王婷婷，趙春麗，張丹

(龍口市自然資源和規(guī)劃局，山東 龍口 265701)

0 引言

為了更好地研究新型基礎(chǔ)測(cè)繪省市縣協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新機(jī)制，著重從聚焦新型基礎(chǔ)測(cè)繪省市縣協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新機(jī)制的背景、建設(shè)思路來分析，查閱資料，廣泛收集各省新型基礎(chǔ)測(cè)繪省市縣協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新的資料，吸取其中具有建設(shè)性的理念和先進(jìn)的方法，同時(shí)結(jié)合當(dāng)前山東省新型基礎(chǔ)測(cè)繪省市縣協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新存在的問題，提出解決問題的創(chuàng)新思路，以期為新型基礎(chǔ)測(cè)繪的發(fā)展提供新方向。

1 新型基礎(chǔ)測(cè)繪省市縣協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀

基礎(chǔ)測(cè)繪更新是助力我國(guó)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要性基礎(chǔ)性工作。最近幾年來，山東省基礎(chǔ)測(cè)繪事業(yè)發(fā)展背景得到提升，山東省政府發(fā)布地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，各地市政府印發(fā)本級(jí)基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃，為山東省新型基礎(chǔ)測(cè)繪事業(yè)發(fā)展提供了有力的政策支持[1]。同時(shí)在經(jīng)費(fèi)投入方面，各地市呈現(xiàn)大幅提升趨勢(shì)，為基礎(chǔ)測(cè)繪重大工程順利開展提供了有力保障。獲得時(shí)空大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)等一批自主創(chuàng)新成果，制定行業(yè)、地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，基礎(chǔ)測(cè)繪高科技人才培育取得新進(jìn)展，地理信息數(shù)據(jù)更新與處理能力明顯提高[2]。基礎(chǔ)地理信息產(chǎn)業(yè)體系不斷深入推進(jìn)，建成了全方位精準(zhǔn)高效、自主可控的全省北斗衛(wèi)星導(dǎo)航定位基準(zhǔn)站“一張網(wǎng)”系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代測(cè)繪基準(zhǔn)陸域全覆蓋。全面實(shí)行2000國(guó)家大地坐標(biāo)系，實(shí)現(xiàn)各類別空間地理信息數(shù)據(jù)測(cè)繪基準(zhǔn)的統(tǒng)一[3]。

新型基礎(chǔ)測(cè)繪省市縣協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新方面，2021年自然資源部函復(fù)山東省人民政府，將山東省成為國(guó)家新型基礎(chǔ)測(cè)繪體系建設(shè)試點(diǎn)省份之一，探索省、市、縣協(xié)同的基礎(chǔ)測(cè)繪生產(chǎn)組織模式即試點(diǎn)任務(wù)之一。近年來，山東省在建立健全遙感影像統(tǒng)籌獲取、地理信息數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)更新、“天地圖”一體化服務(wù)等機(jī)制，推動(dòng)了省、市、縣基礎(chǔ)測(cè)繪協(xié)同發(fā)展[4]。目前，在管理方面，基礎(chǔ)測(cè)繪省市縣更新主要采用分級(jí)管理模式，各級(jí)測(cè)繪地理信息行政管理部門應(yīng)用比例尺來劃分各類的基礎(chǔ)測(cè)繪事項(xiàng)。采用國(guó)家級(jí)基礎(chǔ)測(cè)繪分級(jí)管理制度，國(guó)家級(jí)測(cè)繪部門主要負(fù)責(zé)建設(shè)1∶25萬和1∶5萬基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)，省級(jí)測(cè)繪部門主要負(fù)責(zé)1∶1萬和1∶5000基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)，市縣級(jí)主要負(fù)責(zé)建設(shè)1∶2000、1∶1000、1∶500基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)；組織生產(chǎn)方面，基礎(chǔ)測(cè)繪以產(chǎn)品的工序組織生產(chǎn)，從數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)組織、產(chǎn)品入庫(kù)、產(chǎn)品質(zhì)檢、產(chǎn)品歸檔、產(chǎn)品服務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)劃分各單位的分工和職責(zé)，各單位相對(duì)獨(dú)立[5]。

2 當(dāng)前新型基礎(chǔ)測(cè)繪省市縣協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新機(jī)制存在的問題

