馬 楠

（天津市人大立法研究所，天津 300042）

在改革開放初期，市場經(jīng)濟的發(fā)展更多地依賴一個穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)以及有序的社會規(guī)則，管理型立法因賦予政府強大的社會穩(wěn)定機制，在地方立法中占據(jù)較大的比重。然而，近年來，地方立法中出現(xiàn)了越來越多的以“促進”命名的地方性法規(guī)。這些促進型法規(guī)為地方立法增添一抹亮色的同時,也因其表現(xiàn)形式的特殊性，在地方法規(guī)體系中發(fā)揮重要價值。

一、促進型立法的產(chǎn)生背景和作用

（一）促進型立法的產(chǎn)生背景

促進型立法通常在法規(guī)名稱中帶有“促進”二字。所謂“促進”，有“促使前進”“加快、推進使向前發(fā)展”[1]之意。促進型立法是在經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段，作為傳統(tǒng)管理型立法的補充而出現(xiàn)的一種新型立法形式。在市場萬能被視為圭臬的自由資本主義時期，政府對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的作用受限。到了十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初，隨著市場失靈的弊端日益顯露，呼吁政府進行經(jīng)濟干預(yù)的聲音逐漸加強。這樣的社會背景，使得有限的混合經(jīng)濟成為市場經(jīng)濟的發(fā)展方向。受經(jīng)濟基礎(chǔ)的影響，能夠同時遏制政府權(quán)力和控制市場失靈的新型法律形式呼之欲出。[2]資本主義國家調(diào)控經(jīng)濟的立法手段，表現(xiàn)為通過制定反壟斷、可再生能源、公用事業(yè)等領(lǐng)域的法律，以保持對經(jīng)濟的適度干預(yù)。[3]

十一屆三中全會之后，隨著改革開放不斷深入，我國逐步建立起社會主義市場經(jīng)濟體制，政府職能也逐漸從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟本身也是法治經(jīng)濟，這一職能轉(zhuǎn)變在立法上有所體現(xiàn)。1993年，在社會主義市場經(jīng)濟體制確立之初，為了發(fā)揮科學(xué)技術(shù)對經(jīng)濟和社會發(fā)展的推動作用，促使農(nóng)業(yè)科研成果和實用技術(shù)盡快應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，第八屆全國人大常委會第二次會議分別通過了《科學(xué)技術(shù)進步法》和《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》2部促進型法律。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，2002年，全國人大常委會又先后出臺了《清潔生產(chǎn)促進法》《中小企業(yè)促進法》和《民辦教育促進法》3部促進型法律，進一步通過立法破除經(jīng)濟社會發(fā)展中的積弊，營造良好的市場經(jīng)濟環(huán)境。2004年至2019年，《農(nóng)業(yè)機械化促進法》《就業(yè)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《電影產(chǎn)業(yè)促進法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》等法律相繼出臺。2021年，《鄉(xiāng)村振興促進法》和《家庭教育促進法》的出臺使得我國促進型法律在數(shù)量和內(nèi)容上得以進一步豐富。緊跟國家立法趨勢，天津市在促進型立法方面也進行了積極探索。2007年至2009年，天津市人大常委會先后審議通過了《天津市信息化促進條例》《天津市清潔生產(chǎn)促進條例》和《天津市就業(yè)促進條例》3部促進型法規(guī)。2010年至2023年底，經(jīng)審議通過并施行的促進型法規(guī)共計23部。伴隨政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等各領(lǐng)域改革的不斷深化，促進型立法正以其獨特的立法形式，逐漸豐富著中國特色社會主義法律體系。

（二）促進型立法的作用

一是融合法治約束和政策導(dǎo)向，促進法治政府建設(shè)。[4]法律和政策作為上層建筑的組成部分，是政府治理社會的重要手段。政策受制于其變動性強、強制約束力弱的特點，實際執(zhí)行中往往不具備穩(wěn)定的預(yù)期，缺少法的剛性。促進型法規(guī)將政策規(guī)定上升為法律規(guī)定，一方面，增強了政策的剛性約束力，提高了政府以法治方式管理社會事務(wù)的能力；另一方面，可以有效引導(dǎo)社會主體，為其行為提供合理預(yù)期。同[4]

