冀 鵬

(山西大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,山西 太原 030006)

“實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”被提出后廣受關(guān)注,農(nóng)業(yè)治理體系也由此發(fā)生適應(yīng)性變化,推動小農(nóng)戶經(jīng)營方式優(yōu)化成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵戰(zhàn)略步驟。隨著相關(guān)政策的實(shí)施,國家對農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的介入逐漸增多,盡管這種介入并不一定體現(xiàn)為對生產(chǎn)經(jīng)營過程的直接干預(yù),甚至多數(shù)情況并不為小農(nóng)戶所感知,但正在塑造一種新的農(nóng)業(yè)治理生態(tài),推動小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營中的農(nóng)業(yè)治理權(quán)發(fā)生變革。

一、歷史維度下農(nóng)業(yè)治理權(quán)問題的產(chǎn)生

(一)傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的治理權(quán):農(nóng)戶自主治理與有限的外部干預(yù)

傳統(tǒng)農(nóng)耕社會中,國家與農(nóng)民之間的聯(lián)系主要是稅賦征繳,除此之外的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)則不會過多干預(yù),因此學(xué)界有“皇權(quán)不下縣”的說法。國家稅收的主要來源是農(nóng)業(yè),但不會直接涉入農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動中,盡管一些時(shí)期、一些地區(qū)存在國家主導(dǎo)的耕地分配、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、良種和技術(shù)推廣等現(xiàn)象,但相對于廣袤的農(nóng)業(yè)區(qū)和綿長的農(nóng)業(yè)社會來說,這些行動不足以徹底改變農(nóng)戶的自主治理地位,國家并不直接或間接掌握農(nóng)業(yè)治理權(quán)。同時(shí),小農(nóng)經(jīng)濟(jì)并不排斥合作,農(nóng)忙時(shí)節(jié)有限的合作一定程度上提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具的互借也降低了生產(chǎn)成本,這促使小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)治理權(quán)存在有限的臨時(shí)分享——合作者可以針對具體的生產(chǎn)問題提出意見或按照自己的生產(chǎn)習(xí)慣開展勞動。即便是那些歸國家所有、地主所有、宗族共有的土地,生產(chǎn)經(jīng)營過程仍然主要依靠小農(nóng)戶,這實(shí)際上使經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中分離出來歸農(nóng)戶所有,土地所有者主要作為食利者的角色存在,部分地掌握產(chǎn)品分配權(quán),較少時(shí)候也會分享部分決策權(quán)、監(jiān)管權(quán)。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)產(chǎn)品分配權(quán)是同土地所有權(quán)緊密聯(lián)系在一起的。由于土地終極意義上的所有權(quán)歸國家,因此農(nóng)民向國家繳納稅賦也是天經(jīng)地義,屬于單向強(qiáng)制而非雙邊同意。[1]國家也可能在特殊的政治需求下持續(xù)增加賦稅,但也需要承擔(dān)農(nóng)民反抗的風(fēng)險(xiǎn)。那些不掌握土地所有權(quán)的農(nóng)民同時(shí)還需要付出地租,即便農(nóng)民掌握土地所有權(quán),也不會完全擁有農(nóng)產(chǎn)品分配的絕對自主性。按照馬克思的觀點(diǎn),土地的農(nóng)民所有制和分散經(jīng)營使勞動者被束縛在土地上,且不得不將大部分產(chǎn)品交給國家、訟棍、高利貸者。[2](P177)

(二)集體化時(shí)期的農(nóng)業(yè)治理權(quán):國家—集體—農(nóng)戶間的治理權(quán)分割

集體化時(shí)期的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造是行政推動下生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的結(jié)果。在此之前,國家依托政治權(quán)威完成土地的重新分配,實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶對土地的占有,有效提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。受到土地重新分配的激勵(lì),在維護(hù)新生政權(quán)方面農(nóng)民亦展現(xiàn)出極大的熱情,因此,小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營方式改造兼有經(jīng)濟(jì)效用和政治效用。此后的集體化改造同樣展現(xiàn)了國家的超強(qiáng)影響力,農(nóng)業(yè)治理從小農(nóng)戶的分散經(jīng)營逐漸轉(zhuǎn)向國家強(qiáng)勢干預(yù)下的集體統(tǒng)籌安排。這種變化的出現(xiàn)受到了馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的一系列判斷的影響,比如馬克思在《論土地國有化》中提出的:“社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,人口的增長和集中,迫使資本主義農(nóng)場主在農(nóng)業(yè)中采用集體的和有組織的勞動以及利用機(jī)器和其他發(fā)明的種種情況,將使土地國有化越來越成為一種‘社會必然’,這是關(guān)于所有權(quán)的任何言論都阻擋不了的。社會的迫切需要將會而且一定會得到滿足,社會必然性所要求的變化一定會進(jìn)行下去,遲早會使立法適應(yīng)這些變化的要求?！盵2](P175～176)馬克思恩格斯在《共產(chǎn)主義者同盟中央委員會告同盟書》中指出:“他們必須要求把沒收過來的封建地產(chǎn)變?yōu)閲胸?cái)產(chǎn),變成工人移民區(qū),由聯(lián)合起來的農(nóng)村無產(chǎn)階級利用大規(guī)模農(nóng)業(yè)的一切優(yōu)點(diǎn)來進(jìn)行耕種?！盵3](P562)這不僅要求生產(chǎn)資料收歸集體,還對耕種方式提出了規(guī)?；蜔o產(chǎn)階級共同經(jīng)營的要求。在我國的農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期,農(nóng)業(yè)治理權(quán)主要?dú)w集體所有,具體地歸人民公社以及下屬的生產(chǎn)大隊(duì)、小隊(duì)。集體的行動受到國家指導(dǎo)和干預(yù),因此具有一定的代理人屬性。這種治理權(quán)的整合實(shí)際上已經(jīng)使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)徹底擺脫了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài),農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營活動被整合進(jìn)公共經(jīng)濟(jì)行動中。