基礎(chǔ)地理信息更新方式，大多是周期性的全要素與重要要素交替更新。目前已經(jīng)取得了較好的成效，但省級(jí)全域、全覆蓋的基礎(chǔ)地理信息生產(chǎn)周期長(zhǎng)，時(shí)效性較弱，離按需適時(shí)更新的目標(biāo)有一定的差距；市縣級(jí)基礎(chǔ)地理信息更新周期相對(duì)靈活，及時(shí)性較好，但地理信息數(shù)據(jù)更新的覆蓋面較小[6]。

2.1 管理體制問題

執(zhí)行國(guó)家級(jí)基礎(chǔ)測(cè)繪分級(jí)管理機(jī)制，導(dǎo)致省級(jí)、地方之間出現(xiàn)了重復(fù)測(cè)繪、重復(fù)建設(shè)問題，省、市、縣各級(jí)測(cè)繪主管部門會(huì)根據(jù)各自管轄范圍內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況，有側(cè)重計(jì)劃地制定基礎(chǔ)測(cè)繪發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)各地的測(cè)繪規(guī)劃確定地方的基礎(chǔ)測(cè)繪任務(wù)，這就導(dǎo)致同一地理實(shí)體對(duì)象在同一行政區(qū)域的各級(jí)都采集的問題，且各級(jí)采集的精度和要求也不一致，這就容易導(dǎo)致基礎(chǔ)測(cè)繪重復(fù)生產(chǎn)的現(xiàn)象。

2.2 技術(shù)問題

一方面數(shù)據(jù)共建共享的機(jī)制不夠完善，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致省市縣數(shù)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)共享和更新；另一方面，由于地理信息具有采集投入的費(fèi)用高，更新變化速度快，應(yīng)用范圍廣泛，使用頻率高，這就使得不同地區(qū)為了達(dá)到本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理的發(fā)展需求，會(huì)導(dǎo)致測(cè)繪產(chǎn)品的形式、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的不同，空間基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)的重復(fù)生產(chǎn)，也會(huì)造成人員和資金浪費(fèi)，給地方財(cái)政增加壓力，也不利于實(shí)現(xiàn)地區(qū)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)的共享。

2.3 人才方面的困難

新型基礎(chǔ)測(cè)繪省市縣協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新主要以衛(wèi)星導(dǎo)航定位、遙感技術(shù)、地理信息、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)的技術(shù)手段作為依托，強(qiáng)調(diào)地理信息實(shí)時(shí)獲取、自動(dòng)處理、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和社會(huì)應(yīng)用。新型基礎(chǔ)測(cè)繪在工作范圍、工作內(nèi)容方面以及技術(shù)手段方面，都發(fā)生變化，因而導(dǎo)致科技人才諸如導(dǎo)航定位、海洋測(cè)繪、地下水形測(cè)繪等人才大幅度增加，與此同時(shí)，隨著國(guó)家“十四五”期間實(shí)景三維等建設(shè)任務(wù)的開展[7]，對(duì)懂得計(jì)算機(jī)、攝影測(cè)量與遙感信息技術(shù)處理、地信工程類等的復(fù)合人才需求不斷增加[8]。目前來看，傳統(tǒng)的測(cè)繪專業(yè)人才隊(duì)伍已經(jīng)不能適應(yīng)新型基礎(chǔ)測(cè)繪省、市、縣協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新的發(fā)展形勢(shì)，我省在導(dǎo)航定位、大數(shù)據(jù)、攝影測(cè)量等方面復(fù)合型人才處于短缺，急需加大對(duì)多方面技術(shù)交叉體系人才的培養(yǎng)。

3 新型基礎(chǔ)測(cè)繪省市縣協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新機(jī)制的解決思路

針對(duì)新型基礎(chǔ)測(cè)繪省市縣協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新機(jī)制方面存在的問題，以及“十四五”期間對(duì)新型基礎(chǔ)測(cè)繪省市縣協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新提出的新要求，在管理體制、技術(shù)、人才等方面提出了創(chuàng)新思路，實(shí)現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新流程的時(shí)效性，打通數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、變化信息發(fā)現(xiàn)和共享、變化信息共享平臺(tái)建設(shè)等環(huán)節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)新型基礎(chǔ)測(cè)繪省市縣協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新[7]。

