沿著法治軌道推進黃河保護治理

黃河保護法以水為核心、河為紐帶、流域為基礎，作出了繼承性和前瞻性兼?zhèn)涞闹贫劝才?，凸顯了水利的地位和作用，是迄今為止對黃河流域管理機構(gòu)工作內(nèi)容規(guī)定最為具體、最為全面的法律，為黃委履行防洪、水資源管理、生態(tài)保護等職責提供了重要法律依據(jù)，我們必須準確把握和貫徹。

1.強化規(guī)劃引領指導約束作用

黨和國家歷來高度重視黃河保護治理的頂層設計。1955年，一屆全國人大二次會議通過第一部根治黃河水害、開發(fā)黃河水利的規(guī)劃，黃河進入有計劃有步驟治理的新階段。根據(jù)黃河出現(xiàn)的新情況新變化，國家對流域綜合規(guī)劃進行修編完善、相繼批復實施一系列專項規(guī)劃，不斷優(yōu)化治黃整體布局。2019年，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略后，中央層面制定《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，組織編制相關水利保障規(guī)劃，圍繞解決黃河流域存在的矛盾和問題開展了大量工作，搭建起黃河保護治理的“四梁八柱”。黃河保護法將中央頂層謀劃法治化，明確國家建立黃河流域規(guī)劃體系，明確了流域綜合規(guī)劃等水利規(guī)劃的法律地位。

流域管理機構(gòu)將對表對標黨中央決策部署，科學把握流域自然本底特征、經(jīng)濟社會發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境保護要求，從流域整體性、系統(tǒng)性出發(fā)，把黃河保護法明確的統(tǒng)一規(guī)劃要求落到實處。依法修編黃河流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃、水資源規(guī)劃等，推進黃河河口綜合治理規(guī)劃、水土保持規(guī)劃等規(guī)劃編制，適時啟動下游灘區(qū)綜合提升治理規(guī)劃編制，進一步完善黃河保護治理格局。堅持流域范圍內(nèi)的區(qū)域水利規(guī)劃服從流域規(guī)劃，水利專業(yè)（專項）規(guī)劃服從綜合規(guī)劃，嚴格依據(jù)法律法規(guī)和流域規(guī)劃開展相關事項審查審核審批，強化項目實施規(guī)劃符合性審查審核，嚴格執(zhí)行水工程規(guī)劃同意書等制度，樹立流域規(guī)劃的權威，發(fā)揮規(guī)劃的引領約束作用。沿黃省區(qū)層面的重要規(guī)劃編制、重要產(chǎn)業(yè)政策制定，要突出國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領作用，與黃河流域水資源條件和防洪要求相適應。

2.推進水資源節(jié)約集約利用

黃河是一條資源性缺水河流，國家為解決黃河水資源供需矛盾采取了一系列開創(chuàng)性措施。1987年，國務院批準黃河可供水量分配方案，黃河成為我國大江大河首個進行全河水量分配的河流。1999年，根據(jù)國務院授權，黃委對黃河干流實施水量統(tǒng)一調(diào)度，在我國大江大河中首開先河。黨的十八大以來，針對黃河嚴峻的水資源保障形勢，習近平總書記強調(diào)，要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束。當前，水資源短缺仍是流域最大矛盾，推進水資源節(jié)約集約利用是實現(xiàn)流域高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。黃河保護法明確國家在黃河流域?qū)嵭兴Y源剛性約束制度，并對水量分配、水資源統(tǒng)一調(diào)度、取水許可、深度節(jié)水控水等作出了詳細規(guī)定。

流域管理機構(gòu)將堅持節(jié)水優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、集約使用、精打細算，切實管好、促進用好黃河水資源。推動完善水資源剛性約束指標體系，落實取用水總量控制制度，優(yōu)化調(diào)整水量分配方案，加快推進大通河、沁河等跨省支流水量分配。依法加強水資源統(tǒng)一調(diào)度，實施流域取用水監(jiān)測全覆蓋，及時準確掌握用水需求，實現(xiàn)水庫泄流過程與用水過程精準對接，用好用足每一方水。強化取水許可管理，依據(jù)黃河保護法賦予流域管理機構(gòu)的干流河段取水許可全額管理權限，加快干流頭道拐以上河段取水管理移交，研究提出取水項目存量分類處理意見，對跨省區(qū)重要支流指定河段實施限額取水許可管理，根據(jù)水資源承載能力實施水資源差別化管理。以更大力度推進深度節(jié)水控水，落實強制性用水定額管理制度，協(xié)同推進高耗水產(chǎn)業(yè)負面清單和淘汰目錄制定并實行取水申請禁批。用好財稅杠桿、發(fā)揮價格機制作用，推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，推動建立節(jié)約用水價格體系，倒逼節(jié)水效果提升。推進南水北調(diào)西線工程等前期工作，加快構(gòu)建黃河大水網(wǎng)，完善流域水資源配置格局。

