劉學(xué)濤 劉力夫

2010年以來，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等為代表的新一代信息技術(shù)正推動(dòng)全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)。2016年，G20杭州峰會(huì)提出數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作的倡議；2017年，“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”被寫入黨的十九大報(bào)告；2018年，習(xí)近平總書記在全國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會(huì)議上指出：“要發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，加快推動(dòng)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，依靠信息技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，不斷催生新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，用新動(dòng)能推動(dòng)新發(fā)展”；2020年4月，習(xí)近平總書記在浙江考察時(shí)再次強(qiáng)調(diào)：“要抓住產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化賦予的機(jī)遇”“抓緊布局?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)”；黨的二十大報(bào)告明確提出：“加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)，對(duì)促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群作出部署，為發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來新的戰(zhàn)略機(jī)遇和廣闊前景”?！岸鄠€(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)重磅文件齊發(fā)，這直接將數(shù)字經(jīng)濟(jì)提升到了極高的戰(zhàn)略位置。”［1］申嚴(yán)之，“數(shù)字經(jīng)濟(jì)正以前所未有的速度在全球范圍內(nèi)發(fā)展，成為世界各國(guó)重塑全球競(jìng)爭(zhēng)力、搶占新一輪發(fā)展制高點(diǎn)的共同選擇。”［2］信息化技術(shù)的快速發(fā)展已經(jīng)在全國(guó)引起了熱潮，為數(shù)字化轉(zhuǎn)型中社會(huì)實(shí)驗(yàn)帶來了基礎(chǔ)，也帶來了挑戰(zhàn)。從政府治理角度而言，數(shù)字治理倒逼傳統(tǒng)政府組織再造和優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)治理模式和治理體系的蝶變，呼喚政府理念革新、行政體制重構(gòu)、行政流程的簡(jiǎn)捷優(yōu)化和數(shù)據(jù)資源互聯(lián)互通。從國(guó)際發(fā)展態(tài)勢(shì)來看，各國(guó)都投入充足的人、物、財(cái)保障數(shù)字治理的建設(shè)，但數(shù)字治理實(shí)施者在建設(shè)過程中更多側(cè)重于信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府管理，而未將法律規(guī)則的變化給予充分的關(guān)注，也就造成數(shù)字治理過程中引起組織管理、流程設(shè)計(jì)和政策法規(guī)之間聯(lián)動(dòng)不暢。新一代信息技術(shù)自身的發(fā)展和對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的滲透融合將衍生出全新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織運(yùn)行模式，對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等的微觀基礎(chǔ)、研究方法及范式都會(huì)帶來新的課題和沖擊。因此，本文以數(shù)字治理視域下公共服務(wù)創(chuàng)新的研究為契機(jī)，希望有更多專家學(xué)者關(guān)注智能社會(huì)治理下的公共服務(wù)創(chuàng)新，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，不斷探索技術(shù)與社會(huì)發(fā)展、技術(shù)與人文發(fā)展相結(jié)合的路徑，為社會(huì)智能治理提供更多思路。

一、數(shù)字治理視域下公共服務(wù)創(chuàng)新典型模式

隨著數(shù)字化技術(shù)的大潮所趨，數(shù)字治理受到越來越多廣泛的關(guān)注，新的技術(shù)應(yīng)用不斷深化。5G、云計(jì)算、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)和政務(wù)服務(wù)、行政管理深度融合，為數(shù)字治理建設(shè)提供了有力的技術(shù)支撐和保障。我國(guó)對(duì)數(shù)字治理建設(shè)，已經(jīng)達(dá)成了普遍共識(shí)，開展了積極探索，先行先試，取得一批成熟的可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。

（一）機(jī)構(gòu)改革方面

1986年，德國(guó)社會(huì)學(xué)家貝克出版了《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書，開門見山地指出：當(dāng)今人類社會(huì)生活在“文明的火山上”。由此，他首次提出現(xiàn)代社會(huì)本質(zhì)上是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，如何管理風(fēng)險(xiǎn)、在眾多不確定性之下作出決策，這是城市治理的長(zhǎng)久命題。黨的十六大報(bào)告將電子政務(wù)作為行政管理體制改革的一部分明確提出，表明了電子政務(wù)的重要性。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出，推進(jìn)數(shù)字治理建設(shè)。當(dāng)前，以網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化等信息科技的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，改變了人類社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的運(yùn)作機(jī)制，孕育了新的社會(huì)結(jié)構(gòu)和文明形態(tài)，也考驗(yàn)著人類對(duì)新社會(huì)結(jié)構(gòu)和文明形態(tài)的治理能力和治理水平。