二是關(guān)注公共領(lǐng)域和新興行業(yè)，促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。促進型立法和管理型立法是從立法功能的角度進行的分類。促進型立法重在推動和引領(lǐng)某領(lǐng)域的發(fā)展。這也是與管理型立法在立法本意上的差別。這些領(lǐng)域或者具有公益屬性，因基礎(chǔ)薄弱或者外部限制過多而阻礙了發(fā)展；或者方興未艾，需要政府大力支持加快發(fā)展步伐；或者引領(lǐng)社會文明進步，使良好的社會風(fēng)尚蔚然成風(fēng)。總之，促進型立法在引領(lǐng)新興領(lǐng)域發(fā)展，促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展方面，相比管理型立法具有更大的作為空間。同[4]

三是順應(yīng)社會治理新格局要求，促進共建共治共享?！巴七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”自十八屆三中全會被首次提出后，黨的十九大報告進一步指出，要加強和創(chuàng)新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局。社會治理新格局，是指由政府傳統(tǒng)自上而下的單項治理，向政府、公民、社會多元主體共同治理轉(zhuǎn)變。同[4]黨的二十大報告提出，要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。促進型立法將社會公眾參與法定化，推動特定社會治理目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、促進型立法的特征

促進型立法是在傳統(tǒng)管理型立法基礎(chǔ)上發(fā)展形成的立法模式，在繼承傳統(tǒng)立法模式優(yōu)點的同時，在實踐中也逐步彰顯出自身的特征。

（一）以適應(yīng)并引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展新趨勢為立法宗旨

以天津市為例，截至2023年12月，經(jīng)審議通過現(xiàn)行有效的242部地方性法規(guī)中，促進型立法26部，占10.7%。按照調(diào)整對象來看，經(jīng)濟領(lǐng)域12部，教科領(lǐng)域7部，民生領(lǐng)域2部，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域3部，精神文明領(lǐng)域2部。

在經(jīng)濟領(lǐng)域，2008年審議通過的《天津市清潔生產(chǎn)促進條例》是為了貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展要求，提高資源利用率，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，而制定的一部轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的標(biāo)志性法規(guī)；2018年，為了培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟和智慧城市，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在促進經(jīng)濟發(fā)展、服務(wù)改善民生和完善社會治理等方面的作用，制定了《天津市促進大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》。2021年通過的《天津市促進智能制造發(fā)展條例》作為全國首部促進智能制造發(fā)展的專項地方性法規(guī)，對于落實制造業(yè)立市戰(zhàn)略，增強全國先進制造研發(fā)基地核心競爭力，推動制造業(yè)智能化轉(zhuǎn)型升級，助力天津高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義?！短旖蚴刑歼_峰碳中和促進條例》作為全國首部以促進實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)為立法主旨的省級地方性法規(guī)，為促進全市實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)，推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，提供了堅實的制度支撐和法治保障。為了促進我市海水淡化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，推動海水淡化規(guī)?；?，建設(shè)現(xiàn)代海洋城市，制定了全國首部促進海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)《天津市促進海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干規(guī)定》。2022年，為貫徹市委制造業(yè)立市戰(zhàn)略部署，加快建設(shè)制造強市，增強全國先進制造研發(fā)基地核心競爭力，制定通過了《天津市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進和保障制造業(yè)立市推動高質(zhì)量發(fā)展的決定》。

在教科領(lǐng)域，面對黨的十九大報告指出的新時代人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，為了進一步加強本市公共文化服務(wù)體系建設(shè)，2018年制定了《天津市公共文化服務(wù)保障與促進條例》。

在民生領(lǐng)域，結(jié)合本市老齡化程度加劇和傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式難以為繼的現(xiàn)狀，為滿足老年群體對養(yǎng)老、醫(yī)療、社會服務(wù)等方面產(chǎn)生的巨大需求，2014年在全國率先出臺《天津市養(yǎng)老服務(wù)促進條例》。

在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，為了以農(nóng)業(yè)機械化促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，助力鄉(xiāng)村振興，2019年制定了《天津市農(nóng)業(yè)機械化促進條例》。為了全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，2021年制定了《天津市鄉(xiāng)村振興促進條例》。

在精神文明領(lǐng)域，為了培育和踐行社會主義核心價值觀，提升城市文明程度，加快建設(shè)文明幸福的現(xiàn)代化天津，2018年和2019年相繼制定了《天津市促進精神文明建設(shè)條例》《天津市文明行為促進條例》。

