唐 鳴

(1.漢江師范學(xué)院,湖北 十堰 442000;2.華中師范大學(xué),湖北 武漢 430072)

村(居)委會(huì)組織法是指《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》。這兩法既是規(guī)范我國基層群眾性自治組織的基本法律文件,也是型塑我國基層治理的主要法律文件,前者適用于農(nóng)村,后者適用于城市。到目前為止,這種從20世紀(jì)80年代開始的城鄉(xiāng)分別并有別的立法方式仍然在延續(xù),表現(xiàn)為有關(guān)方面的立法方案或規(guī)劃仍然是準(zhǔn)備對村(居)委會(huì)組織法分別進(jìn)行修訂。2021年8月24日和2022年8月18日,國家民政部分別發(fā)布了《關(guān)于〈中華人民共和國城市社區(qū)居民委員會(huì)組織法(修訂草案征求意見稿)〉公開征求意見的通知》和《關(guān)于〈中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(修訂草案征求意見稿)〉公開征求意見的通知》。2023年9月7日,新華社受權(quán)發(fā)布的十四屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃中,把“城市居民委員會(huì)組織法(修改)”和“村民委員會(huì)組織法(修改)”同時(shí)列入“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”。

然而,筆者認(rèn)為,在全黨全國各族人民邁上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的新的歷史條件下,繼續(xù)堅(jiān)持上述城鄉(xiāng)分別并有別的立法方式不一定十分妥當(dāng),可能應(yīng)當(dāng)考慮開啟村(居)委會(huì)組織法兩法合并為一部法律的立法進(jìn)程。

一、村(居)委會(huì)組織法兩法合一之必要

(一)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的需要

我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu),雖然隨著改革開放的推進(jìn)和深入與市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展逐漸瓦解,但迄今依然存在、慣性強(qiáng)大。習(xí)近平總書記2020年12月28日在中央農(nóng)村工作會(huì)議上講:“今后15年是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的窗口期?！盵1]城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)主要是經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的,在政治上、法律上也有表現(xiàn)。其中一個(gè)突出的表現(xiàn)即是對城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織分別立法,以及由此造成的城鄉(xiāng)有別的基層群眾性自治組織面貌特征、城鄉(xiāng)基層治理不盡相同的結(jié)構(gòu)特征和妨礙城鄉(xiāng)居民雙向流動(dòng)的制度壁壘。政治上、法律上表現(xiàn)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)反過來又對城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)起著一定的維持和固化作用。在現(xiàn)行體制下,城市居民自治共同體與農(nóng)村村民自治共同體有很大的不同。城市居民自治共同體只是一個(gè)基層社區(qū)共同體,農(nóng)村村民自治共同體除是一個(gè)基層社區(qū)共同體外,還是一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)共同體。組織的“政社合一”或“政經(jīng)合一”,成員的相對封閉,是農(nóng)村基層治理有別于城市基層治理的顯著特征。因此,為破除妨礙城鄉(xiāng)居民雙向流動(dòng)的制度壁壘,破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化,需要做的一項(xiàng)重要工作便是改變對城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織分別并有別的立法方式,實(shí)現(xiàn)村(居)委會(huì)組織法兩法合一。

(二)促進(jìn)城鄉(xiāng)基層民主同步均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)居民無論是在戶籍地還是在常住地都能夠平等和充分地享有并行使基層群眾性自治民主權(quán)利的需要