(三)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)業(yè)治理權(quán):從農(nóng)戶自主性擴(kuò)張到有限自主性

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立重新確立了家戶為主的生產(chǎn)經(jīng)營方式,農(nóng)戶掌握了生產(chǎn)的全部流程,與國家的關(guān)系主要體現(xiàn)在產(chǎn)品分配環(huán)節(jié),也就是“交夠國家的,留足集體的,剩下都是自己的”。經(jīng)營形式、勞動過程、分配方式等方面都充分尊重農(nóng)民的選擇。農(nóng)業(yè)稅取消后,國家進(jìn)一步退出分配環(huán)節(jié)。在制度層面,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度先實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)分離”,后確立“三權(quán)”分置,以此保障土地這一最重要的生產(chǎn)資料完全由農(nóng)戶享有使用權(quán)和收益權(quán),進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)戶的經(jīng)營自主性。當(dāng)然,純粹的家戶經(jīng)營并不能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,尤其是在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的背景下,生產(chǎn)資料在城鄉(xiāng)之間快速流動起來,大量新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式出現(xiàn),傳統(tǒng)家戶經(jīng)營的缺陷越來越明顯。此時(shí),國家再次入場。國家權(quán)力嵌入農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為系統(tǒng)的過程會改變農(nóng)戶對土地、勞動力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的配置方式。[4]這種嵌入過程主要是同農(nóng)業(yè)市場化進(jìn)程結(jié)合起來的,農(nóng)戶逐漸適應(yīng)市場化而選擇讓出一定的農(nóng)業(yè)治理權(quán),交給村集體、公司或者合作社,農(nóng)戶因此也會將掌握的生產(chǎn)要素中的一部分從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)走,用于開展其他收益更高的經(jīng)濟(jì)活動。由此,農(nóng)業(yè)治理中家戶的完全自主性逐漸轉(zhuǎn)向受到市場和國家限制的有限自主性。當(dāng)前,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中仍然強(qiáng)調(diào)發(fā)揮農(nóng)民的主動性和積極性,但值得注意的是,這種主動性在實(shí)踐中主要體現(xiàn)在由農(nóng)戶掌控的特定生產(chǎn)環(huán)節(jié)上,而非回到完全的農(nóng)戶自主性。

可以看出,國家介入促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營格局發(fā)生變化。在促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接的過程中,多主體參與農(nóng)業(yè)治理必然產(chǎn)生復(fù)雜的治理關(guān)系,治理關(guān)系又映射出特定的治理權(quán)配置格局,治理權(quán)安排不當(dāng)可能導(dǎo)致生產(chǎn)秩序混亂。所以,有必要探討這一過程中農(nóng)業(yè)治理權(quán)的分配過程、分配結(jié)果以及對農(nóng)業(yè)治理格局的影響,厘清圍繞小農(nóng)戶生產(chǎn)形成的農(nóng)業(yè)治理需求—治理權(quán)—治理秩序動態(tài)平衡的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

二、農(nóng)業(yè)治理權(quán)重新分配中的國家角色

(一)現(xiàn)代化目標(biāo)引導(dǎo)下國家對小農(nóng)戶生產(chǎn)的介入

完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo),也是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要基礎(chǔ)和保障。作為現(xiàn)代國家治理體系中的重要組成部分,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)治理體系建設(shè)關(guān)系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn),并能夠?qū)r(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收產(chǎn)生輻射帶動效應(yīng)。