由上述法規(guī)不難看出，促進型法規(guī)往往與國家或者本地區(qū)一定時期內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃方向相一致，無論是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、順應(yīng)新形勢，抑或是破除發(fā)展阻礙、引領(lǐng)新風(fēng)尚，均體現(xiàn)了鮮明的導(dǎo)向作用，對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生較為顯著的推動效應(yīng)。

（二）以貫徹支持性立法旨意為主要內(nèi)容的法規(guī)結(jié)構(gòu)

作為立法內(nèi)容的表現(xiàn)形式，立法體例的結(jié)構(gòu)安排在體現(xiàn)立法旨意方面往往發(fā)揮獨特的作用。[5]促進型法規(guī)“鼓勵、推動、支持”的立法旨意在立法體例中體現(xiàn)得較為充分。在天津26部促進型法規(guī)中，5部未劃分章節(jié)的條例和4部法規(guī)性決定，均以相應(yīng)條款規(guī)定了鼓勵和支持的內(nèi)容。例如，《天津市就業(yè)促進條例》規(guī)定：“對吸納失業(yè)人員的企業(yè)、失業(yè)人員創(chuàng)辦的中小企業(yè)、從事個體經(jīng)營的失業(yè)人員，按照國家和本市的有關(guān)規(guī)定給予稅收優(yōu)惠。對從事個體經(jīng)營的失業(yè)人員，按照規(guī)定免除行政事業(yè)性收費。”“勞動密集型中小企業(yè)吸納失業(yè)人員達到一定比例的，金融機構(gòu)按照實際招用人數(shù)給予一定額度的貸款，財政部門按照規(guī)定給予貼息。”《天津市農(nóng)民專業(yè)合作社促進條例》規(guī)定：“科技行政管理部門應(yīng)當(dāng)將適合農(nóng)民專業(yè)合作社實施的科研和推廣項目納入科技計劃支持范圍，優(yōu)先支持農(nóng)民專業(yè)合作社實施?？萍?、農(nóng)業(yè)行政管理部門對農(nóng)民專業(yè)合作社引進新品種、應(yīng)用新技術(shù)的項目優(yōu)先立項，并補助相關(guān)費用。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機構(gòu)和科協(xié)等組織，應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民專業(yè)合作社提供相應(yīng)技術(shù)咨詢、科普宣傳等服務(wù)。”《天津市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于鼓勵促進改革創(chuàng)新的決定》規(guī)定：“需要先行試點的改革創(chuàng)新措施，可以先在特定區(qū)域或者行業(yè)領(lǐng)域進行試點，總結(jié)經(jīng)驗加以規(guī)范，并依法在全市范圍推廣。”《天津市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進和保障制造業(yè)立市推動高質(zhì)量發(fā)展的決定》規(guī)定：“鼓勵各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，支持企業(yè)通過‘揭榜掛帥’等方式承擔(dān)重大攻關(guān)項目，發(fā)揮領(lǐng)軍企業(yè)的引領(lǐng)、示范和帶動作用，推動各類創(chuàng)新主體高效協(xié)同互動、要素優(yōu)化配置，加快創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化?！薄肮膭詈椭С纸鹑跈C構(gòu)創(chuàng)新符合制造業(yè)企業(yè)特點的產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，拓寬制造業(yè)融資渠道，降低融資成本?！?/p>

另外的17部促進型法規(guī)，除了將“保障措施”設(shè)專章集中予以規(guī)定外，還將相關(guān)的鼓勵和支持措施根據(jù)法規(guī)結(jié)構(gòu)的不同分散規(guī)定于其他的章節(jié)。例如，《天津市促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》是按照法律關(guān)系的主體進行的法規(guī)結(jié)構(gòu)設(shè)計，除了在“政府支持和保障”一章集中規(guī)定了政府的鼓勵扶持措施外，在“研究開發(fā)機構(gòu)和高等院?！币徽轮羞€規(guī)定了研究開發(fā)機構(gòu)、高等院校的保障措施：“研究開發(fā)機構(gòu)、高等院校的主管部門以及財政、科學(xué)技術(shù)等相關(guān)行政部門，應(yīng)當(dāng)建立有利于促進科技成果轉(zhuǎn)化的績效考核評價體系，將科技成果轉(zhuǎn)化情況作為對研究開發(fā)機構(gòu)、高等院校考核評價、科研資金支持的重要內(nèi)容和依據(jù)，并對科技成果轉(zhuǎn)化績效突出的相關(guān)單位加大科研資金支持?！薄霸诳萍汲晒D(zhuǎn)化中做出重大貢獻的科技人員，可以直接申報高級職稱?！?/p>