現(xiàn)行村(居)委會(huì)組織法在內(nèi)容上有很多且較大的差異。例如,關(guān)于民主選舉,居委會(huì)組織法未規(guī)定候選人的產(chǎn)生方式,村委會(huì)組織法規(guī)定由登記參加選舉的村民直接提名候選人。居委會(huì)組織法規(guī)定選舉居委會(huì)主任、副主任和委員,有三種選舉方式:本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民選舉、每戶派代表選舉和由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選舉;村委會(huì)組織法規(guī)定村委會(huì)主任、副主任和委員,由村民直接選舉產(chǎn)生,并且規(guī)定任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村委會(huì)成員。關(guān)于民主決策,居委會(huì)組織法未規(guī)定居民代表會(huì)議,而把由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人過半數(shù)參加的居民會(huì)議,與由全體十八周歲以上的居民過半數(shù)參加的居民會(huì)議和每戶派代表過半數(shù)參加的居民會(huì)議并列,作為第三種居民會(huì)議的形式;村委會(huì)組織法規(guī)定村民會(huì)議的形式只有兩種:本村十八周歲以上村民過半數(shù)參加的村民會(huì)議和本村三分之二以上的戶代表參加的村民會(huì)議;另外專門規(guī)定了村民代表會(huì)議:村民代表會(huì)議由村委會(huì)成員和村民代表組成,村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的五分之四以上,村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人,或者由各村民小組推選若干人。關(guān)于民主監(jiān)督,居委會(huì)組織法只是規(guī)定居委會(huì)籌集辦理本居住地區(qū)公益事業(yè)所需費(fèi)用的收支賬目,應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開,接受居民監(jiān)督;村委會(huì)組織法則對村務(wù)公開制度作了較為全面的規(guī)定,并且規(guī)定了應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行村務(wù)監(jiān)督。[2]這些差異的存在,使得城鄉(xiāng)基層民主呈現(xiàn)出不同的發(fā)展形態(tài),也使得流動(dòng)人口特別是農(nóng)村到城市的流動(dòng)人口很難平等和充分地與當(dāng)?shù)貞艏丝谝粯酉碛胁⑿惺股鐓^(qū)民主參與的權(quán)利。[3]為使城鄉(xiāng)基層民主同步均衡發(fā)展,城鄉(xiāng)居民無論是在戶籍地還是在常住地都能夠平等和充分地享有并行使民主權(quán)利,理應(yīng)消除村(居)委會(huì)組織法上述規(guī)定的差異,使村(居)委會(huì)組織法統(tǒng)一規(guī)定,也就是兩法合一。

(三)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要

盡管基層治理的城鄉(xiāng)分治在我國已有很長的時(shí)間,到目前仍然延續(xù),但并不說明它是中國式現(xiàn)代化的必有特征,在建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之時(shí),仍然可能甚至應(yīng)當(dāng)存在。恰恰相反,實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,必須消除基層治理的城鄉(xiāng)分治?；鶎又卫淼某青l(xiāng)分治,與整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)的現(xiàn)代化發(fā)展及其特征和要求不相適應(yīng)。經(jīng)濟(jì)的市場化及其一體化,政治的民主發(fā)展和公民的平等與平權(quán),社會(huì)的城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化和融合,政府公共服務(wù)以及公共財(cái)政投入的均等化,已經(jīng)突破并要求進(jìn)一步打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)有別的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)體制及管理、治理方式。一個(gè)現(xiàn)代化的社會(huì),應(yīng)當(dāng)是城鄉(xiāng)一體的社會(huì),而不是城鄉(xiāng)分隔的社會(huì);一個(gè)現(xiàn)代化的國家,應(yīng)當(dāng)是基層治理城鄉(xiāng)一體的國家,而不是基層治理城鄉(xiāng)分治的國家。因此,村(居)委會(huì)組織法的兩法合一,乃大勢所趨、勢所必然。

(四)貫徹黨的二十大精神、為迎接第二個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做好準(zhǔn)備的需要

