□ 浙江省自然資源廳政策法規(guī)處

一、背景情況

自然資源部門承擔著“兩統(tǒng)一”核心職責，與履行職責相關(guān)的依據(jù)涉及土地、地礦、海洋、測繪、規(guī)劃等法律法規(guī)規(guī)章100余部，在實踐中需要配套制定大量行政規(guī)范性文件加以細化落實。政策文件涉及面廣、專業(yè)性強。近年來，隨著法治政府建設(shè)的加快推進，各地區(qū)、各部門不斷加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理，取得了一定成效。但同時，不規(guī)范文件現(xiàn)象仍有不同程度存在，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害了政府公信力。

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導意見》印發(fā)后，浙江省自然資源廳積極探索規(guī)范性文件合法性審核機制，結(jié)合自然資源管理實際，創(chuàng)新制定《浙江省自然資源系統(tǒng)行政規(guī)范性文件合法性審核工作指引》，加強行業(yè)系統(tǒng)工作指導，在促進系統(tǒng)干部強化法治意識、提升法治能力，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益等方面，取得了積極成效。

二、主要做法和成效

針對行政規(guī)范性文件的重要性和制定的必須性，以及部門制定文件以推進經(jīng)濟發(fā)展為前提，盡量在“保障和保護”間尋求平衡的實際，浙江省自然資源廳啟動行政規(guī)范性文件合法性審查指引編制，目的在制作一份可以為全系統(tǒng)行政規(guī)范性文件合法性保駕護航的指導手冊。

（一）主要做法

1.深入調(diào)研，瞄準需求

機構(gòu)改革以來，廳本級層面出臺規(guī)范性文件64件，設(shè)區(qū)市自然資源主管部門出臺規(guī)范性文件127件，基于自然資源系統(tǒng)發(fā)文量大、合法性審查負擔重的現(xiàn)實，為提高自然資源系統(tǒng)法審人員的審查水平，浙江省自然資源廳在原有的行政規(guī)范性文件管理制度的基礎(chǔ)上，深入調(diào)研，總結(jié)法審人員在合法性審核工作全流程中遇到的困難、需求，論證制定法審指引的可行性和必要性，力求出臺一部兼具實用性和科學性的指導性材料。

2.反復打磨，明確重點

在反復打磨修改后，浙江省自然資源廳印發(fā)《浙江省自然資源系統(tǒng)行政規(guī)范性文件合法性審核工作指引》（以下簡稱《指引》），明確了審核部門、期限、送審材料、檔案管理等11個重點審核環(huán)節(jié)；規(guī)定了行政許可、行政處罰、行政強制、公平競爭、信用管理、行政收費、行政委托等13個事項審核要點；對自然資源領(lǐng)域涉及重大公共利益、社會公平和群眾切身利益的事項，特別是在土地征收、補償標準制定等方面，規(guī)定要加大審核力度，全面審查提交的政策依據(jù)、社會穩(wěn)定風險評估等資料；制定了合法性審核意見書范本，在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一法審文書格式，確保審核要點無遺漏。

3.系統(tǒng)宣貫，推動落實

《指引》印發(fā)后，浙江省自然資源廳多次組織交流會、宣講會、專題培訓等宣貫活動，向各級自然資源法制工作人員做內(nèi)容解讀，配合國家、省、廳三級行政規(guī)范性文件管理制度，從管理方法到審查重點，層層剝開合法性審查的外延和內(nèi)核，統(tǒng)一合法性審查尺度，準確把握合法性和合理性之間的關(guān)系，推動《指引》在自然資源行政規(guī)范性文件合法性審查工作中落地。此外，浙江省自然資源廳通過全省自然資源法治成果發(fā)布、全省自然資源法治事件盤點等形式加強《指引》宣傳，不斷強化法治建設(shè)重要性認識。

（二）成效

1.規(guī)范性文件糾錯率明顯下降

《指引》中分類列明各類自然資源管理工作的法律法規(guī)依據(jù)，讓可能違背的禁止性規(guī)定“一目了然”，對法審人員的審查工作起到了輔助作用?！吨敢酚“l(fā)后，省本級未發(fā)生被糾錯的行政規(guī)范性文件，設(shè)區(qū)市行政規(guī)范性文件質(zhì)量也有了顯著提升，較為明顯的表現(xiàn)在自然資源部門為市委市政府代擬的文件在備案審查環(huán)節(jié)，未被浙江省自然資源廳或浙江省司法廳指出明顯瑕疵。