又如，《天津市中小企業(yè)促進條例》是按照企業(yè)發(fā)展的過程進行的法規(guī)結(jié)構(gòu)設(shè)計，除了在“服務(wù)保障”一章集中規(guī)定了中小企業(yè)促進部門在推動中小企業(yè)發(fā)展方面的促進措施外，在“創(chuàng)業(yè)扶持”“創(chuàng)新推動”“轉(zhuǎn)型升級”“市場開拓”等章節(jié)均明確了相關(guān)促進措施?！皠?chuàng)業(yè)扶持”一章規(guī)定：“小型微型企業(yè)在創(chuàng)辦期和創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)期從事鼓勵類行業(yè)需要貸款擔(dān)保的，政府出資的中小企業(yè)融資性擔(dān)保機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定優(yōu)先提供擔(dān)?！保弧皠?chuàng)新推動”一章規(guī)定：“對中小企業(yè)自主研發(fā)并獲得授權(quán)的專利，按照國家和本市的規(guī)定給予一定資金支持”；“市場開拓”一章規(guī)定：“以政府名義主辦或者政府委托主辦的展覽展銷活動，應(yīng)當(dāng)為中小企業(yè)提供一定比例的展位或者展館，并適當(dāng)降低中小企業(yè)參展費用。”

《天津市鄉(xiāng)村振興促進條例》按照鄉(xiāng)村振興的要求進行法規(guī)結(jié)構(gòu)設(shè)計，除了在“扶持措施”一章集中規(guī)定了鄉(xiāng)村振興的鼓勵措施外，在“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”一章規(guī)定：“鼓勵各類市場主體拓展適合網(wǎng)絡(luò)銷售的農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、休閑農(nóng)業(yè)等產(chǎn)品和服務(wù)，引導(dǎo)電子商務(wù)企業(yè)與新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、連鎖超市等建立多種形式的聯(lián)營協(xié)作關(guān)系，拓展農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售渠道”；在“人才支撐”一章規(guī)定:“鼓勵城市人才向鄉(xiāng)村流動，支持有技能的城鎮(zhèn)居民、科技人員、高等院校學(xué)生、退役軍人等返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)?！?/p>

（三）綜合運用多元種類的法律規(guī)范

如前文所述，促進型法規(guī)具有較強的前瞻性和指引性，表現(xiàn)在法律規(guī)范上，或者為了克服市場本身的缺陷，作出具有保障性的制度安排，或者體現(xiàn)鮮明的價值導(dǎo)向，為人們實施行為提供合理的預(yù)期。[6]縱觀天津的促進型法規(guī)，可將其法律規(guī)范概括為以下幾個類型：

一是經(jīng)濟保障性規(guī)范。如《天津市促進商業(yè)發(fā)展若干規(guī)定》規(guī)定：“區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況，在本級財政預(yù)算中安排相應(yīng)資金，用于本地區(qū)促進商業(yè)發(fā)展工作”?！短旖蚴写龠M科技成果轉(zhuǎn)化條例》規(guī)定：“市和區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)對科技成果轉(zhuǎn)化合理安排財政資金投入，積極發(fā)揮各類財政資金的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會資金投入，構(gòu)建多層次、多渠道投資融資保障體系，推動科技成果轉(zhuǎn)化資金投入的多元化”?！短旖蚴写龠M智能制造發(fā)展條例》規(guī)定：“本市統(tǒng)籌使用智能制造相關(guān)財政專項資金，以智能制造產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的重大需求和關(guān)鍵環(huán)節(jié)為導(dǎo)向，重點支持下列項目……”

二是道德倡導(dǎo)性規(guī)范。如《天津市文明行為促進條例》規(guī)定：“文明行為促進工作是全社會的共同責(zé)任?！薄皺C關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位、基層群眾性自治組織、其他組織和個人，應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實際積極參與文明行為促進工作?！薄皣夜毴藛T、教育工作者、社會公眾人物應(yīng)當(dāng)在文明行為促進工作中發(fā)揮表率和示范作用?！薄靶侣劽襟w應(yīng)當(dāng)積極宣傳文明行為，傳播文明理念，營造全社會促進文明行為的氛圍?！薄短旖蚴新糜未龠M條例》規(guī)定：“旅游者、旅游經(jīng)營者和旅游從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)遵守文明旅游公約，共同維護旅游秩序，保護旅游資源和生態(tài)環(huán)境。”