“完善基層直接民主制度體系和工作體系”是黨的二十大報(bào)告提出的當(dāng)前我們黨積極發(fā)展基層民主的一項(xiàng)重要任務(wù)。在這項(xiàng)任務(wù)中,作為規(guī)范我國基層直接民主的基本法律——村(居)委會(huì)組織法的修訂完善,首當(dāng)其沖。根據(jù)黨中央對我國現(xiàn)代化建設(shè)部署的“從2020年到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化;從2035年到本世紀(jì)中葉把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義強(qiáng)國”的戰(zhàn)略安排,村(居)委會(huì)組織法兩法合一已是一件在時(shí)間上十分緊迫的事情。從現(xiàn)在到基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化,只有10多年的時(shí)間;到全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo),也只有20多年的時(shí)間。反觀曾經(jīng)的立法進(jìn)程,早在2003年,十屆全國人大常委會(huì)即已把居委會(huì)組織法的修訂列為條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的項(xiàng)目?？墒?20年時(shí)間過去了,不僅十屆,而且十一屆、十二屆、十三屆全國人大常委會(huì)都未能在任期內(nèi)提請審議居委會(huì)組織法的修訂。時(shí)不我待,開啟村(居)委會(huì)組織法兩法合一的立法進(jìn)程現(xiàn)已刻不容緩。

二、村(居)委會(huì)組織法兩法合一之重點(diǎn)

(一)以“中華人民共和國居民委員會(huì)組織法”為法律名稱

雖然根據(jù)憲法“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”的規(guī)定,“居民委員會(huì)”似乎只應(yīng)是城市基層群眾性自治組織的稱呼;雖然在日常用語中,“居民”往往特指城市居民,但憲法“居民”的概念既包括在城市居住的居民,也包括在農(nóng)村居住的居民;無論居住地區(qū),凡中華人民共和國公民的身份證件都是“居民身份證”;根據(jù)2014年即已頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型,統(tǒng)一登記為居民戶口,應(yīng)當(dāng)和可以將在城市和農(nóng)村居住的居民都稱為居民,將城市和農(nóng)村的基層群眾性自治組織都稱為居民委員會(huì),將村(居)委會(huì)組織法兩法合一后的法律稱為居委會(huì)組織法。

(二)統(tǒng)一城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織的組織方式和產(chǎn)生、運(yùn)行程序

在民主選舉方面,開放選民登記,不以戶籍為限,凡在本居委會(huì)社區(qū)生活或工作半年以上的有選舉權(quán)的居民均可登記為本社區(qū)居委會(huì)選舉的選民;對居委會(huì)成員候選人既從正面規(guī)定資格條件,也從負(fù)面規(guī)定資格條件(1)民政部 2021年8月24日的《居委會(huì)組織法修訂草案征求意見稿》對居委會(huì)成員候選人的資格條件從正負(fù)兩個(gè)方面都作了規(guī)定,但2022年8月18日的《村委會(huì)組織法修訂草案征求意見稿》只從正面規(guī)定了村委會(huì)成員候選人的資格條件。;取消一直以來城市居委會(huì)選舉曾經(jīng)采用的居民代表選舉和戶代表選舉的選舉方式,所有居委會(huì)選舉全都采用參加選舉的有選舉權(quán)的居民或選民一人一票的選舉投票方式。在民主決策方面,取消城市由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人過半數(shù)參加的居民會(huì)議形式和由每戶派代表過半數(shù)參加的居民會(huì)議形式,無論城鄉(xiāng)均采用本居委會(huì)社區(qū)十八周歲以上居民過半數(shù)參加的居民會(huì)議形式和三分之二以上的戶代表參加的居民會(huì)議形式;所有居委會(huì)社區(qū)均設(shè)立居民代表會(huì)議,由居委會(huì)成員和居民代表組成,居民代表應(yīng)當(dāng)占居民代表會(huì)議組成人員的五分之四以上;各居民小組均以本小組十八周歲以上居民過半數(shù)參加或三分之二以上戶代表參加的居民小組會(huì)議作為小組事務(wù)的議事決策機(jī)構(gòu);不分城鄉(xiāng),統(tǒng)一規(guī)定居委會(huì)社區(qū)居民會(huì)議、居民代表會(huì)議和居民小組會(huì)議各自的議事決策事項(xiàng)。在民主管理方面,取消村委會(huì)組織法關(guān)于村委會(huì)管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)的規(guī)定,不分城鄉(xiāng),統(tǒng)一規(guī)定居委會(huì)的職責(zé)和管理方式。在民主協(xié)商、民主監(jiān)督方面,也都不分城鄉(xiāng),作出統(tǒng)一的規(guī)定。在經(jīng)費(fèi)保障方面,不分城鄉(xiāng),統(tǒng)一規(guī)定居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和人員開支由政府提供。