3.1 管理體制創(chuàng)新

3.1.1 基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化

探索省市縣分級(jí)管理模式，采用“誰管理、誰生產(chǎn)、誰更新”的原則[8]，建立符合實(shí)際應(yīng)用情況的協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新機(jī)制[9]，按照生產(chǎn)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間的劃分方式，以縣域?yàn)閱挝?，進(jìn)行區(qū)域劃分，其中市縣級(jí)負(fù)責(zé)對(duì)城鎮(zhèn)空間進(jìn)行更新，影像數(shù)據(jù)由省級(jí)統(tǒng)籌分發(fā)，從而充分發(fā)揮省級(jí)與市縣級(jí)各自優(yōu)勢(shì)，滿足各省市縣的應(yīng)用需求，提升基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)的更新實(shí)效[10]。

基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化是數(shù)據(jù)生產(chǎn)執(zhí)行相應(yīng)尺度的數(shù)據(jù)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，這也是新型基礎(chǔ)測(cè)繪省市縣協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新機(jī)制的前提和基礎(chǔ)[11]。實(shí)際生產(chǎn)中，省、市、縣基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)在應(yīng)用背景方面存在不同的條件，市縣級(jí)基礎(chǔ)地理信息的生產(chǎn)和更新會(huì)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)規(guī)范不同，為了擴(kuò)大實(shí)現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新機(jī)制的推廣范圍，進(jìn)行聯(lián)動(dòng)更新工作之前，都按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求，對(duì)數(shù)據(jù)的要素分類代碼、分層結(jié)構(gòu)、表達(dá)方式及屬性內(nèi)容等進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，讓數(shù)據(jù)達(dá)到兼顧性、實(shí)用性和可擴(kuò)展性的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范的要求，從而實(shí)現(xiàn)不同比例尺的基礎(chǔ)地理信息達(dá)到數(shù)據(jù)規(guī)范的要求[12]。

3.1.2 變化信息共享平臺(tái)建設(shè)

針對(duì)獲得基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)信息，建設(shè)信息共享平臺(tái)要按照實(shí)現(xiàn)共享和服務(wù)面廣的要求，共享平臺(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)共享、信息審核、任務(wù)認(rèn)領(lǐng)、變化標(biāo)注、運(yùn)行簡(jiǎn)報(bào)等功能，能夠?yàn)闇y(cè)繪地理信息主管部門、政府部門及公眾用戶提供一個(gè)在線互動(dòng)的基礎(chǔ)測(cè)繪信息共享平臺(tái)[13]。

國(guó)家新型基礎(chǔ)測(cè)繪作為基礎(chǔ)，山東省新型基礎(chǔ)測(cè)繪工作在內(nèi)容拓展、數(shù)據(jù)生產(chǎn)、數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)服務(wù)等方面進(jìn)行了創(chuàng)新和實(shí)踐探索，目前山東各地市正在推廣信息共享平臺(tái)建設(shè)。

3.2 技術(shù)創(chuàng)新

加強(qiáng)對(duì)新型基礎(chǔ)測(cè)繪省市縣協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新的統(tǒng)籌管理，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)一，各層級(jí)分工實(shí)際各級(jí)基礎(chǔ)測(cè)繪工作，省級(jí)和市縣級(jí)測(cè)繪主管部門，對(duì)于各自生產(chǎn)的基礎(chǔ)測(cè)繪進(jìn)行分別管理，同時(shí)對(duì)各級(jí)發(fā)生變化的地理信息進(jìn)行即使更新，并對(duì)更新的數(shù)據(jù)及時(shí)向上一級(jí)測(cè)繪主管部門進(jìn)行匯交，這樣實(shí)現(xiàn)地理信息數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新。

技術(shù)上，要利用新的信息手段，比如充分利用影像和互聯(lián)網(wǎng)信息挖掘變化，利用無人機(jī)、車載移動(dòng)測(cè)量系統(tǒng)等設(shè)備，采用采集與融合等新技術(shù)[14]，同時(shí)發(fā)動(dòng)眾源等社會(huì)公眾上報(bào)符合要求更新的地物，不斷獲取變化的基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)了從基礎(chǔ)測(cè)繪定期更新向隨時(shí)適時(shí)更新轉(zhuǎn)變的新方向[15]。