以機(jī)構(gòu)改革為突破口打造整體政府，廣東等地是典型代表。隨著廣東省機(jī)構(gòu)改革，“管運(yùn)分離、建管分離”格局初步形成，同時(shí)相關(guān)主管部門首創(chuàng)性、代表地的引入“1+2”數(shù)據(jù)治理模式，在原有數(shù)據(jù)建設(shè)運(yùn)營(yíng)方之外，引入數(shù)據(jù)管理方和數(shù)據(jù)審計(jì)方，形成三方共建、共享、共治的管理運(yùn)營(yíng)模式?！耙揽考夹g(shù)優(yōu)勢(shì)和整體設(shè)計(jì)，采取多元供給主體合作的模式，建設(shè)線上線下一體化的協(xié)同平臺(tái)，使數(shù)據(jù)能夠在公共服務(wù)的參與者和政府各部門間流通，從而簡(jiǎn)化了服務(wù)流程，豐富服務(wù)內(nèi)容，拓寬了公眾參與渠道，使公共服務(wù)供給與需求相對(duì)應(yīng)，從而驅(qū)動(dòng)公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新和機(jī)制的優(yōu)化?！保?］廣東省數(shù)字治理建設(shè)過程中，充分運(yùn)用行政管理理論作架構(gòu)指導(dǎo)，大膽地進(jìn)行多元合作參與，力圖通過多方力量的凝聚與智慧優(yōu)勢(shì)共同齊心協(xié)力打造數(shù)字治理建設(shè)，從而使得數(shù)字治理建設(shè)中行政體制改革的不斷完善，優(yōu)化我國(guó)行政組織。正如學(xué)者所總結(jié)，“在數(shù)字治理改革建設(shè)中，廣東省運(yùn)用整體政府理論，以系統(tǒng)性、整體性思維推進(jìn)各級(jí)政府部門政務(wù)信息化的職能融合、技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合與數(shù)據(jù)融合，探索出一條構(gòu)建信息時(shí)代整體政府的可行路徑?！保?］