三是確定發(fā)展方向性規(guī)范。如《天津市促進智能制造發(fā)展條例》規(guī)定：“本市促進智能制造發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅持創(chuàng)新驅(qū)動、市場主導(dǎo)、融合發(fā)展、安全可控、系統(tǒng)推進的原則，以提升智能制造創(chuàng)新能力、供給能力、支撐能力和應(yīng)用水平為著力點，深入推進制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同、智能化變革?！薄短旖蚴写龠M大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》規(guī)定：“本市大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、創(chuàng)新引領(lǐng)，依法管理、促進發(fā)展，共享開放、深化應(yīng)用，繁榮業(yè)態(tài)、保障安全的原則，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在商用、民用、政用方面的價值和作用，構(gòu)建大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用新格局，培育數(shù)據(jù)驅(qū)動、人機協(xié)同、跨界融合、共創(chuàng)分享的智能經(jīng)濟形態(tài)?！薄短旖蚴叙B(yǎng)老服務(wù)促進條例》規(guī)定：“本市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，堅持政府主導(dǎo)、政策支持、社會參與、市場運作的原則，建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、養(yǎng)老機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，逐步滿足老年人多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求?！?/p>

四是表彰獎勵性規(guī)范。如《天津市促進精神文明建設(shè)條例》規(guī)定：“市、區(qū)精神文明建設(shè)指導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對精神文明建設(shè)中取得顯著成效或者做出突出貢獻的單位和個人進行表彰。獲得精神文明表彰情況，應(yīng)當(dāng)記入企業(yè)、個人信用記錄，并納入公共信用信息平臺?！薄短旖蚴新糜未龠M條例》規(guī)定：“市和區(qū)人民政府及其文化和旅游部門應(yīng)當(dāng)對促進旅游業(yè)發(fā)展做出突出貢獻的單位和個人，按照有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎勵?！?/p>

五是管理性規(guī)范。在促進型法規(guī)中，依然需要一定數(shù)量的管理性規(guī)范確保促進政策得以實施。如《天津市專利促進與保護條例》設(shè)置“專利管理”一章；《天津市農(nóng)業(yè)機械化促進條例》設(shè)立了“安全監(jiān)督管理”一章，就農(nóng)業(yè)機械的使用和執(zhí)法等問題進行了規(guī)范；《天津市碳達峰碳中和促進條例》將碳排放總量和強度控制、碳排放統(tǒng)計核算、碳排放配額管理等管理措施寫入“基本管理制度”一章。

（四）治理方式上注重社會參與

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，從“大政府、小社會”的社會管理體制到“小政府、大社會”的社會治理模式的轉(zhuǎn)變，在法律規(guī)范中體現(xiàn)為強化社會公眾參與，體現(xiàn)公共治理。如《天津市促進精神文明建設(shè)條例》規(guī)定：“精神文明建設(shè)是全社會的共同責(zé)任。國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位、駐津部隊、基層群眾性自治組織、其他組織和個人，共同做好精神文明建設(shè)工作?！薄短旖蚴腥嗣翊泶髸?wù)委員會關(guān)于鼓勵促進改革創(chuàng)新的決定》明確：“改革創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)堅持人民主體地位，緊緊依靠人民推動改革，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，建立健全公眾參與機制。”《天津市鄉(xiāng)村振興促進條例》明確:“各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取多種形式，廣泛宣傳鄉(xiāng)村振興促進相關(guān)法律法規(guī)和政策，鼓勵、支持人民團體、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位等社會各方面參與鄉(xiāng)村振興促進相關(guān)活動?！?/p>