3.構(gòu)建抵御黃河洪水災害的穩(wěn)固防線

中國共產(chǎn)黨領導人民治黃以來，基本形成了“上攔下排、兩岸分滯”的防洪工程體系以及“攔、調(diào)、排、放、挖”綜合處理和利用泥沙體系，徹底改寫了下游河道淤積抬高的歷史，創(chuàng)造了黃河70多年歲歲安瀾的奇跡。但黃河復雜難治，水沙關系不協(xié)調(diào)的特性并未改變，干流規(guī)劃的七大骨干工程尚未全部建設，洪水仍是流域最大威脅。為保障黃河安瀾無害，黃河保護法在水沙調(diào)控與防洪安全一章作出12條具體規(guī)定，明確國家在黃河流域組織建設水沙調(diào)控和防洪減災工程體系，實施水沙調(diào)度、防洪防凌調(diào)度、河道綜合治理等制度措施。

流域管理機構(gòu)將扛穩(wěn)扛牢防汛“天職”，牽住水沙關系調(diào)節(jié)“牛鼻子”，完善黃河防洪減災體系。推動古賢水利樞紐工程及早開工建設，加快黑山峽水利樞紐工程前期工作，研究論證桃花峪蓄滯洪工程方案，提升洪水防御和水沙調(diào)控能力；加強黃河上游河段堤防和河道整治工程建設，加快黃河下游“十四五”防洪工程建設，實施下游標準化堤防現(xiàn)代化提升，開展下游“二級懸河”治理，緩解不利河道形態(tài)，加強對刁口河備用流路保護治理，增強河道安全行洪能力。推進東平湖綜合治理、優(yōu)化北金堤滯洪區(qū)運用方案，確保蓄滯洪區(qū)分得進、蓄得住、退得出。明確水工程聯(lián)合調(diào)度名錄，完善流域水工程多目標統(tǒng)籌協(xié)調(diào)調(diào)度方案，綜合運用河道及各類防洪工程，采取“攔、分、蓄、滯、排”等措施，以系統(tǒng)性調(diào)度應對流域性洪水。持續(xù)開展黃河調(diào)水調(diào)沙，探索新的氣象、工程條件下水沙聯(lián)合調(diào)度模式，遠期，古賢、黑山峽、南水北調(diào)西線工程建成后，開展更廣范圍、更大尺度的黃河調(diào)水調(diào)沙，塑造更為協(xié)調(diào)的水沙關系。提升防汛“四預”水平，構(gòu)建雨水情監(jiān)測“三道防線”，進一步延長洪水預報預見期，提高預報精度；完善預警發(fā)布機制，確保預警信息直達一線；修訂完善各級各類防汛預案，形成科學合理全面管用的預案體系；加強淤地壩安全運用監(jiān)管，指導開展安全監(jiān)測和預警設施建設。

4.推進山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理

新中國成立以來特別是黨的十八大以來，黨中央著眼黃河保護治理主要矛盾的發(fā)展變化，將流域生態(tài)保護不斷推向新高度。流域累計初步治理水土流失面積26萬km2，水土保持率達到67.37%，組織實施全河生態(tài)調(diào)度，促進了烏梁素海等重要湖泊濕地生態(tài)修復，加強生態(tài)流量管控和水域岸線管理，黃河健康生命得到有力維護。但黃河一直體弱多病，當前生態(tài)脆弱仍是流域最大問題，黃土高原粗泥沙集中來源區(qū)治理難度大，部分支流斷流、部分地區(qū)地下水超采等問題仍十分突出。黃河保護法根據(jù)上中下游不同區(qū)域生態(tài)保護修復要求，對水土流失防治、河口治理、生態(tài)流量監(jiān)管、地下水超采治理等作出了明確規(guī)定。

流域管理機構(gòu)將全面落實黃河保護法關于生態(tài)保護與修復的規(guī)定，加強水源涵養(yǎng)區(qū)保護，筑牢“中華水塔”。深入貫徹《關于加強新時代水土保持工作的意見》，建立以遙感監(jiān)管為基本手段、重點監(jiān)管為補充、信用監(jiān)管為基礎的新型監(jiān)管機制，嚴格開展生產(chǎn)建設活動水土保持監(jiān)管，抓好黃土高原多沙粗沙區(qū)特別是粗泥沙集中來源區(qū)綜合治理，推動開展高標準淤地壩建設，實施新一期病險淤地壩除險加固和老舊淤地壩提升改造工程。力爭黃河流域水土保持率2025年達到68%、2030年達到70%以上、2035年持續(xù)穩(wěn)定在70%以上。指導流域省區(qū)編制岸線保護與利用規(guī)劃，嚴格岸線功能區(qū)用途管制，加強涉河建設項目和活動的審查審批和事中事后監(jiān)管，縱深推進河湖“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化，嚴厲打擊“與河爭地”行為，守住生態(tài)保護紅線。持續(xù)實施全河生態(tài)調(diào)度，推動重要支流控制斷面生態(tài)流量管控指標確定，完善生態(tài)流量監(jiān)測預警機制，切實做到“還水于河”，增強河流生態(tài)廊道功能。實施清水溝、刁口河流路生態(tài)補水，促進河口生態(tài)修復。推動黃河流域地下水禁采區(qū)、限采區(qū)劃定，實施地下水超采綜合治理。