（二）信息化建設(shè)方面

“作為一個(gè)為地方政府提供治理支持以提升治理能力現(xiàn)代化的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，政務(wù)數(shù)據(jù)資源不僅要包含本部門的數(shù)據(jù)，還要包含橫向和縱向的部門數(shù)據(jù)?！保?］浙江省是全國(guó)比較早推進(jìn)數(shù)字治理建設(shè)的一個(gè)省份，浙江的歷屆省委省政府一張藍(lán)圖繪到底，一以貫之推進(jìn)數(shù)字治理建設(shè)，取得一些成就。2018年，浙江省政府提出全面推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，應(yīng)該說這個(gè)階段數(shù)字治理建設(shè)正式進(jìn)入全面系統(tǒng)重塑性的階段，按照全省一盤棋、一張網(wǎng)的要求，從省域?qū)用鎸?duì)數(shù)字治理建設(shè)進(jìn)行整體化的謀劃。具體來看，第一，確立了整體自治理念。整體是整體政府，提出來數(shù)字治理建設(shè)的關(guān)鍵就是跨部門的數(shù)據(jù)共享、推動(dòng)政府業(yè)務(wù)流程的整體性重塑，讓群眾和企業(yè)辦事從找部門到找政府，讓政務(wù)服務(wù)的方式從碎片化到一體化，讓政府各部門的監(jiān)管和治理行為從原來的單打獨(dú)斗到高效協(xié)同。自治，基于制約化的治理，以數(shù)據(jù)資源的高效配置為關(guān)鍵，運(yùn)用新興的數(shù)字技術(shù)，及時(shí)感知、科學(xué)決策、主動(dòng)服務(wù)。第二，提出要把數(shù)字治理建設(shè)的關(guān)鍵，通過跨部門的數(shù)據(jù)共享來推動(dòng)政府業(yè)務(wù)流程的整體性重塑，也就是改革是數(shù)字治理建設(shè)的本質(zhì)。體制機(jī)制重塑是數(shù)字治理建設(shè)的根本要求，一個(gè)總支撐是構(gòu)建全省一體架構(gòu)的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)。第三，建立了四重兩端的架構(gòu)，包括業(yè)務(wù)應(yīng)用、應(yīng)用支持（中臺(tái)），包括數(shù)據(jù)資源、基礎(chǔ)設(shè)施等體系。四重系統(tǒng)架構(gòu)是保證體系，包括政策標(biāo)準(zhǔn)、安全、組織保障等，兩端是為群體和企業(yè)提供服務(wù)的統(tǒng)一入口，叫做治理辦。體系架構(gòu)概括起來就是平臺(tái)+應(yīng)用，全省的政府建設(shè)基于一個(gè)平臺(tái)、一套話語體系，為業(yè)務(wù)互通和數(shù)據(jù)共享打下了基礎(chǔ)，也為全省各地?cái)?shù)字治理建設(shè)的最佳實(shí)踐，能夠比較快速地基于平臺(tái)在全省復(fù)制推廣打下了基礎(chǔ)。這個(gè)階段的數(shù)字治理，也就是現(xiàn)在國(guó)辦在全國(guó)要全面推廣的數(shù)字治理建設(shè)，最大的特征是數(shù)字賦能多塊協(xié)同。要推進(jìn)的不是單一部門的業(yè)務(wù)數(shù)字化，而是站在整體政府視角，放在更大的視野、場(chǎng)景推動(dòng)跨部門、跨業(yè)務(wù)、跨層級(jí)、跨系統(tǒng)的應(yīng)用。浙江省以“最多跑一次”改革作為切入點(diǎn)來構(gòu)筑政府?dāng)?shù)字化大平臺(tái)，創(chuàng)新點(diǎn)在于以群眾和企業(yè)的“辦事事項(xiàng)”為入手點(diǎn)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化對(duì)外辦事窗口，打破數(shù)據(jù)孤島壁壘，打破傳統(tǒng)上以部門為單位的權(quán)力中心模式，讓政務(wù)的行政權(quán)力運(yùn)行在高效化、透明化、規(guī)范化的平臺(tái)監(jiān)管之下。

“數(shù)字化改革是我國(guó)在新發(fā)展階段全面深化改革的總抓手，數(shù)字法治是數(shù)字化改革的重要組成部分?！保?］21世紀(jì)是信息技術(shù)飛速發(fā)展的時(shí)代，我國(guó)政府應(yīng)該緊隨時(shí)代的腳步，利用互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，轉(zhuǎn)變政務(wù)的運(yùn)作方式，整合政務(wù)信息資源，推進(jìn)政府業(yè)務(wù)電子化，建立電子化、信息化的政府信息系統(tǒng)。數(shù)字治理建設(shè)不但能夠優(yōu)化各級(jí)政府和部門工作流程，降低行政成本，而且有利于加強(qiáng)政府與公眾、社會(huì)組織的互動(dòng)，提高公共服務(wù)質(zhì)量。［7］當(dāng)前，我國(guó)各地積極順應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型大勢(shì)，形成了多元嘗試、多樣創(chuàng)新、百花齊放的數(shù)字治理建設(shè)轉(zhuǎn)型新格局。由于數(shù)字治理建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)巨大的工程，涉及的面非常廣泛。上述選取比較有代表性的地方實(shí)踐成果，對(duì)其進(jìn)行分析與提煉，總結(jié)數(shù)字治理地方發(fā)展有益經(jīng)驗(yàn)，以期為我國(guó)未來行政管理學(xué)的發(fā)展提供實(shí)踐基礎(chǔ)支撐，為我國(guó)數(shù)字治理建設(shè)中行政管理發(fā)展與變革的美好藍(lán)圖提供智慧支撐。

