裴秋云 閆瑞鋒

早在1996年，我國就提出了綜合行政執(zhí)法的概念，經(jīng)過近三十年的研究實踐，從最初的“城市管理綜合執(zhí)法”，到今天的“基層綜合行政執(zhí)法”，綜合行政執(zhí)法體系不斷完善，執(zhí)法范圍不斷擴大，但仍面臨著碎片化、內(nèi)卷化、孤立性等制約自身生長與發(fā)展的若干困境。2019年以來，中央先后印發(fā)文件、制定方案、部署任務(wù)，明確提出“完善基層行政執(zhí)法是推進基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)”，基層綜合行政執(zhí)法的重要性越來越凸顯。2022年，河南省深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制改革工作正式啟動，基層綜合行政執(zhí)法被作為重點工作任務(wù)安排部署。河南省新密市作為改革的排頭兵、先行地，深入貫徹落實改革部署，率先完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)任務(wù)，為破解“看得見的管不著、管得著的看不見”等問題打下了堅實基礎(chǔ)。

一、改革實踐

新密市位于鄭州西南，轄13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共304個行政村，總?cè)丝?3萬。為推動綜合行政執(zhí)法聯(lián)動融合、落地落實，今年初，新密市委編辦聯(lián)合司法局，選取大隗、曲梁、袁莊3個不同類別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開展“直插一線，解剖麻雀”蹲點式調(diào)研。調(diào)研小組以觀察員身份入駐，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊3個月同吃同住同工作，以第一視角了解掌握綜合行政執(zhí)法大隊實際運轉(zhuǎn)情況、存在問題，并從機制運行、隊伍建設(shè)情況等方面切入，梳理總結(jié)了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索綜合行政執(zhí)法工作的做法和成效，提煉經(jīng)驗，并向全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣。

（一） 打造綜合執(zhí)法小院

一是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法陣地。按照“能統(tǒng)盡統(tǒng)，需進盡進”原則，整合“1+N”部門基層站所執(zhí)法力量，規(guī)范化建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊，以“六室一庫”為基礎(chǔ)統(tǒng)籌設(shè)計布局鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊場所，安排市場監(jiān)督管理所、自然資源和規(guī)劃所、城管中隊，甚至應(yīng)急中隊、環(huán)保中隊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊同院辦公，探索打造綜合執(zhí)法小院，為實現(xiàn)一支隊伍綜合執(zhí)法打下堅實基礎(chǔ)。二是健全黨建引領(lǐng)機制。成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊黨支部，統(tǒng)管綜合行政執(zhí)法大隊、市場監(jiān)管所、自然資源和規(guī)劃所及其他派駐執(zhí)法機構(gòu)黨員，統(tǒng)籌黨建與業(yè)務(wù)融合發(fā)展，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法平臺牽頭抓總、統(tǒng)一步調(diào)、協(xié)調(diào)各方的作用有效發(fā)揮。三是設(shè)立執(zhí)法作戰(zhàn)指揮室。參照公安系統(tǒng)以“情報指揮中心”為龍頭的綜合研判、統(tǒng)一指揮、跨警種協(xié)作的合成作戰(zhàn)平臺模式，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊陣地為依托，設(shè)立執(zhí)法作戰(zhàn)指揮室，派駐執(zhí)法站所集中辦公、統(tǒng)一調(diào)度。

（二） 加強綜合執(zhí)法力量

一是重置組織構(gòu)架。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊為依托，統(tǒng)籌自然資源、市場監(jiān)管、應(yīng)急、城管、環(huán)保等站所基層執(zhí)法資源，配齊配強執(zhí)法力量。二是優(yōu)化執(zhí)法人員。統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法大隊人員、派駐機構(gòu)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他取得執(zhí)法資格人員，擴大隊伍，按照“一人多崗、一崗雙責(zé)”的原則，進行全員執(zhí)法培訓(xùn)，采取分片執(zhí)法和分領(lǐng)域執(zhí)法相結(jié)合的方式，開展日常執(zhí)法，同時，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所人員作為執(zhí)法輔助人員，配合開展執(zhí)法工作，做到發(fā)現(xiàn)問題、接到投訴迅速出動，第一時間核查、取證、立案。三是落實基礎(chǔ)保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊專項經(jīng)費列入財政預(yù)算，執(zhí)法車輛在公務(wù)用車編制范圍內(nèi)合理配備。同時，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都根據(jù)《新密市落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)出行保障若干措施》，采用簽訂無償使用協(xié)議的方式，科學(xué)調(diào)配使用相關(guān)部門下設(shè)站所公務(wù)用車，最大限度地滿足執(zhí)法工作需求，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法工作高效有序開展。