5.大力保護傳承弘揚黃河文化

翻開幾千年的治黃史冊，河決河安、河廢河興，無不見證著國家治理的張弛勤怠，無不關聯(lián)著流域人民的否泰禍福，無不映照著中華文脈的起落枯榮，同時雄辯地證明了只有在中國共產(chǎn)黨領導下，發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性才能把黃河治理好的深刻道理。一部治黃史就是黃河文化的最好表達。黃河保護法將保護傳承弘揚黃河文化上升為法律規(guī)定，對黃河文化和治河歷史研究、黃河文化資源調(diào)查認定等作出了規(guī)定。

流域管理機構(gòu)將以治河文化為主線，大力開展黃河水文化保護，摸清古灌區(qū)、古渡口、古漕運棧道、歷代治河遺跡底數(shù)，挖掘人民治黃歷程中蘊含的紅色文化資源，建設保護管理信息平臺，形成數(shù)字化黃河博物館、治河檔案庫、志鑒庫；挖掘黃河水文化基因，全面闡釋治河與治國的內(nèi)在聯(lián)系，系統(tǒng)研究歷代治河方略和技術，多維度分析河脈與國脈的相互作用關系，挖掘中華民族在抵御黃河水旱災害過程中孕育發(fā)展的斗爭精神，賡續(xù)人民治黃事業(yè)的紅色基因；弘揚黃河水文化精神，以重點水文站和水利工程為依托，建設軸向貫通的治河工程與治河文化融合展示帶，通過科普、研學等形式提升公眾體驗，打造一批黃河水文化精品，講好黃河治理故事，全景式展現(xiàn)黃河地理之美、文化之韻、治理之效，展示黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展成就。

三、找準切入點，著力夯實黃河保護法實施基礎支撐

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施，確保黃河保護法順利施行，需要加快形成完備的配套法規(guī)體系、高效的協(xié)同實施體系、有力的能力保障體系。

1.健全黃河保護治理水法規(guī)體系

黃河保護法著眼新形勢新要求和黃河特殊河情水情，對現(xiàn)有法律法規(guī)涵蓋不完全、針對性不夠強、法律責任較籠統(tǒng)的，作出了一系列指向更精準、標準更嚴格、責任更清晰、違法處罰更嚴厲的規(guī)定。抓好相關法律法規(guī)的立改廢釋，是確保黃河保護法順利施行的重要基礎。流域管理機構(gòu)將加快推進黃河干支流目錄、水行政處罰裁量基準等配套制度和標準建設，指導流域省區(qū)加快完善地方性法規(guī)，推動各類法律法規(guī)有效銜接、到邊到底。

2.完善黃河保護治理協(xié)作協(xié)同機制

統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進，既是黃河保護治理的長期實踐經(jīng)驗，也是黃河保護法明確的重要原則。流域管理機構(gòu)將發(fā)揮人才技術優(yōu)勢，為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制相關工作提供支撐保障。依托黃河防總辦平臺，完善與流域省區(qū)防指應急聯(lián)動、信息報送、組織協(xié)調(diào)、聯(lián)合會商機制，加強軍地聯(lián)防，凝聚黃河防汛抗旱工作合力。依托省級河湖長聯(lián)席會議平臺，完善流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同、部門聯(lián)動的管理格局。健全水行政執(zhí)法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作機制，用好黃河派出所、黃河環(huán)境資源巡回法庭、司法修復保護基地、檢察工作室等，推進信息共享、線索移送、技術協(xié)作。加快水行政聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作平臺試點建設，不斷提升聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治水平。

3.加強黃河保護治理監(jiān)督管理能力建設

流域管理機構(gòu)管理范圍大、戰(zhàn)線長，傳統(tǒng)監(jiān)管方式難以完全適應黃河保護法的新要求，必須以數(shù)字孿生黃河建設為契機，加強衛(wèi)星遙感、無人機、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術新設備應用，實現(xiàn)對干支流監(jiān)管“一張網(wǎng)”全覆蓋，增強流域監(jiān)督管理的響應速度、工作精度。全面推行行政執(zhí)法“三項制度”等改革措施，切實做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，確保所有水行政行為經(jīng)得起最嚴格的審視和檢驗。以機構(gòu)規(guī)范化、裝備現(xiàn)代化、隊伍專業(yè)化、管理制度化為目標，打造一支擔當負責、敬業(yè)奉獻的黃河保護治理執(zhí)法隊伍。堅持不懈開展法治宣傳教育，推動黃河保護法在大河上下家喻戶曉，營造尊法學法守法用法濃厚氛圍，調(diào)動群防群控群治積極性，以法治之力守護好母親河。