二、數(shù)字治理視域下公共服務(wù)創(chuàng)新的機(jī)遇

“近年來，數(shù)字治理在許多國(guó)家迅速推進(jìn)，實(shí)踐者和學(xué)術(shù)界對(duì)于數(shù)字技術(shù)賦能治理的前景充滿了期待?！保?］人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈和5G等數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展已經(jīng)對(duì)國(guó)家、社會(huì)都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，越來越多的城市將新技術(shù)應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，以期推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高政府運(yùn)行效率，提高公共服務(wù)水平，推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。目前，全球各地城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)形成了大量實(shí)踐案例，推動(dòng)了數(shù)字治理的時(shí)代潮流。這些實(shí)踐正在重塑政府與市民的關(guān)系、政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系以及政府內(nèi)部的條塊關(guān)系與運(yùn)行模式，生動(dòng)詮釋了數(shù)字時(shí)代城市治理的新形態(tài)。

（一）數(shù)字化減少公共服務(wù)主體間的信息不對(duì)稱

習(xí)近平總書記指出：“數(shù)字技術(shù)正以新理念、新業(yè)態(tài)、新模式全面融入人類經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)各領(lǐng)域和全過程，給人類生產(chǎn)生活帶來廣泛而深刻的影響?！秉h的二十大報(bào)告中也提到，要加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)。在科技迅速發(fā)展的今天，以數(shù)字技術(shù)作為基礎(chǔ)支撐和重要手段來加強(qiáng)公共服務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，全方位推動(dòng)數(shù)字技術(shù)與公共服務(wù)治理深度融合，必將為社會(huì)治理精細(xì)化智能化注入強(qiáng)大動(dòng)能，數(shù)字治理已經(jīng)成為現(xiàn)代化社會(huì)的必備要素?！耙院侠碇贫却钶d技術(shù)之翼可能更易于提高制度的社會(huì)效果?！保?］但是，目前傳統(tǒng)社會(huì)發(fā)展和政府治理模式將迎來新的沖擊。行政管理作為現(xiàn)代化政府治理的重要方式和手段，行政管理主體權(quán)力行使的基礎(chǔ)來源，也要面對(duì)數(shù)字時(shí)代的沖擊。在學(xué)界，數(shù)據(jù)權(quán)屬未定的狀態(tài)下各種學(xué)說、理論重疊無法為實(shí)踐提供有效指導(dǎo)，在一定程度上給數(shù)字治理等大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的培育帶來困擾。

縱觀人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，如果說大航海時(shí)代，機(jī)械生產(chǎn)和資本是近代化發(fā)展的關(guān)鍵推動(dòng)力的話，那么數(shù)據(jù)和算法必將成為推動(dòng)當(dāng)代世界變革的核心動(dòng)力。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，當(dāng)我們遇到早晚上下班高峰期交通擁堵時(shí)，可以拿出手機(jī)掃碼騎上共享單車到達(dá)地鐵站，不想做飯時(shí)可以用手機(jī)APP下單一份美味的外賣，閑暇時(shí)還可以通過各種互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)瀏覽新聞、拼單購(gòu)物、繳納各種生活雜費(fèi)。由此可見，大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)逐步應(yīng)用到金融、電子商務(wù)、交通出行、醫(yī)療健康、智能家居等各個(gè)領(lǐng)域并推動(dòng)了新興業(yè)態(tài)如雨后春筍般大量涌現(xiàn)。各種智能便民服務(wù)APP日益融入到我們?nèi)粘Ｉ町?dāng)中，成為現(xiàn)階段重塑人類社會(huì)生活的重要力量。

（二）智能化降低公共服務(wù)供需匹配的交易成本

工業(yè)革命以來，城市逐漸成為人類賴以生存和發(fā)展的最為重要的空間載體。經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、社會(huì)生活不斷在城市中集聚，并得以演化革新?！霸诳焖龠M(jìn)入數(shù)字社會(huì)的時(shí)代背景下，推進(jìn)數(shù)字治理體系和治理能力已經(jīng)成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的題中之義。”［10］隨著我國(guó)政府?dāng)?shù)字化水平的不斷提高，政府憑借其職能優(yōu)勢(shì)會(huì)獲取和掌控海量數(shù)據(jù)，而擁有這些數(shù)據(jù)會(huì)使政府作出的決策更加科學(xué)民主，有利于提高政府治理效能，創(chuàng)新政府治理的手段，提供更加精準(zhǔn)的服務(wù)。以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能為代表的數(shù)字技術(shù)，不僅推動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)與生活的轉(zhuǎn)型升級(jí)，也為城市治理提供了新的解決路徑。