傳統(tǒng)國家治理中,有限的治理能力不足以支撐國家權(quán)力向基層延伸,這正是邁克爾·曼所說的雖然有強(qiáng)大的專制性權(quán)力,但基礎(chǔ)性權(quán)力孱弱,統(tǒng)治者只能進(jìn)行間接統(tǒng)治。[5]同時(shí),傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)過于分散也造成了國家有效介入的天然屏障,而小農(nóng)自身對于外來的干預(yù)也極為排斥。隨著現(xiàn)代化持續(xù)推進(jìn),如何借助工業(yè)化和市場化成果推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力快速提升也成為現(xiàn)代國家的重要任務(wù)。所以,國家會通過提高基礎(chǔ)性權(quán)力增強(qiáng)其在基層社會的支配力,實(shí)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)治理的參與,通過引導(dǎo)和扶持,使得在國民經(jīng)濟(jì)中處在相對弱勢地位的農(nóng)業(yè)獲得更為充足的發(fā)展動力。而小農(nóng)戶在提高生產(chǎn)效率訴求指引下,也更愿意接受外部力量的支持。這使小農(nóng)戶逐漸深度嵌入國家農(nóng)業(yè)治理體系中,成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)組成部分。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)治理體系的建設(shè)需要同國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、現(xiàn)有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)化和市場化背景下的農(nóng)業(yè)發(fā)展需求相適應(yīng),也需要同國家治理的價(jià)值體系、組織體系、制度體系、政策體系相適應(yīng)?；镜姆较蚴?通過多重治理手段運(yùn)用,促使治理資源更多地向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜,并為農(nóng)業(yè)的可持續(xù)、高效率發(fā)展提供良好的制度環(huán)境和政策環(huán)境。其最終成效不僅體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的提升和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,更體現(xiàn)為治理格局的結(jié)構(gòu)性調(diào)整,包括農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體關(guān)系調(diào)整、要素配置模式變化、農(nóng)業(yè)治理權(quán)重塑等。

(二)基于戰(zhàn)略視角的農(nóng)業(yè)治理多重目標(biāo)整合

盡管改造小農(nóng)戶的經(jīng)營方式更多地屬于產(chǎn)業(yè)治理問題,是放在農(nóng)業(yè)的總體治理框架內(nèi)審視的,但扶持小農(nóng)戶的出發(fā)點(diǎn)卻不僅僅是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的增長性目標(biāo),而應(yīng)在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的總體戰(zhàn)略規(guī)劃下,同時(shí)考慮多重目標(biāo)的整合。在治理實(shí)踐中,貫徹全局性、綜合性、整體性、系統(tǒng)性理念的重要性越來越凸顯,既要考慮高效整合相關(guān)生產(chǎn)要素以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)本身的高質(zhì)量發(fā)展,還需要考慮農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村基本經(jīng)營制度鞏固、與二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、與人發(fā)展、與農(nóng)村發(fā)展等方面的協(xié)調(diào)。這使得農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的制定具有更宏大的戰(zhàn)略性視角,需要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)與非經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制優(yōu)化與發(fā)展實(shí)效的有機(jī)統(tǒng)一,也使得新農(nóng)業(yè)治理格局構(gòu)建中注重對多主體行動的調(diào)節(jié),以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展和農(nóng)民的根本利益滿足。

扶持小農(nóng)戶發(fā)展中的非經(jīng)濟(jì)性考量包括農(nóng)戶的全面發(fā)展、農(nóng)業(yè)的非經(jīng)濟(jì)功能發(fā)揮、農(nóng)村的風(fēng)貌改善等多方面,甚至需要部分地承擔(dān)調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)關(guān)系、平衡區(qū)域發(fā)展差異等功能,需要適應(yīng)市場化、城鎮(zhèn)化的要求。其中,實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展是非經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)的關(guān)鍵內(nèi)容,也是新發(fā)展理念指導(dǎo)下扶持小農(nóng)戶過程中的核心環(huán)節(jié)。推動國家治理走向現(xiàn)代化的過程中,中國共產(chǎn)黨以“人民群眾為國家制度和治理體系的創(chuàng)造主體、管理主體、利益主體和評價(jià)主體,科學(xué)解決了國家制度和治理體系的根本性質(zhì)和權(quán)力歸屬問題,牢牢堅(jiān)持人民群眾在國家制度和治理體系中的主人翁地位?！盵6]就農(nóng)業(yè)治理體系建設(shè)而言,治理主體和受益主體都應(yīng)當(dāng)是人民群眾,需要以治理體系完善來保證和不斷實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的相關(guān)利益?；谛∞r(nóng)戶的發(fā)展,鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)也得以不斷鞏固,因此2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見》(以下簡稱《意見》)中就指出,促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接“是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的客觀要求”“是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的現(xiàn)實(shí)需要”。

在推動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接過程中,解決農(nóng)戶的生計(jì)問題與利益發(fā)展問題是當(dāng)前階段需要協(xié)調(diào)好的兩重關(guān)鍵目標(biāo)。傳統(tǒng)小農(nóng)戶經(jīng)營只能解決小農(nóng)戶生計(jì)問題,發(fā)展支持能力則較低。因此,需要以有效的資源整合、資源傾斜和制度供給推動小農(nóng)戶自我發(fā)展能力提升,逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和生產(chǎn)組織形態(tài)優(yōu)化,推動小農(nóng)戶生產(chǎn)生活環(huán)境優(yōu)化。正是基于這樣的治理要求,國家對小農(nóng)戶生產(chǎn)的介入也更為系統(tǒng)化,手段更為多元化,需要及時(shí)調(diào)整農(nóng)戶與其他農(nóng)業(yè)治理主體之間的關(guān)系以維護(hù)農(nóng)戶的發(fā)展權(quán)益。