(三)針對共同的問題作出規(guī)范

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未完全消除的情況下,城市與農(nóng)村的情況仍有較大的差異;即便將來實(shí)現(xiàn)了高度的城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)一體化,城市與農(nóng)村的情況也不會(huì)完全相同。如果堅(jiān)持對基層群眾性自治組織和基層治理城鄉(xiāng)分別并有別立法,雖然有可能照顧到城市和農(nóng)村各自的特殊情況,但由此造成或鞏固的城鄉(xiāng)之間的壁壘和鴻溝,卻會(huì)帶來更多更大的問題。如幾億戶籍在農(nóng)村、工作在城市或者游走在城鄉(xiāng)之間的人員的社區(qū)參與和社會(huì)融入問題,數(shù)量眾多、復(fù)雜難解的“村”改“居”問題,等等。況且,同為城市的不同社區(qū)或同為農(nóng)村的不同社區(qū)之間的差異,并不一定小于城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)之間的差異,如“城中村”社區(qū)與其他城市社區(qū)的差異、軍墾或農(nóng)墾社區(qū)與其他農(nóng)村社區(qū)的差異等。因此,立足差異,不可能有統(tǒng)一的立法;聚焦共同,才能有統(tǒng)一的立法?？缭讲町?針對共同的問題作出規(guī)范,既是村(居)委會(huì)組織法兩法合一的合適之選,也是村(居)委會(huì)組織法兩法合一的必由之路。

(四)將成熟的經(jīng)驗(yàn)和政策上升為法律

村(居)委會(huì)組織法兩法合一,既是法律修訂,也是法律創(chuàng)制,不是簡單地消除兩法的不同,而是要在這個(gè)過程中實(shí)現(xiàn)制度的創(chuàng)新。黨的十八大以來,一方面,全國各地基層群眾自治不斷深化,基層民主不斷推進(jìn),基層治理創(chuàng)新不斷涌現(xiàn),在村(居)民民主選舉、民主決策、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督等方面都產(chǎn)生和積累了不少帶有典型性和普遍性并且較成熟的經(jīng)驗(yàn);另一方面,黨和國家出臺(tái)了許多關(guān)于發(fā)展基層民主、深化基層群眾自治、加強(qiáng)和完善黨建引領(lǐng)基層治理的政策文件,如中共中央、國務(wù)院先后印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》等。這些經(jīng)驗(yàn)和政策,既是村(居)委會(huì)組織法兩法合一制度創(chuàng)新的基礎(chǔ),也是村(居)委會(huì)組織法兩法合一制度創(chuàng)新的依據(jù)。

三、村(居)委會(huì)組織法兩法合一之可行

(一)無憲法障礙

憲法第111條是村(居)委會(huì)組織法制定和修改的具體依據(jù)。按照該條的規(guī)定,村委會(huì)與居委會(huì)性質(zhì)相同,都是基層群眾性自治組織;組成和產(chǎn)生相同,都由主任、副主任和委員組成,由居民選舉產(chǎn)生;職責(zé)相同,皆為辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安,向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。這一規(guī)定不僅對村(居)委會(huì)組織法合并為一部法律不構(gòu)成障礙,而且對村(居)委會(huì)組織法合并為一部法律提供了可能:一是沒有單獨(dú)的“村民”概念,只有統(tǒng)一的“居民”概念,這為村(居)委會(huì)組織法兩法合一只使用“居民”概念提供了可能;二是未并列地規(guī)定居民委員會(huì)和村民委員會(huì),而是選擇性地規(guī)定居民委員會(huì)或者村民委員會(huì),這為村(居)委會(huì)組織法兩法合一只使用“居民委員會(huì)”概念提供了可能;三是關(guān)于基層群眾性自治組織的定性,為劃清其與集體經(jīng)濟(jì)組織的界限,為村(居)委會(huì)組織法兩法合一不再規(guī)定在農(nóng)村的居委會(huì)負(fù)有管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)的職責(zé)提供了可能。