進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，隨著智能化數(shù)字技術(shù)的飛速發(fā)展，數(shù)據(jù)所蘊(yùn)藏的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值被不斷挖掘釋放，成為人類社會(huì)變革和經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的新動(dòng)能、新引擎。同時(shí)，數(shù)據(jù)在改善政府公共服務(wù)質(zhì)量和提高政府治理能力上也具有巨大的優(yōu)勢(shì)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，基于數(shù)據(jù)推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展和商業(yè)模式創(chuàng)新的作用日益凸顯，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為新興的生產(chǎn)要素，并被國(guó)家寫入政策文件之中。其中政府掌握著海量的與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)蘊(yùn)含巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新和數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)高質(zhì)發(fā)展的動(dòng)力和資源?！俺浞终J(rèn)識(shí)到數(shù)字化與權(quán)利保護(hù)的協(xié)同性，推動(dòng)綜合社會(huì)保護(hù)體系的構(gòu)建探索是當(dāng)前科技、司法都在不斷思考的實(shí)踐性問題，”［11］將智能化與公共服務(wù)結(jié)合實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新應(yīng)用，釋放數(shù)據(jù)紅利，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已成世界各國(guó)的共同選擇。未來應(yīng)繼續(xù)在公共服務(wù)體制中引入大數(shù)據(jù)的支持，利用信息化技術(shù)提升公共服務(wù)的精細(xì)化程度，以公共服務(wù)管理信息化建設(shè)打破部門信息壁壘，居民足不出戶就能輕松辦成事。

三、數(shù)字治理視域下公共服務(wù)創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)

在危機(jī)中育新機(jī)，于變局中開新局。在經(jīng)歷了政府信息化、電子政府、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的不斷演進(jìn)后，服務(wù)人本化、參與多元化、運(yùn)行平臺(tái)化、效能精益化、狀態(tài)智能化的數(shù)字治理應(yīng)運(yùn)而生?！白疃嗯芤淮巍薄耙痪W(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”等實(shí)踐創(chuàng)新亮點(diǎn)紛呈，一時(shí)間數(shù)字治理的實(shí)踐熱潮在各地興起。但是，伴隨數(shù)字治理的發(fā)展，“數(shù)治”邏輯下的公共權(quán)力與公民權(quán)利越發(fā)不對(duì)等。一方面是數(shù)字技術(shù)加持下行政權(quán)力的急速擴(kuò)張與公民權(quán)利的大幅萎縮，另一方面是掌握數(shù)字技術(shù)與數(shù)字資源的大型企業(yè)作為“準(zhǔn)公權(quán)”享有者而迅速崛起。實(shí)踐中產(chǎn)生了技術(shù)壓制人的尊嚴(yán)而形成的目的工具化和工具目的化的技術(shù)治理悖論，迫使人們開始重新反思數(shù)字治理的合法性邊界。筆者認(rèn)為，數(shù)字治理視域下公共服務(wù)創(chuàng)新面臨突出挑戰(zhàn)如下。