2.國家部委在全國范圍轉(zhuǎn)發(fā)推廣

《指引》是全國范圍率先出臺的行業(yè)領(lǐng)域行政規(guī)范性文件審核規(guī)定，自然資源部在研閱后，認為《指引》作為全國首創(chuàng)，具有很強的專業(yè)性和實用性，不僅通過部文件向其他省份自然資源主管部門原文轉(zhuǎn)發(fā)，還在部官網(wǎng)轉(zhuǎn)發(fā)推廣浙江成果，隨后司法部在官網(wǎng)官微轉(zhuǎn)載，《指引》成為首個被兩部委認可的省級部門文件。中國自然資源報、澎湃新聞、錢江晚報等媒體都對相關(guān)新聞信息進行了報道，既彰顯了浙江省自然資源法治建設(shè)的積極成效，也營造了良好的法治氛圍。

三、經(jīng)驗啟示

（一）經(jīng)驗

1.系統(tǒng)梳理，比零散培訓效果好

機構(gòu)改革以后，行政規(guī)范性管理制度是浙江省自然資源廳第一批出臺的制度之一，在年度法治人員培訓中，合法性審查也一貫作為培訓重點，但是礙于管理制度局限在程序規(guī)范，法治培訓限于參訓人員數(shù)量、培訓頻次等實際制約，在提高合法性審核工作水平上取得的效果并不理想?！吨敢酚“l(fā)后，各級自然資源主管部門的法審人員都有了隨時可以翻閱的“字典”，對制定程序、審查要點、工作依據(jù)都有了清晰的理解，合法性審查工作開展也更加順利。

2.專項指引，比面上指導效果好

合法性審查工作是通過對逐個文件的審查，逐漸積累審查經(jīng)驗的過程，同類型的文件短期內(nèi)不會重復出現(xiàn)，對法審人員的知識儲備要求較高?！吨敢肺锤采w其他需要合法性審核的文件類型，僅在行政規(guī)范性文件的合法性審核領(lǐng)域做了專項指引，摒棄以往全面指導的文件模式，求深求精，確保法審人員在每一個行政規(guī)范性文件的制定環(huán)節(jié)都能在《指引》中得到技術(shù)指導，對于法審實務(wù)來說，具有針對性的指導意義。

（二）反思

1.大而全不如小而美

從政策文件的制定上看，多數(shù)時候追求的是通過一個文件對面上工作進行統(tǒng)一指導，但篇幅過長的文件既不符合當前的行文要求也對文件的執(zhí)行者造成一些領(lǐng)會上的障礙，篇幅較短又無法細述具體的工作規(guī)范?！吨敢窉仐壠渌枰▽彽奈募愋?，僅對行政規(guī)范性文件的合法性審核工作進行指導，能夠讓使用者在各環(huán)節(jié)都找到答案，使合法性審查工作更加細節(jié)化程序化。

2.“工業(yè)化”才有可復制性

合法性審核工作的審查內(nèi)容千變?nèi)f化，但審核要點重復統(tǒng)一?！吨敢吠ㄟ^格式化的合法性審核意見書，固定發(fā)文主體、制定依據(jù)、發(fā)文程序、文件內(nèi)容等審查必要項，通過“工業(yè)化”方式，避免因法審人員個體差異出現(xiàn)的審查重點偏移，通過長期使用，在自然資源系統(tǒng)內(nèi)形成程序化的審查流程，將國家和省政府合法性審查工作規(guī)范落到實處。

（三）下一步啟示

1.在其他工作領(lǐng)域推廣復制經(jīng)驗

合法性審查制度是政府為了保障人民合法權(quán)益對內(nèi)設(shè)置的“保險絲”，除了行政規(guī)范性文件，還有重大行政決策等需要經(jīng)過合法性審核后才能出臺的其他類型文件。浙江省自然資源廳擬在行政規(guī)范性文件合法性審查工作積累足夠多的經(jīng)驗后，將成功經(jīng)驗復制到其他領(lǐng)域，分類編制工作指引，通過合法性審查工作助推政策文件的合法合規(guī)。

2.文件合法性應主體責任化

目前合法性審查以法制部門集中審查為統(tǒng)一模式，但法審人員對于專業(yè)工作的理解、政策文件的學習都有局限性。應探索建立內(nèi)審制度，將文件合法責任分解為主體責任制和集中審查與發(fā)文后評估制度相結(jié)合的模式，切實做好文件的合法性保障工作。