(二)無法律沖突

全部現(xiàn)行法律中涉及基層群眾性自治組織的條款,情況有三:一是在某些特定場域,對村(居)委會(huì)職責(zé)任務(wù)作同樣的規(guī)定。包括《無障礙環(huán)境建設(shè)法》《婦女權(quán)益保障法》《體育法》《反有組織犯罪法》《家庭教育促進(jìn)法》《人口與計(jì)劃生育法》《法律援助法》《安全生產(chǎn)法》《消防法》《動(dòng)物防疫法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《國旗法》《未成年人保護(hù)法》《社區(qū)矯正法》《消防法》《婦女權(quán)益保障法》《國防教育法》《精神衛(wèi)生法》《反恐怖主義法》《公共文化服務(wù)保障法》《反家庭暴力法》《傳染病防治法》《人民調(diào)解法》《禁毒法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《獻(xiàn)血法》《價(jià)格法》《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》《義務(wù)教育法》均是如此。如《體育法》規(guī)定,居委會(huì)、村委會(huì)以及其他社區(qū)組織應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際,組織開展全民健身活動(dòng);《無障礙環(huán)境建設(shè)法》規(guī)定,居委會(huì)、村委會(huì)、居住區(qū)管理服務(wù)單位以及業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持并配合家庭無障礙設(shè)施改造。二是在某種特定場域,既對村(居)委會(huì)職責(zé)任務(wù)作同樣的規(guī)定,又單獨(dú)對村委會(huì)職責(zé)任務(wù)作特別的規(guī)定。這樣做的唯一的一部法律是《民法典》?！睹穹ǖ洹芳纫?guī)定有“對監(jiān)護(hù)人的確定有爭議的,由被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門指定監(jiān)護(hù)人”“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)具有基層群眾性自治組織法人資格,可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)”,也規(guī)定有“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的,村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能”“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等……由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)依法代表集體行使所有權(quán)”“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及章程、村規(guī)民約向本集體成員公布集體財(cái)產(chǎn)的狀況”等。三是在某個(gè)特定場域,單獨(dú)對村委會(huì)職責(zé)任務(wù)作特別的。包括《海域使用管理法》《黑土地保護(hù)法》《濕地保護(hù)法》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》《印花稅法》等。這里面有的雖然單獨(dú)規(guī)定了村委會(huì)的職責(zé)任務(wù),但其實(shí)是基層群眾性自治組織一般職責(zé)在特定具體場合的體現(xiàn),如《濕地保護(hù)法》規(guī)定:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織群眾做好濕地保護(hù)相關(guān)工作,村民委員會(huì)予以協(xié)助”;有的規(guī)定更是一般原則的特別強(qiáng)調(diào),如《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定:“村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,實(shí)行村民自治,發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì),維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益,并應(yīng)當(dāng)接受村民監(jiān)督”“健全村民委員會(huì)民主決策機(jī)制和村務(wù)公開制度,增強(qiáng)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能力”。其中真正規(guī)定農(nóng)村村委會(huì)獨(dú)有、城市居委會(huì)沒有的職責(zé)任務(wù)的,與《民法典》規(guī)定相同,均與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有關(guān),與村委會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能有關(guān),如《土地管理法》規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理”;《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包”。上述情況說明,全部現(xiàn)行法律的規(guī)定與村(居)委會(huì)組織法兩法合一無實(shí)質(zhì)性的矛盾沖突,村(居)委會(huì)組織法兩法合一不會(huì)要求對現(xiàn)行法律進(jìn)行普遍地修改;村(居)委會(huì)組織法兩法合一后的法律對農(nóng)村基層群眾性自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系作適當(dāng)?shù)囊?guī)定,即可解決在農(nóng)村的居委會(huì)獨(dú)有職責(zé)的問題。