（一）創(chuàng)新流于表面形式、缺乏深層次職能轉(zhuǎn)變

當(dāng)今社會(huì)已然成為一個(gè)“技治”社會(huì)，新科技被廣泛運(yùn)用在公共治理領(lǐng)域。在我國(guó)，長(zhǎng)期以來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使政府過于強(qiáng)調(diào)自身的管制職能而忽了服務(wù)職能，各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的行政管制觀念根深蒂固，片面強(qiáng)調(diào)公民一方的服從，導(dǎo)致了在我國(guó)的社會(huì)管理中行政主體高高在上，缺乏提供公共服務(wù)的思想觀念與精神動(dòng)力?！皵?shù)字創(chuàng)新如何賦能推進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新，是影響國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?！保?2］政府職能是政府社會(huì)管理的職責(zé)與功能的總稱，它揭示了政府活動(dòng)的基本方向與主要內(nèi)容，被稱為政府所有活動(dòng)的“靈魂”。政府職能并非是一成不變的，它會(huì)隨著國(guó)家形勢(shì)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治狀況的發(fā)展而改變?cè)趥鹘y(tǒng)的行政行為方式中，因技術(shù)條件所限，時(shí)空不統(tǒng)一、信息不對(duì)稱等問題的存在，使政府難以向社會(huì)提供大規(guī)模、定型化、高質(zhì)量的公共服務(wù)，而是更多地運(yùn)用命令式、強(qiáng)制性的手段進(jìn)行行政管理，更多地強(qiáng)調(diào)政府的管理職能。

從政府治理角度而言，數(shù)字治理倒逼傳統(tǒng)政府組織再造和優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)治理模式和治理體系的蝶變，呼喚政府理念革新、行政體制重構(gòu)、行政流程的簡(jiǎn)捷優(yōu)化和數(shù)據(jù)資源互聯(lián)互通。從國(guó)際發(fā)展態(tài)勢(shì)來看，數(shù)字治理和數(shù)字政府建設(shè)是世界各國(guó)政府提升政府行政效能，建設(shè)政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要舉措，都投入充足的人、物、財(cái)保障數(shù)字治理的建設(shè)，但數(shù)字治理實(shí)施者在建設(shè)過程中更多側(cè)重于信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府管理，而未將法律規(guī)則的變化給予充分的關(guān)注，也就造成數(shù)字治理過程中引起組織管理、流程設(shè)計(jì)和政策法規(guī)之間聯(lián)動(dòng)不暢。

（二）創(chuàng)新過程比較封閉、缺乏開放式主體互動(dòng)

當(dāng)今世界呈現(xiàn)出一幅大數(shù)據(jù)、人工智能等高新技術(shù)飛速發(fā)展的時(shí)代圖卷，我們已經(jīng)迎來了智能化、數(shù)字化的時(shí)代，新興行業(yè)與新興商業(yè)模式的不斷涌現(xiàn)，在優(yōu)化我們生態(tài)環(huán)境和提高生活品質(zhì)的同時(shí)，使人們共享發(fā)展成果。政府通過數(shù)字治理向社會(huì)公眾開放高價(jià)值、高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，社會(huì)公眾通過平臺(tái)自由獲取利用數(shù)據(jù)從而滿足自身發(fā)展和創(chuàng)新的需要。由此可見，數(shù)字治理從本質(zhì)上不僅是政府提供的公共服務(wù)，是將技術(shù)與數(shù)據(jù)結(jié)合后產(chǎn)生巨大的社會(huì)效應(yīng)和價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員共享發(fā)展成果。因此數(shù)字治理的制度基礎(chǔ)是滿足公眾需求，充分保障其參與社會(huì)治理。

伴隨智能時(shí)代的到來，人類的有限理性開始逐步讓步于機(jī)器和算法，算法在信息掌握、運(yùn)行速度、處理復(fù)雜問題的能力上，都表現(xiàn)出遠(yuǎn)超于人類的優(yōu)勢(shì)，也因此可以長(zhǎng)驅(qū)直入，甚至深度介入公共決策。但是，當(dāng)我們將傳統(tǒng)治理和行政決策交由算法來完成時(shí)，其引發(fā)的問題同樣不少。算法權(quán)力化所帶來的，不僅僅是公共管理效能的提高，其同樣隱藏了權(quán)力異化、甚至不斷侵蝕個(gè)人權(quán)利的可能。而在技術(shù)理性的光環(huán)加持下，這些危險(xiǎn)被悄然掩蓋。

四、數(shù)字治理視域下公共服務(wù)創(chuàng)新的新革向

“黨的十八大以來，我國(guó)法治政府建設(shè)能夠取得歷史性成就，關(guān)鍵原因是堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，遵循習(xí)近平法治思想的科學(xué)引領(lǐng)”［13］，公共服務(wù)發(fā)展水平是衡量社會(huì)文明程度的一個(gè)重要標(biāo)志。下一步，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)智能技術(shù)和智能社會(huì)的健康發(fā)展，探索智能社會(huì)治理的中國(guó)道路。