在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上，根據(jù)地理信息公共服務(wù)平臺(tái)、地理省情監(jiān)測(cè)以及應(yīng)急測(cè)繪服務(wù)等應(yīng)用需求進(jìn)行統(tǒng)籌，由過去傳統(tǒng)制圖的技術(shù)，逐步向面向?qū)ο蟮牡乩韺?shí)體要素的方向轉(zhuǎn)型[16]。建立起包含地形要素?cái)?shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、地形要素技術(shù)規(guī)定、地形要素制圖標(biāo)準(zhǔn)、地形要素?cái)?shù)據(jù)質(zhì)量檢查與驗(yàn)收規(guī)定等一系列地方規(guī)范的省級(jí)基礎(chǔ)地理信息更新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系[17]。

在技術(shù)路線上，采用優(yōu)化省市縣基礎(chǔ)測(cè)繪協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新的技術(shù)手段，采用基于網(wǎng)格和要素的增量來不斷更新測(cè)繪技術(shù)[18]，建立一種數(shù)據(jù)記錄更新，同時(shí)質(zhì)量得到保障的一種增量更新的技術(shù)體系，從而使基礎(chǔ)測(cè)繪具有更新及時(shí)的效果[19]。

3.3 人才創(chuàng)新

3.3.1 培養(yǎng)、引進(jìn)優(yōu)秀測(cè)繪人才

新型基礎(chǔ)測(cè)繪技術(shù)是以計(jì)算機(jī)、空間、通信和信息技術(shù)作為支撐，面對(duì)新型基礎(chǔ)測(cè)繪技術(shù)發(fā)展迅速的態(tài)勢(shì)，傳統(tǒng)的測(cè)繪理論、技術(shù)體系和研究領(lǐng)域都發(fā)生變化，現(xiàn)在的測(cè)繪不是局限在數(shù)據(jù)采集單方面，新型基礎(chǔ)測(cè)繪擴(kuò)展到地理空間信息的采集、處理、分析、發(fā)布等要求越來越高，這些變化使得測(cè)繪學(xué)科從單一變得廣泛，涉及面日益廣泛，這就要求測(cè)繪專業(yè)的設(shè)置更加嚴(yán)格，培養(yǎng)多學(xué)科交叉人才，同時(shí)培養(yǎng)優(yōu)秀測(cè)繪科技人才壯大測(cè)繪專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍[20]。

3.3.2 健全人才激勵(lì)制度

優(yōu)化新型基礎(chǔ)測(cè)繪方面人才的選拔和使用機(jī)制，優(yōu)化人才評(píng)價(jià)機(jī)制，優(yōu)化人才激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步完善投入機(jī)制，為新型基礎(chǔ)測(cè)繪人才成長(zhǎng)和創(chuàng)新提供條件。同時(shí)增加人才的流動(dòng)和交流，激發(fā)新型基礎(chǔ)測(cè)繪的活力，推動(dòng)測(cè)繪技術(shù)創(chuàng)新。

4 結(jié)論

(1)當(dāng)前新型基礎(chǔ)測(cè)繪省市縣協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新機(jī)制問題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。在管理體制上，同一地理實(shí)體對(duì)象在同一行政區(qū)域各級(jí)都采集，且各級(jí)采集的精度和要求不一致，導(dǎo)致基礎(chǔ)測(cè)繪出現(xiàn)重復(fù)生產(chǎn)的問題；在技術(shù)方面，省市縣數(shù)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)共享和更新；人才方面，缺少計(jì)算機(jī)、攝影測(cè)量與遙感信息技術(shù)處理、地信工程多學(xué)科交叉人才。

(2)針對(duì)新型基礎(chǔ)測(cè)繪省市縣協(xié)同聯(lián)動(dòng)更新機(jī)制存在的三方面問題，本文在管理體制方面提出基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、變化信息共享平臺(tái)建設(shè)新思路，在技術(shù)上提出進(jìn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、充分利用影像和互聯(lián)網(wǎng)信息等新手段，在人才方面提出引進(jìn)優(yōu)秀測(cè)繪人才、健全人才激勵(lì)機(jī)制等解決思路。