(三)城市適用較為容易

村(居)委會(huì)組織法兩法合一,對城市居民來說,最大的規(guī)則改變很有可能是將原居委會(huì)選舉的三種選舉方式改為同村委會(huì)選舉一樣的一種選舉方式。而在2023年7—8月間的相關(guān)調(diào)研中(2)數(shù)據(jù)來源:使用問卷星依靠加入“偉創(chuàng)魔方”的社區(qū)工作者通過各自的社區(qū)微信群對武漢、成都、鄭州、北京、天津、合肥等市的一些社區(qū)干部和居民所做的調(diào)研。我們把“請問您是否贊成居委會(huì)選舉只采取有選舉權(quán)的居民一人一票的投票方式,不再采取居民代表或者戶代表的選舉方式”的問題擺在城市社區(qū)干部和社區(qū)居民面前時(shí),回答中社區(qū)干部贊成的占60.61%,反對的占39.39%;社區(qū)居民贊成的占51.97%,反對的占44.08%,回答“不知道”的占3.94%。社區(qū)一般居民大多并不十分清楚現(xiàn)行居委會(huì)組織法與村委會(huì)組織法的區(qū)別,故無從在整體上對村(居)委會(huì)組織法是否應(yīng)當(dāng)和可以合一作出判斷和選擇,因而“窺一斑而知全豹”,從他們對居委會(huì)選舉方式改變的態(tài)度即可見其對村(居)委會(huì)組織法兩法合一的態(tài)度。

(四)農(nóng)村適用亦無問題

也還是2023年7—8月間,我們就“現(xiàn)在村委會(huì)組織法、居委會(huì)組織法合并為一部法律是否可行”的問題詢問第三屆全國基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理專家委員會(huì)成員與中國社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)專家委員會(huì)成員的意見時(shí),回答者中,認(rèn)為可行的占比31.03%,認(rèn)為不可行的占比60.34%,表示不清楚的占比8.62%。多數(shù)專家否定村(居)委會(huì)組織法現(xiàn)在兩法合一的可行性,其主要的理由是:目前全國很多地方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者未建立或者很不健全,村民自治組織包括村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)、村民小組會(huì)議仍承擔(dān)著很多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé),與城市居民自治組織有很大的不同,故而不能或難以用一部法律來進(jìn)行規(guī)范。但我們認(rèn)為這一理由似可商榷。一方面,村民自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)不同,雖然在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)不健全的情況下,村民自治組織要代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能,但這些職能始終都是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能,不是村民自治組織本身固有的職能,村民自治組織只是代行。不可否認(rèn),目前的現(xiàn)狀是很多地方的村民自治組織的確在代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能,但現(xiàn)狀是應(yīng)當(dāng)和可以也一定會(huì)改變的。另一方面,目前正在全國人大常委會(huì)立法審議過程中的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能職責(zé)、成員組成、組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行程序等作了全面的規(guī)定,特別其中的第65條明確規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)不健全的,村民委員會(huì)或者村民小組可以依法代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能”“村民委員會(huì)、村民小組依法代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能的,討論決定有關(guān)集體財(cái)產(chǎn)和成員權(quán)益的事項(xiàng)參照適用本法的相關(guān)規(guī)定”。該法律及其規(guī)定如果出臺(tái),將為村(居)委會(huì)組織法兩法合一破除障礙、提供便利。一旦《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》通過,村(居)委會(huì)組織法兩法合一后新的法律,即便面對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)不健全、農(nóng)村居委會(huì)或者居民小組必須代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的情況,也完全可以不做更多額外的規(guī)定,只需針對有關(guān)問題的討論、決定和處理,沿用《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的表述,單獨(dú)列一項(xiàng)“參照適用《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的相關(guān)規(guī)定”即可。