（一）公共服務(wù)由“單向主導(dǎo)”向“多元互動(dòng)”轉(zhuǎn)變

在規(guī)制國(guó)家（r egul at or yst at e）興起的背景下，規(guī)制早已從狹義的經(jīng)濟(jì)型規(guī)制，邁向保健衛(wèi)生、交通安全、消費(fèi)者保護(hù)、防止公害和保護(hù)環(huán)境、確保教育文化福利等社會(huì)性規(guī)制。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)作為一種通用目的型“使能科技”（enabl ing t echnol ogy），可以突破技術(shù)設(shè)計(jì)之初的目的限制，廣泛應(yīng)用到迥然有異的場(chǎng)景，并為截然不同的主體賦能。“利民之事，絲發(fā)必興；厲民之事，毫末必去。”公共服務(wù)關(guān)乎民生，連接民心。不少地方服務(wù)部門打造線上平臺(tái)傾聽民聲，以群眾的實(shí)際需求作為服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，靶向滿足群眾的服務(wù)期待。服務(wù)創(chuàng)新不是“拍腦門”式?jīng)Q策，只有充分調(diào)研、科學(xué)決策才能交上滿意的“答卷”。

在數(shù)字時(shí)代，政府與社會(huì)之間不再是臺(tái)上與臺(tái)下、表演與觀眾的簡(jiǎn)單二元關(guān)系。政府需要走到臺(tái)下與社會(huì)主體互動(dòng)，更需要共邀社會(huì)主體上臺(tái)演出。由于智能化數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)的政府組織構(gòu)造和治理模式已無法適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展需求，迫使政府需要轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念和行政職能，從簡(jiǎn)單發(fā)布行政命令轉(zhuǎn)向提供滿足公眾需求的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。不僅如此，政府的治理模式也需發(fā)生變革，從行政管理轉(zhuǎn)為公眾參與的多方主體合作共治的模式。最終實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府、整體型政府的轉(zhuǎn)變。事實(shí)證明，智能化的數(shù)字技術(shù)在推動(dòng)政府治理模式變革和創(chuàng)新過程中起到了至關(guān)重要的作用。政府?dāng)?shù)據(jù)與智能化的數(shù)字技術(shù)是現(xiàn)代化數(shù)字政府治理的核心要素和支撐。利用數(shù)字技術(shù)提高政府?dāng)?shù)據(jù)治理的效率，將更加有效地整合匯聚數(shù)據(jù)，提高行政效能，優(yōu)化公共服務(wù)內(nèi)容，創(chuàng)造更多社會(huì)財(cái)富，增進(jìn)社會(huì)福祉。

（二）公共服務(wù)由“路徑依賴”向“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)變

技術(shù)進(jìn)步為數(shù)字政府建設(shè)與發(fā)展提供了新的工具，也在不斷重塑著數(shù)字政府的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式、文化與環(huán)境，帶來治理范式的轉(zhuǎn)變，并在組織資源、技術(shù)能力、管理運(yùn)行、組織協(xié)同等方面提出更高的要求。工欲善其事必先利其器，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用不僅能夠提高服務(wù)創(chuàng)新的科學(xué)化、精細(xì)化和智能化水平，更對(duì)推進(jìn)服務(wù)現(xiàn)代化意義重大?；ヂ?lián)網(wǎng)+醫(yī)療讓掛號(hào)看病更加便捷；大數(shù)據(jù)+政務(wù)服務(wù)讓群眾辦事更加高效；信息化+社會(huì)治理讓服務(wù)更加精準(zhǔn)……“云服務(wù)”成為滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要的新場(chǎng)域和新載體。我國(guó)目前正處在大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)日新月異的偉大變革時(shí)代，數(shù)據(jù)積累已達(dá)到從量變到質(zhì)變的奇點(diǎn)，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與重塑社會(huì)秩序的重要推手。數(shù)字時(shí)代、智能時(shí)代已經(jīng)全面到來。我們黨和國(guó)家為積極應(yīng)對(duì)數(shù)字時(shí)代這一百年未遇的社會(huì)變革，不斷制定激勵(lì)性政策法規(guī)全面深化改革，推動(dòng)技術(shù)與理論的發(fā)展與創(chuàng)新。