(三)以現(xiàn)代化為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)治理框架構(gòu)建與小農(nóng)戶扶持

隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先原則的確立,密集的制度供給為農(nóng)業(yè)提供了良好的發(fā)展環(huán)境,同時(shí)促使農(nóng)業(yè)與其他領(lǐng)域之間的制度勢差逐步形成。制度勢差的存在必然會吸引大量生產(chǎn)要素和經(jīng)營主體涌入農(nóng)業(yè),為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來更為多樣的經(jīng)營形式,同時(shí)會帶動農(nóng)業(yè)治理結(jié)構(gòu)更為立體,參與治理的主體更加多元,治理機(jī)制更為復(fù)雜。與之相適應(yīng)的是,更加健全、更適應(yīng)現(xiàn)代化要求的農(nóng)業(yè)治理體系正在建立。改革開放以來,通過農(nóng)村制度創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)產(chǎn)品市場化改革、農(nóng)業(yè)投入增長,[7](P30)農(nóng)業(yè)得到快速發(fā)展。黨的十九大以來,國家層面確立了產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系為基本架構(gòu)的農(nóng)業(yè)治理體系,政府綜合運(yùn)用市場主體引入、組織培育、制度優(yōu)化、資金支持、平臺和基地建設(shè)、技術(shù)和裝備投入、基礎(chǔ)設(shè)施配套、培訓(xùn)等方式開展農(nóng)業(yè)治理活動。從國家的視角看,農(nóng)業(yè)治理存在三個(gè)治理層級:宏觀的戰(zhàn)略規(guī)劃—中觀的政策體系設(shè)計(jì)—微觀的生產(chǎn)服務(wù)。宏觀層面主要完成農(nóng)業(yè)發(fā)展情況判斷、農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)規(guī)劃、戰(zhàn)略設(shè)計(jì)等;中觀層面主要完成政策設(shè)計(jì)、治理主體的權(quán)力關(guān)系確定、治理環(huán)境營造等;微觀層面主要開展具體的生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)行動,尤其是對相關(guān)治理主體的關(guān)系和具體活動進(jìn)行調(diào)節(jié)。新治理體系構(gòu)建不是對既有體系的簡單修補(bǔ),而是整合存量要素與增量要素進(jìn)行的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性改革。這種以國家權(quán)力為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)治理是在充分尊重小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營模式的基礎(chǔ)上形成的,并將小農(nóng)戶現(xiàn)代化視為核心目標(biāo),主要體現(xiàn)為國家和地方政府將小農(nóng)戶組織起來以實(shí)現(xiàn)同現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接的實(shí)踐機(jī)制。[8]這種銜接并不是要以維持較小的生產(chǎn)規(guī)模為目標(biāo),而是在現(xiàn)有的規(guī)?；A(chǔ)上,綜合運(yùn)用多種資源,形成更為高效的外部支持體系,通過多種途徑提升小農(nóng)戶的發(fā)展能力、組織效率,從而不斷提升小農(nóng)戶的生產(chǎn)效率和收入,實(shí)現(xiàn)好維護(hù)好發(fā)展好小農(nóng)戶的利益。

在農(nóng)業(yè)治理體系中,小農(nóng)戶并不因國家的介入而喪失對生產(chǎn)過程的掌控,以村社組織為主導(dǎo)建立的自主組織使農(nóng)民與其他治理主體之間形成聯(lián)結(jié)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)自主治理。[9]自主治理體系又處在更大的綜合治理體系中,綜合治理的主體除小農(nóng)戶及其自組織之外,還包括政府、村集體、合作社和公司等新治理主體。