（三） 建立健全職責(zé)體系

一是制定“屬地管理”權(quán)責(zé)清單。制定《新密市鄉(xiāng)鎮(zhèn)“屬地管理”事項主體責(zé)任和配合責(zé)任清單（試行）》，進一步明確屬地排查責(zé)任和行業(yè)主管部門解決問題的監(jiān)管責(zé)任。二是嚴格執(zhí)行職責(zé)準入制度。紀委監(jiān)察委全程監(jiān)督各部門落實《新密市市直職能部門職責(zé)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道準入制度（試行）通知》情況，一旦發(fā)現(xiàn)市直部門以屬地管理名義隨意將工作職責(zé)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），將按照紀檢監(jiān)察規(guī)定問紀問責(zé)。三是建立考核評估機制。制定《新密市綜合行政執(zhí)法評估考核方案》，根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體量進行分類，科學(xué)制定評估指標，對綜合行政執(zhí)法大隊實有人員配備、協(xié)調(diào)聯(lián)動職能發(fā)揮、各項機制執(zhí)行等內(nèi)容進行具體量化評估，同時，將評估情況向組織、督查、人社等部門反饋，評估結(jié)果在部門年度績效考核、領(lǐng)導(dǎo)干部考核、人員考核中占據(jù)分值。四是建立執(zhí)法監(jiān)督機制。成立行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督委員會，基層司法所承擔(dān)督促、協(xié)調(diào)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊落實執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)主體責(zé)任，督導(dǎo)、推動綜合行政執(zhí)法改革措施落實落地。同時，組織司法所行政執(zhí)法監(jiān)督人員進行專題培訓(xùn)，為司法所在編人員申請辦理河南省行政執(zhí)法監(jiān)督證。

二、當(dāng)前存在的主要問題

從新密市的調(diào)研情況可以看出，基層綜合執(zhí)法主要存在以下幾個方面問題。

（一） 改革的整體性還需加強

一是條塊結(jié)合不夠緊密。根據(jù)省委改革要求，新密市組建了綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，采取“賦權(quán)執(zhí)法+協(xié)同執(zhí)法”模式，一方面下沉部分行政執(zhí)法權(quán)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義開展執(zhí)法工作，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)問題，聯(lián)系具有執(zhí)法權(quán)的派駐站所或者直屬部門解決問題。但在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，派駐機構(gòu)、市直部門只對政府關(guān)心的重點工作、重點任務(wù)響應(yīng)度高一些，其他一般性工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般很難指揮調(diào)度。二是執(zhí)法資源整合不夠充分。目前，基層綜合行政執(zhí)法職責(zé)履行中缺乏足夠的執(zhí)法資源。新密市目前屬于典型的“吃飯財政”，保運轉(zhuǎn)壓力較大，人力、物力、財力有限，行政處罰事項下沉后，市直無法保證將相關(guān)經(jīng)費一并下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從調(diào)研情況看，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只解決了行政執(zhí)法費用中的人員經(jīng)費和辦公經(jīng)費，其他裝備經(jīng)費、專項執(zhí)法經(jīng)費等沒有得到很好的解決。三是派駐機構(gòu)屬地化不夠徹底。屬地機構(gòu)崗位職責(zé)不明晰，原派駐機構(gòu)從事的審批服務(wù)和執(zhí)法工作下沉屬地后，行政處罰權(quán)并未隨機構(gòu)屬地化而下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，導(dǎo)致屬地機構(gòu)職責(zé)錯位。

（二） 執(zhí)法權(quán)力下沉“碎片化”

目前，基層被授予行政執(zhí)法權(quán)尚處于全國部分省份的試點階段，我市的這項工作權(quán)正在審批中，暫未完全下放。根據(jù)近期下發(fā)的文件來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被授予的行政執(zhí)法權(quán)僅包含行政處罰權(quán)，與此相對應(yīng)的審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)仍保留在市直部門，這就帶來了新的不協(xié)調(diào)問題。一是管罰分離。市直部門認為處罰權(quán)轉(zhuǎn)移就是監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)移，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身就承擔(dān)屬地管理責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則認為行使監(jiān)管權(quán)是“越俎代庖”，束手束腳，導(dǎo)致行業(yè)主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間存在爭議和推諉扯皮現(xiàn)象。二是信息共享不夠暢通。信息共享平臺尚未真正建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊無法及時獲知與執(zhí)法有關(guān)的審批情況，職能部門也不能及時掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)的處罰資料。上級部門在布置工作、發(fā)布文件時，一般都是布置到下級相關(guān)站所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊不能及時掌握上級的要求。三是法制審核能力不足。綜合行政執(zhí)法權(quán)下放后，需要由作出處罰的單位進行法制審核，多領(lǐng)域案件辦理過程也對案件法制審核提出了更高的要求。目前新密市鄉(xiāng)鎮(zhèn)取得法律職業(yè)資格證書的專業(yè)人才只有2名，且考證周期較長，缺口非常大，短時間內(nèi)難以滿足執(zhí)法審核需求，導(dǎo)致審查制度功能無法充分發(fā)揮。