三、完善促進型立法需要把握的幾個問題

（一）合理配置促進型法規(guī)中的促進措施和管理措施

管理型立法和促進型立法是按照法律功能的不同進行的分類。促進型立法是對傳統(tǒng)立法模式的繼承和擴展，其中仍然會有管理措施的存在，二者并非截然對立。例如，《天津市農(nóng)業(yè)機械化促進條例》的制定起初源于對原《天津市農(nóng)業(yè)機械管理條例》的修改。在條例制定過程中，認(rèn)為原《天津市農(nóng)業(yè)機械管理條例》側(cè)重對農(nóng)業(yè)機械自身的規(guī)定，無法滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展對農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)機裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的法治保障需求，為此，緊扣黨中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一重大決策部署，及時調(diào)整立法方向，將修改《天津市農(nóng)業(yè)機械管理條例》調(diào)整為制定《天津市農(nóng)業(yè)機械化促進條例》。在法規(guī)架構(gòu)上，《天津市農(nóng)業(yè)機械化促進條例》在保留原《天津市農(nóng)業(yè)機械管理條例》中“安全監(jiān)督管理”一章的基礎(chǔ)上，新增了“扶持措施”一章。另外，為了更好體現(xiàn)出“促進”的立法主旨，在“科研開發(fā)與推廣應(yīng)用”一章從農(nóng)機技術(shù)創(chuàng)新體系、裝備升級、技術(shù)推廣應(yīng)用、公益性服務(wù)和成果轉(zhuǎn)化、農(nóng)機農(nóng)藝融合、智能應(yīng)用等方面作了具體規(guī)定。在“社會化服務(wù)”一章從農(nóng)機社會化服務(wù)體系、信息服務(wù)、田地宜機化等方面，體現(xiàn)了農(nóng)機社會化發(fā)展的形勢。

可見，促進型立法并非不需要管理措施。相反，必要的監(jiān)督管理可以為促進該項事業(yè)的發(fā)展保駕護航。只是受立法價值取向的影響，決定了“促進”“管理”兩種法律規(guī)范在法規(guī)中配置的權(quán)重有所殊異。

（二）重視前瞻性制度論證

如前所述，促進型立法順應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展新趨勢，引領(lǐng)了某領(lǐng)域在未來一定時期的發(fā)展方向。因此，在立法過程中，加強對前瞻性制度的論證，對未來的發(fā)展趨勢和發(fā)展規(guī)律進行審慎判斷和把握顯得尤為重要。例如，《天津市促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》在三次審議前，無論是法規(guī)結(jié)構(gòu)還是制度內(nèi)容，草案三次審議建議稿都在遵循上位法的基礎(chǔ)上作了較大創(chuàng)新。為了充分論證其科學(xué)性和可行性，經(jīng)天津市人大常委會研究，法工委選定天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院作為第三方評估機構(gòu)，對草案三次審議建議稿進行立法中評估。評估主要圍繞以下兩方面內(nèi)容展開：一是對草案三次審議建議稿章節(jié)安排的科學(xué)性和合理性問題進行了評估；二是對三次審議建議稿中“完成、轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果獎勵報酬與績效工資相分離”“企業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化政策支持”以及“規(guī)范技術(shù)交易活動”三個重點制度為典型，充分論證了制度設(shè)計的科學(xué)性、合理性、可行性。最終，天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院課題評估組向天津市人大常委會法工委提交了立法中評估報告，得出了三次審議建議稿章節(jié)安排具有科學(xué)性、合理性；制度、規(guī)范的設(shè)計和文字表達具備現(xiàn)實性、可行性、準(zhǔn)確性和操作性的評估結(jié)論。評估報告為草案的繼續(xù)審議和表決通過提供了有力的理論支撐和重要參考，具有重要的開創(chuàng)性意義和借鑒價值。這不僅是天津市人大常委會對地方性法規(guī)進行立法中評估的首次嘗試，更是為做好促進型立法工作積累了有益經(jīng)驗。

（三）增強促進措施可操作性

促進措施對于促進型立法實效具有重要影響。把促進措施盡可能規(guī)定得具體、明確，避免讓促進型法規(guī)成為空洞的倡導(dǎo)性規(guī)范，對于提高促進型法規(guī)質(zhì)量具有重要意義。懲罰和獎勵是保障法的功能順利實現(xiàn)的必要手段。那么，除促進措施之外，有必要考慮法律責(zé)任在促進型法規(guī)制定中扮演何種角色。