三、小農(nóng)戶生產(chǎn)中的農(nóng)業(yè)治理權(quán)分置與農(nóng)業(yè)治理能力現(xiàn)代化

(一)小農(nóng)戶生產(chǎn)環(huán)境變化推動新主體深度參與農(nóng)業(yè)治理

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)治理體系形成的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)治理內(nèi)容細(xì)化和治理環(huán)節(jié)的增加,主要與三個(gè)方面的宏觀環(huán)境變化有關(guān):一是國家形成對小農(nóng)戶發(fā)展和改造的支持性策略。前文已經(jīng)指出,基于多重戰(zhàn)略需要,國家采取措施幫助小農(nóng)戶解決生產(chǎn)困境,以提高其生產(chǎn)效率。在實(shí)踐中主要體現(xiàn)為,地方政府廣泛開展的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民培訓(xùn)、金融支持、平臺建設(shè)等行動。由于難以直接參與生產(chǎn)經(jīng)營過程,地方政府同時(shí)會扶持集體經(jīng)濟(jì)組織或小農(nóng)戶的自組織代替其承擔(dān)與生產(chǎn)經(jīng)營直接相關(guān)的服務(wù)。這類組織同時(shí)作為第三方協(xié)調(diào)小農(nóng)戶與企業(yè)或合作社之間的關(guān)系,避免農(nóng)戶利益受損。二是資本下鄉(xiāng)。以農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展為戰(zhàn)略背景,以農(nóng)業(yè)市場化為基本的政策環(huán)境,資本下鄉(xiāng)快速推進(jìn),以公司為代表的市場經(jīng)濟(jì)組織也隨之深入?yún)⑴c到農(nóng)業(yè)經(jīng)營中。除了獨(dú)立開展的有一定規(guī)模的經(jīng)營外,公司也會積極參與到小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營中,承擔(dān)部分生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié),幫助小農(nóng)戶提高生產(chǎn)技術(shù)水平和經(jīng)營能力,提高小農(nóng)戶對接大市場的程度。三是農(nóng)業(yè)分工的細(xì)化。分工有助于效率提升,正如亞當(dāng)·斯密所指出的,“社會生產(chǎn)力、人類勞動技能和思維判斷力的大幅度提高都是勞動分工的結(jié)果”,[10](P4)他同時(shí)提到,因農(nóng)業(yè)不能進(jìn)行徹底分工導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力無法像制造業(yè)那樣改進(jìn)。實(shí)際上,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理日漸精細(xì)化,生產(chǎn)流程不斷細(xì)化,分工必然隨之產(chǎn)生,由分工帶來的效率提升也日漸明顯。分工會使生產(chǎn)走向?qū)I(yè)化,這就構(gòu)成了農(nóng)業(yè)治理權(quán)分置的基本前提。

農(nóng)業(yè)治理環(huán)境的變化促使小農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營過程中的實(shí)際參與者增加。盡管傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營并不完全局限于農(nóng)戶,但仍然是小農(nóng)戶主導(dǎo)的有限合作。在以國家力量推進(jìn)的小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接中,小農(nóng)戶退出生產(chǎn)的部分環(huán)節(jié)而交給其他經(jīng)營主體。這是基于農(nóng)業(yè)分工而產(chǎn)生的新型合作生產(chǎn),生產(chǎn)的專業(yè)化水平得以提升,同時(shí)發(fā)揮了小農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性和現(xiàn)代化經(jīng)營組織的積極性,由此也必然產(chǎn)生農(nóng)業(yè)治理權(quán)分割和多主體協(xié)作治理格局。

(二)小農(nóng)戶生產(chǎn)中的農(nóng)業(yè)治理權(quán)分置

馬克思在《資本論》中提到“勞動過程的簡單要素是:有目的的活動或勞動本身,勞動對象和勞動資料”,[11](P170)這就明確了生產(chǎn)過程中涉及的治理對象,也就是勞動、勞動對象、勞動資料。農(nóng)業(yè)治理也是一種關(guān)系治理,尤其是多種主體參與進(jìn)來后,這種關(guān)系更為復(fù)雜,所以也需要從生產(chǎn)關(guān)系的角度進(jìn)行分解。生產(chǎn)關(guān)系的構(gòu)成要素可以從兩個(gè)方面理解,靜態(tài)角度的包括“生產(chǎn)資料所有制關(guān)系、生產(chǎn)中人與人的關(guān)系和產(chǎn)品分配關(guān)系”,動態(tài)角度的包括“生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)”。[12](P104～105)將以上理論綜合起來分析小農(nóng)戶生產(chǎn)中的治理問題,可以提出,小農(nóng)戶生產(chǎn)中涉及的農(nóng)業(yè)治理權(quán)主要包括:配置生產(chǎn)資料、協(xié)調(diào)人的關(guān)系、組織安排生產(chǎn)經(jīng)營活動、分配收益。其中涉及三重治理權(quán)關(guān)系:所有權(quán)關(guān)系、經(jīng)營權(quán)關(guān)系、分配權(quán)關(guān)系。這三重治理權(quán)關(guān)系中最基本和最關(guān)鍵的是生產(chǎn)資料的所有權(quán)關(guān)系。由于國家層面通過法律形式確定了小農(nóng)戶生產(chǎn)所涉及的土地的權(quán)利關(guān)系,也就奠定了三重治理權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ),農(nóng)業(yè)治理權(quán)的分置也基于此形成。