（三） 配套機制不夠完善

一是未明確統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門?；鶎泳C合執(zhí)法涉及城管、市場、自然資源等多個領(lǐng)域，牽涉部門較多，需要有一個部門統(tǒng)籌謀劃、部署工作，但目前未明確具體部門承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。二是未建立系統(tǒng)培訓(xùn)機制。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人員整體法律素養(yǎng)不高，缺乏理論和實戰(zhàn)經(jīng)驗。

三、進一步推動改革的建議

習(xí)近平總書記指出，完成組織架構(gòu)重建、實現(xiàn)機構(gòu)職能調(diào)整，只是解決了“面”上的問題，真正要發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”，還有大量工作要做?；鶎泳C合行政執(zhí)法工作目前已經(jīng)成立了機構(gòu)、建好了陣地，未來還需要從以下幾個方面進一步提升。

（一） 凝聚改革共識

一是召開一次具有里程碑意義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法會議，將綜合執(zhí)法的意義宣傳到每個部門，讓各涉改部門認識到改革的重要性，能夠?qū)⒏嗟娜肆ξ锪ω斄Y源傾斜到基層。二是自上而下明確司法部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，做好對基層綜合行政執(zhí)法工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全綜合執(zhí)法各項保障機制，明確綜合執(zhí)法車輛、執(zhí)法裝備、制式服裝和標志燈標準。三是上級行業(yè)部門指導(dǎo)縣級城管、農(nóng)委、水利、交通、文化等相關(guān)部門對執(zhí)法權(quán)限進行細化研究，強化綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，統(tǒng)一綜合執(zhí)法流程、文書、用語、案件編號、法制審核事項等標準。

（二） 明確條塊之間的責(zé)任

一是確定連帶責(zé)任。綜合行政執(zhí)法改革是一次“刀刃向內(nèi)”的自我革命，是對傳統(tǒng)行政執(zhí)法監(jiān)管模式的重大變革，需要一個摸索的過程，而綜合執(zhí)法具有較強的嚴肅性、權(quán)威性，不能出現(xiàn)任何錯誤，建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉行政處罰事項時，明確一年的過渡期，過渡期內(nèi)由下放事項的市直部門全程跟蹤指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展所有執(zhí)法工作，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)所進行的處罰事項承擔(dān)全過程的連帶責(zé)任。二是厘清監(jiān)管與執(zhí)法的關(guān)系。制定下沉處罰事項清單以及與之相關(guān)的行政審批等監(jiān)管事項清單，梳理出思維導(dǎo)圖，明確每一個流程的責(zé)任部門、責(zé)任人，確保工作中不出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。三是制定執(zhí)法聯(lián)動工作流程。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地執(zhí)法事項為基礎(chǔ)，精細化分解職責(zé)任務(wù)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際承擔(dān)的全部工作逐條遞進梳理，并進行顆?；脑?，列出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、派駐機構(gòu)、市直部門職責(zé)任務(wù)清單，明晰各項工作任務(wù)、崗位規(guī)范、流程標準，以制度保證工作，確保聯(lián)動真正“聯(lián)”得起來。

（三） 完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法保障機制

一是鑒于目前的執(zhí)法保障沒有具體的標準，建議省、市結(jié)合實際情況，制定專門的基層綜合行政執(zhí)法條例，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的職能定位、執(zhí)法范圍、工作協(xié)調(diào)機制、執(zhí)法標準等。二是省財政廳下發(fā)文件，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法經(jīng)費標準、公車配備標準，將其作為目標任務(wù)對各部門、各縣（市、區(qū)） 進行督導(dǎo)，并給予相應(yīng)財政支持。三是由司法部門牽頭自然資源部門、市場監(jiān)督管理部門，采取委托執(zhí)法的方式，將自然資源、市場監(jiān)管領(lǐng)域的行政處罰權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，保證屬地管理機構(gòu)職責(zé)的完整性。