按照羅豪才教授的觀點，建設(shè)法治社會，順應(yīng)社會治理的新要求，現(xiàn)代法以“軟法”與“硬法”兩種表現(xiàn)形式出現(xiàn)，法的結(jié)構(gòu)也轉(zhuǎn)變?yōu)閯側(cè)嵯酀幕旌戏Ｊ?。要高度重視和推動軟法的發(fā)展，發(fā)揮軟法在法律體系中的獨特價值。[7]在《天津市促進精神文明建設(shè)條例》起草過程中，有關(guān)方面曾提出刪除“法律責(zé)任”一章，認(rèn)為前幾章從國家機關(guān)、社會組織和個人角度明確了各自在精神文明建設(shè)中的職責(zé)，作為倡導(dǎo)性法規(guī)，沒有必要再進行法律責(zé)任的規(guī)定。然而，考慮到如果缺少法律責(zé)任的約束，很容易使各主體的職責(zé)規(guī)定流于形式，不利于條例的落地實施。故而，聯(lián)合起草組最終保留了“法律責(zé)任”一章，對弄虛作假、騙取精神文明表彰的，對勸阻、舉報不文明行為的人員打擊報復(fù)等行為規(guī)定了法律責(zé)任?！短旖蚴刑歼_峰碳中和促進條例》制定過程中，為增強其制度規(guī)范的實效性，對違反節(jié)能管理要求、重點排放單位違反碳排放配額清繳等義務(wù)的行為，設(shè)專章明確了相應(yīng)的法律責(zé)任。

再如，《天津市文明行為促進條例》不僅在第二章以正面清單的方式，從公共場所、交通出行、社區(qū)生活、保護生態(tài)四個方面，明確了文明行為基本規(guī)范，同時又在第五章以負(fù)面清單的方式一一對應(yīng)，列出不文明行為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果。法律規(guī)范完整的邏輯結(jié)構(gòu)包括行為模式和法律后果，如果文明行為立法只有行為模式而缺少法律后果的承擔(dān)，只停留在宣示性和號召性層面，那么法律規(guī)范的指引、教育、強制等作用將無從實現(xiàn)。另外，條例按照地方立法的權(quán)限，將一些道德規(guī)范上升為法律規(guī)范，對現(xiàn)行法律法規(guī)已有處罰規(guī)定的，按照最高額度設(shè)定處罰；對現(xiàn)行法律法規(guī)未作處罰規(guī)定的，立足我市實際，設(shè)定處罰。此外，條例還對“辱罵、推搡、威脅不文明行為勸阻者”“阻礙行政執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務(wù)”“實施不文明行為屢教不改”等行為，作了從重處罰的規(guī)定，提高了不文明行為違法成本，進一步提高社會主義核心價值觀入法的實效性。

由此可見，促進型法規(guī)不是僅僅停留在倡導(dǎo)、宣誓性層面的軟法，而是以明確、具體的促進措施為抓手，以法律責(zé)任為保障，融合事前規(guī)范與事后治理，綜合運用“軟法之治”與“硬法之治”這兩種方式，通過“獎懲式”的社會促進機制，真正達到回應(yīng)社會多樣化利益訴求，推動行業(yè)加快發(fā)展的目的。

（四）及時跟進法規(guī)的實施效果

促進型立法具有鮮明的政策性、階段性和靈活性。為了避免促進措施長期得不到落實，也防止原有的促進措施變成制約措施，及時做好相應(yīng)的執(zhí)法檢查和監(jiān)督，跟進法規(guī)的實施效果，將決定著促進型法規(guī)的實效?！短旖蚴形拿餍袨榇龠M條例》于2019年5月1日起實施。天津市人大常委會在條例實施之月同步啟動了對全市各區(qū)和市相關(guān)部門貫徹條例情況的執(zhí)法檢查，這在市人大常委會監(jiān)督工作中尚屬首次。文明習(xí)慣的養(yǎng)成是個長期過程，從條例實施至今，市人大常委會已連續(xù)四年對條例貫徹實施情況開展執(zhí)法檢查。從條例實施效果看，不文明行為持續(xù)減少，城市文明程度明顯提升，得到了廣大群眾的普遍認(rèn)可。

促進型法規(guī)有效適應(yīng)了地方經(jīng)濟社會發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變、社會治理創(chuàng)新的新形勢，是對傳統(tǒng)立法模式在立法旨意、法規(guī)結(jié)構(gòu)、治理方式等方面的繼承和完善。以“倡導(dǎo)性”的社會規(guī)范模式、“參與式”的社會治理模式和“獎懲式”的社會促進機制，在引領(lǐng)和推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮著獨特價值，在未來也必將呈現(xiàn)出旺盛的生命力。