在生產(chǎn)資料配置方面,主要涉及到土地及附著的水利等基礎(chǔ)設(shè)施、機(jī)器設(shè)備和技術(shù)、種子化肥農(nóng)藥等其他資料。就農(nóng)地及基礎(chǔ)設(shè)施而言,主要的供給調(diào)節(jié)者是國家、村集體、農(nóng)戶,國家主要承擔(dān)制度供給和大型工程建設(shè),村集體依據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展需要調(diào)節(jié)土地經(jīng)營方式和規(guī)模,農(nóng)戶依托承包經(jīng)營權(quán)能夠在生產(chǎn)經(jīng)營中占據(jù)相對優(yōu)勢的位置,同時(shí)利用內(nèi)外部的積極因素持續(xù)提升土地的產(chǎn)出能力。就機(jī)器設(shè)備、技術(shù)以及其他生產(chǎn)資料而言,國家層面實(shí)施種業(yè)振興等戰(zhàn)略,推進(jìn)科技下鄉(xiāng)、智慧農(nóng)業(yè)建設(shè)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化建設(shè)等,優(yōu)化關(guān)鍵生產(chǎn)資料的供給,形成宏觀層面的保障;農(nóng)業(yè)公司、合作社和專業(yè)服務(wù)公司依托專業(yè)化的農(nóng)機(jī)具和技術(shù)承擔(dān)一定區(qū)域內(nèi)某個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的專業(yè)化服務(wù);農(nóng)戶除了自行購置外,也通過購買服務(wù)、租賃等方式代替部分生產(chǎn)資料購置,實(shí)現(xiàn)與其他治理主體在生產(chǎn)資料配置方面的合作。生產(chǎn)資料配置過程還涉及資金配置問題,國家持續(xù)解決農(nóng)業(yè)融資難問題,各地加快建設(shè)農(nóng)業(yè)融資體系,同時(shí)合作社和公司也會為小農(nóng)戶提供一定的資金支持以提高在收益分配中的話語權(quán)。

在人的關(guān)系協(xié)調(diào)方面。傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下的生產(chǎn)者主要是家戶成員,所以勞動者之間的關(guān)系的協(xié)調(diào)主要依靠家戶治理完成。銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)時(shí),小農(nóng)戶生產(chǎn)中人的關(guān)系的協(xié)調(diào)同家戶治理逐漸發(fā)生分離。就勞動者而言,隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn),出現(xiàn)大量“兼業(yè)小農(nóng)”,他們將部分成本過高的流程轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營者,而將節(jié)省出的時(shí)間用來從事收益更高的工作,或者自身專業(yè)能力相對低下而選擇依托于外部組織,由公司或合作社來統(tǒng)籌安排生產(chǎn),由此必然出現(xiàn)小農(nóng)戶之外的其他生產(chǎn)參與者。人的關(guān)系的協(xié)調(diào)也由此復(fù)雜化,涉及農(nóng)戶、企業(yè)家、村莊領(lǐng)導(dǎo)、地方政府官員等,其中存在少量的雇傭關(guān)系,但占主導(dǎo)主要地位的是合作關(guān)系。

在生產(chǎn)經(jīng)營活動安排方面,涉及到生產(chǎn)決策、生產(chǎn)勞動、產(chǎn)品銷售三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其中,生產(chǎn)決策以小農(nóng)戶為主,但會受到國家相關(guān)戰(zhàn)略和地方政府的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃影響,同時(shí),若農(nóng)戶選擇加入專業(yè)生產(chǎn)合作社,決策權(quán)可能在入社簽訂合同時(shí)便轉(zhuǎn)交合作社。在生產(chǎn)的具體過程也就是勞動中,隨著農(nóng)業(yè)分工的細(xì)化,農(nóng)戶在生產(chǎn)鏈條中能夠占據(jù)主導(dǎo)位置的環(huán)節(jié)逐漸被壓縮。當(dāng)然,部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)被轉(zhuǎn)移并未不排斥農(nóng)戶在這些環(huán)節(jié)的治理權(quán),這取決于外部組織與農(nóng)戶的具體約定。在實(shí)踐中,有公司(或合作社)主導(dǎo)和總體安排的“龍頭企業(yè)(或合作社等其他經(jīng)濟(jì)組織)+農(nóng)戶”模式,農(nóng)戶只是聽從其他主體安排完成部分生產(chǎn)任務(wù);也有農(nóng)戶主導(dǎo)和總體安排的“農(nóng)戶+專業(yè)服務(wù)公司(或合作社等其他經(jīng)濟(jì)組織)”模式,其他主體接受農(nóng)戶委托提供訂單式服務(wù)。無論哪種合作方式,新主體的加入會改變小農(nóng)戶的生產(chǎn)環(huán)境,帶動小農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)質(zhì)化、農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)化和農(nóng)產(chǎn)品流通順暢化等。[13]在銷售環(huán)節(jié),采取市場化運(yùn)營模式的經(jīng)濟(jì)組織被引進(jìn)后,有的完全承包農(nóng)戶產(chǎn)品的銷售,有的能夠提供銷售平臺。一般來說,同農(nóng)戶開展包銷合作的公司或合作社也往往會同時(shí)參與農(nóng)戶其他經(jīng)營環(huán)節(jié),以保障產(chǎn)品質(zhì)量,所以從生產(chǎn)決策到產(chǎn)品銷售的整個(gè)鏈條中,新治理主體介入特定環(huán)節(jié)很可能會同時(shí)影響其他環(huán)節(jié)。