在促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面，數(shù)字技術(shù)和數(shù)字資源發(fā)揮著越來越重要的作用，數(shù)字治理能力成為政府治理能力的重要組成部分。數(shù)字治理背景下的政府，既要作出民主科學(xué)的決策，提高治理效能，又要為公眾提供更加精準(zhǔn)的便民服務(wù)，這就需要政府在社會(huì)治理過程中采集和生成大量數(shù)據(jù)。那么政府作為數(shù)據(jù)的最大保有者，有義務(wù)也有責(zé)任將這些政府?dāng)?shù)據(jù)開放給公眾使用。社會(huì)公眾通過對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行分析應(yīng)用，繼而開發(fā)出各種各樣的應(yīng)用軟件，為人們創(chuàng)造高效便捷的生產(chǎn)生活環(huán)境。同時(shí)，數(shù)據(jù)分析結(jié)果還可以幫助人們作出更加合理更有依據(jù)的精準(zhǔn)決定。公共服務(wù)由“路徑依賴”向“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)變是數(shù)字時(shí)代背景下政府自我革新與自我完善的必經(jīng)階段，也是法治政府、為民服務(wù)型政府以及更加透明更加開放型政府建設(shè)的必要環(huán)節(jié)。

五、未竟的課題

從自然科學(xué)的發(fā)展歷程來看，人類對(duì)數(shù)據(jù)資源的發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)為推動(dòng)當(dāng)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展提供了基礎(chǔ)要素。進(jìn)入新世紀(jì)以來，機(jī)器運(yùn)算和信息傳輸能力的快速發(fā)展，智能技術(shù)所需的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)已呈爆炸發(fā)展趨勢(shì)。面對(duì)海量數(shù)據(jù)資源，有關(guān)數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘和數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)的積累也已達(dá)到可以質(zhì)變的奇點(diǎn)。尤其近年來，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等智能化的數(shù)字技術(shù)已經(jīng)成為變革社會(huì)生產(chǎn)生活的中堅(jiān)力量，毫不夸張地說人類社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展已離不開智能技術(shù)的輔助。同時(shí)，傳統(tǒng)社會(huì)發(fā)展和政府治理模式將迎來新的沖擊。行政管理作為現(xiàn)代化政府治理的重要方式和手段，行政管理主體權(quán)力行使的基礎(chǔ)來源，也要面對(duì)數(shù)字時(shí)代智能技術(shù)的沖擊。技術(shù)與管理之間存在良好的互動(dòng)關(guān)系，技術(shù)不僅為管理尤其是行政管理的發(fā)展帶來挑戰(zhàn)，更為行政管理的發(fā)展帶來機(jī)遇，拓展了行政管理的研究范圍與內(nèi)容。反之，行政管理的調(diào)整與變化也影響著技術(shù)的不斷更迭，兩者互相促進(jìn)。筆者堅(jiān)信我們將會(huì)看到數(shù)字技術(shù)對(duì)現(xiàn)有公共服務(wù)模式的顛覆性創(chuàng)新?！皩?duì)于數(shù)字化熱潮關(guān)注的腳步應(yīng)永不停息，”［14］未來，處于整體性變革之中，如何實(shí)現(xiàn)更有溫度的智能社會(huì)服務(wù)體系還值得深挖？其一，可以探索實(shí)踐適用的理念，為前沿技術(shù)落地搭建合適的應(yīng)用場(chǎng)景；其二，可以探索共創(chuàng)眾包理念，形成多元主體參與智能社會(huì)治理的強(qiáng)大合力；其三，可以探索形成普惠共享理念，促進(jìn)智能社會(huì)的發(fā)展和治理成果共享；其四，可以探索梳理系統(tǒng)觀念，綜合研判新興智能社會(huì)議題的內(nèi)在機(jī)理。申言之，有溫度的智能社會(huì)公共服務(wù)體系，不僅需要有著更加高效的生產(chǎn)力，更需要有更加豐富多彩的精神空間、更加公平公正的制度保障、更加包容和諧的人文關(guān)懷。