在收益分配方面,農(nóng)戶的生產(chǎn)收益不再完全歸農(nóng)戶所有,而是由多主體依據(jù)農(nóng)業(yè)治理權(quán)配置和生產(chǎn)要素的市場價(jià)格進(jìn)行分配。對于小農(nóng)戶而言,在持續(xù)調(diào)整的生產(chǎn)經(jīng)營格局中所處的位置決定了其分配話語權(quán),其收益方式主要有兩種:一是接近傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的商品價(jià)格決定的變動型收益,二是深度嵌入合作經(jīng)營的保底固定型收益。前一種方式下農(nóng)戶擁有較大的經(jīng)營自主權(quán),后一種的自主權(quán)則較少但同時(shí)規(guī)避了大量的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

(三)新治理格局塑造中的政策引導(dǎo)與模式化推進(jìn)

盡管宏觀環(huán)境已經(jīng)形成了推進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接的有利條件,但要引導(dǎo)小農(nóng)戶經(jīng)營朝著與現(xiàn)代化相契合的方向發(fā)展,且在這一過程中要確保多主體參與農(nóng)業(yè)治理的進(jìn)程是合理有序的,同時(shí)要保障好農(nóng)戶權(quán)益,就仍需國家以及作為其代理人的政府介入,充當(dāng)引導(dǎo)者、調(diào)節(jié)者和保護(hù)者的角色。這時(shí)的國家及其代理人不再是傳統(tǒng)小農(nóng)社會的汲取者,而是逐漸轉(zhuǎn)向調(diào)控者。王紹光劃分了八種基礎(chǔ)性國家能力,他認(rèn)為汲取能力是近代國家的基本能力,現(xiàn)代國家則要發(fā)展出規(guī)管、再分配等四種能力。[14]現(xiàn)代農(nóng)業(yè)治理中國家的調(diào)控者角色實(shí)際包含了規(guī)管能力以確保多主體協(xié)作的秩序,也包含再分配能力以保障處在相對弱勢地位的小農(nóng)戶能夠分享發(fā)展成果,同時(shí)提升其發(fā)展能力。

在推進(jìn)小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)這一戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中,地方政府是具體的政策執(zhí)行者,負(fù)責(zé)貫徹國家的戰(zhàn)略要求,承擔(dān)了代理人的角色,同時(shí)村集體需要配合地方政府完成一系列任務(wù),可以視為次級代理人。兩個(gè)層級的代理人執(zhí)行扶持小農(nóng)戶政策的自主空間極大,也沒有足夠的任務(wù)約束,會使其根據(jù)自己的利益選擇合適的做法,形成自己的行動邏輯,進(jìn)而影響戰(zhàn)略推進(jìn)效果。一種是積極扶持小農(nóng)戶并嘗試總結(jié)出具有本地特色的發(fā)展模式。通過保障性制度和激勵(lì)性政策,以引進(jìn)、培育、發(fā)展各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織,擴(kuò)充農(nóng)業(yè)治理的主體。有的地方通過建設(shè)一定的基地或園區(qū)將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中起來,以降低治理成本、減少基礎(chǔ)設(shè)施投入,也能夠更好地展示農(nóng)業(yè)發(fā)展成績。進(jìn)一步地,在農(nóng)地制度不斷完善的基礎(chǔ)上,通過多種制度和機(jī)制建設(shè),形成相對完備的帶動體系、服務(wù)體系、供給體系、權(quán)益保障體系等,逐漸塑造多主體之間比較穩(wěn)定的合作關(guān)系。地方政府往往熱衷于將這一過程總結(jié)提升為特定模式,如四川省眉山市彭山區(qū)“系統(tǒng)要素集成、多元改革賦能、精準(zhǔn)政策創(chuàng)新”的模式,[15]陜西省洋縣服務(wù)于小農(nóng)戶對接大市場的“小農(nóng)戶+”模式,[16]安徽省淮南市“兩委托兩跟進(jìn)一托底”模式,[17]等等。

另一種是消極應(yīng)對。地方政府在扶持小農(nóng)戶的路徑選擇方面會盡量考慮治理成本,由于與小農(nóng)戶對接中不可避免地會面臨結(jié)構(gòu)性困境,為了實(shí)現(xiàn)治理便利化,會更加傾向于發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)而排斥小農(nóng)農(nóng)業(yè)。[18]中央層面自黨的十九大之后大力推進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接,而非將小農(nóng)整合為規(guī)模農(nóng)業(yè),調(diào)節(jié)了地方政府的這種傾向。2019年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《意見》,黨的二十大報(bào)告中也明確提出,“發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會化服務(wù)”,[19]這有助于塑造有利于小農(nóng)戶發(fā)展的政策環(huán)境。宏觀政策環(huán)境的變化也會促使地方政府采取策略適應(yīng)上級要求,上文提到的提高小農(nóng)戶組織化的路徑就很容易成為降低治理成本的新選擇。

(四)基于多主體協(xié)作的半開放治理格局形成

基于農(nóng)業(yè)治理權(quán)分置情況的出現(xiàn),農(nóng)業(yè)治理主體之間的關(guān)系必然趨向復(fù)雜化,農(nóng)業(yè)治理結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)小農(nóng)主導(dǎo)的模式逐漸轉(zhuǎn)向多主體協(xié)作半開放模式,這就使現(xiàn)代小農(nóng)戶生產(chǎn)與傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)區(qū)分開來。

就治理主體關(guān)系而言,公司、合作社、基地成為新主體逐漸廣泛而深入地參與到小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動中,出現(xiàn)了多種形式的“X+農(nóng)戶”。這些主體基于盈利或扶持小農(nóng)的公益性目標(biāo),承擔(dān)部分生產(chǎn)功能。地方政府雖然并不直接參與小農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營活動,但是借助一定的政策工具調(diào)節(jié)直接參與者的活動,進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)治理行動和利益分配格局。多主體格局形成后,小農(nóng)戶的自主治理權(quán)受到一定程度的擠壓,甚至將主要的治理權(quán)讓渡出去,但這并沒有徹底否定小農(nóng)戶的自主性治理。由于農(nóng)戶掌握了土地的承包經(jīng)營權(quán),農(nóng)戶能夠自主決定是否引進(jìn)外部合作,傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中的基于熟人社會形成的合作關(guān)系也不會隨之完全消解,只是新加入了依托于分工的陌生人或者半熟人之間的合作,這都是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)留下的重要遺產(chǎn),也是能夠服務(wù)于現(xiàn)代小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的有益要素。要解釋這種情形下的小農(nóng)戶行為,舒爾茨、波普金等人的“理性小農(nóng)”觀點(diǎn)相對于恰亞諾夫等人的“道義經(jīng)濟(jì)”觀點(diǎn)似乎更有說服力,也就是在權(quán)衡利弊后才選擇是否與龍頭企業(yè)、專業(yè)服務(wù)公司等新主體合作,同時(shí)選擇合作的范圍和時(shí)限等。也有學(xué)者提出小農(nóng)戶的決策過程存在情景依賴,[20]解釋了當(dāng)前處在制度變革中不同的小農(nóng)戶決策。所以,引導(dǎo)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接形成的治理格局是保留了小農(nóng)戶部分生產(chǎn)自主性基礎(chǔ)上的半開放協(xié)作模式,而非完全的開放。

這種傳統(tǒng)與現(xiàn)代生產(chǎn)情形交雜并存的格局下,主體之間的利益博弈也是復(fù)雜的。無論是新治理主體主導(dǎo)的經(jīng)營格局還是小農(nóng)戶主導(dǎo)的治理格局,農(nóng)戶都希望分割更多的利益。但農(nóng)戶與這些經(jīng)濟(jì)組織的合作通常會以合同形式約定,利潤分配方式往往在確定合作前就決定了,所以農(nóng)戶采取“小動作”獲得額外收益的空間并不大。同時(shí),小農(nóng)戶面對大批發(fā)商和大龍頭企業(yè)時(shí),雙方存在不平等交易,并會產(chǎn)生高昂的“不平等交易的成本”。[21]農(nóng)戶為了避免權(quán)益受損,會尋求外部支持,也可能選擇消極怠工、減少經(jīng)營投入甚至結(jié)束合作關(guān)系等方式以降低成本。這時(shí),地方政府會聯(lián)合村集體適時(shí)登場以確保治理格局平衡、穩(wěn)定,采取的主要措施是:一方面是提升小農(nóng)戶的談判能力。最為常見的是提升信息汲取運(yùn)用能力和組織化程度。農(nóng)戶信息能力的提高主要依靠兩種途徑:通過教育提高農(nóng)戶的自主信息獲得能力、通過外部服務(wù)的優(yōu)化為農(nóng)戶提供良好的信息環(huán)境。筆者在某蔬菜生產(chǎn)大鄉(xiāng)調(diào)研時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就描繪了在當(dāng)?shù)亻_展的面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)信息服務(wù)規(guī)劃:通過建設(shè)一定規(guī)模的蔬菜交易市場,將蔬菜銷售地的價(jià)格信息及時(shí)在交易市場公布,避免批發(fā)商利用信息不對稱而刻意壓低蔬菜收購價(jià)。在信息獲取和運(yùn)用的過程中,農(nóng)戶可以改變被動地位,擁有更多的主動性,不再像過去由于信息滯后而無法及時(shí)對市場作出判斷,使自身利益受損。提升組織化程度則主要依靠村委會、村民理事會等自治組織對經(jīng)營過程的介入實(shí)現(xiàn)。另一方面是采取調(diào)解、施壓等多種方式保障權(quán)益受損方的利益。在農(nóng)民權(quán)益受損時(shí),為農(nóng)民提供補(bǔ)貼以降低其損失、同企業(yè)談判以使其向農(nóng)民讓利等;在其他治理主體利益受損時(shí),地方政府與村委會聯(lián)合糾正農(nóng)戶可能威脅正常生產(chǎn)秩序的行為,限制其在農(nóng)業(yè)治理中的自主性過度擴(kuò)張。