楊合理

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)a.國(guó)家安全法研究所；b.紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院，河南 鄭州 450016）

黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視發(fā)揮法治在治國(guó)理政中固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大作用?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）把黨內(nèi)法規(guī)體系規(guī)定為社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容并強(qiáng)調(diào)，“注重黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)”。

一、黨規(guī)與國(guó)法的銜接和協(xié)調(diào)制度概述

（一） 黨規(guī)與國(guó)法的銜接協(xié)調(diào)內(nèi)涵

1.黨規(guī)與國(guó)法內(nèi)涵。黨規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)之簡(jiǎn)稱，第一次正式提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念的是毛澤東。1938年9月29日至11月6日，毛澤東在黨的擴(kuò)大的六屆六中全會(huì)上作的《論新階段》中指出，“必須重申強(qiáng)調(diào)黨的紀(jì)律：（一）個(gè)人服從組織……為促進(jìn)黨內(nèi)關(guān)系正軌化，還應(yīng)當(dāng)制定黨內(nèi)法規(guī)”［1］。1955年3月，毛澤東在黨的全國(guó)代表會(huì)議上，再次強(qiáng)調(diào)了“黨內(nèi)法規(guī)”的重要性。國(guó)法是國(guó)家法律之簡(jiǎn)稱，具體有：（1）憲法；（2）法律；（3）行政法規(guī)；（4）地方性法規(guī)；（5）自治條例和單行條例。

2.黨規(guī)與國(guó)法的銜接與協(xié)調(diào)的界定。黨規(guī)和國(guó)法的銜接是指黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的無(wú)縫對(duì)接。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》從第27條到第33條概括性規(guī)定“有違法犯罪嫌疑的，依照國(guó)家相關(guān)法律處理”。黨紀(jì)處分與法律責(zé)任的銜接，即黨規(guī)不具體規(guī)定違法行為及其法律責(zé)任，黨規(guī)規(guī)定黨如何領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等，國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)銜接上即可。黨規(guī)與國(guó)法的協(xié)調(diào)即黨規(guī)和國(guó)法就同一個(gè)問(wèn)題的規(guī)定保持一致。

3.黨規(guī)與國(guó)法銜接與協(xié)調(diào)制度的內(nèi)涵。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是體現(xiàn)為實(shí)體方面的銜接協(xié)調(diào)：黨員違法但不犯罪的法紀(jì)銜接；被依法逮捕的黨員權(quán)利的法紀(jì)銜接；黨員被免于起訴或免于刑事處罰的法紀(jì)銜接；黨員被判處刑罰，或被行政處罰、行政處分等的法紀(jì)銜接。二是體現(xiàn)為程序方面的銜接協(xié)調(diào)：紀(jì)檢監(jiān)察與執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的銜接；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的銜接；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與法院之間的銜接。

（二） 黨規(guī)與國(guó)法銜接協(xié)調(diào)的歷史演變

1.萌芽時(shí)期（1921年—1949年）。1921年7月，黨的一大發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》是我黨歷史上第一部具有黨章性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)；1922年7月，黨的二大通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》是黨內(nèi)根本大法。黨制定的《中華蘇維埃憲法大綱》《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》等堅(jiān)持了對(duì)黨員紅軍等不同于一般平民更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。陜甘寧邊區(qū)高等法院在陜北公學(xué)公審黃克功因逼婚未遂槍殺女學(xué)員劉茜一案。雷經(jīng)天任審判長(zhǎng)，法庭當(dāng)庭宣布判處黃克功死刑，并宣讀了毛澤東給雷經(jīng)天的信，信中指出，“共產(chǎn)黨和紅軍一定要執(zhí)行比普通平民更為嚴(yán)格的紀(jì)律”“一切黨員、一切紅軍指戰(zhàn)員及一切革命分子，都必須以黃克功為前車之戒”［2］。

2.曲折探索時(shí)期（1949年—1978年）。1949年，黨不僅徹底廢除了國(guó)民黨政府的舊法統(tǒng)，從根本上廢除了列強(qiáng)強(qiáng)加給我國(guó)人民的一切不平等條約及帝國(guó)主義在我國(guó)的一切特權(quán)，而且領(lǐng)導(dǎo)制定了“五四憲法”等重要法律，為完成社會(huì)主義革命、鞏固我國(guó)剛剛建立的社會(huì)主義政權(quán)、進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)保障。1966年開始，由于復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)原因，一些違反法治的規(guī)定比如“公安六條”等相繼出臺(tái)，人治之風(fēng)盛行，法制受到破壞。鄧小平基于這一沉痛教訓(xùn)強(qiáng)調(diào)：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！保?］

3.形成時(shí)期（1978年—2012年）。鄧小平強(qiáng)強(qiáng)調(diào)：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！保?］這是黨的領(lǐng)導(dǎo)人首次對(duì)黨規(guī)與國(guó)法關(guān)系作出明確且簡(jiǎn)練的重要論述，表明黨中央已經(jīng)開始重視黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的相互關(guān)系?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》首次把“黨內(nèi)法規(guī)”作為規(guī)范的黨規(guī)名稱固定下來(lái)。黨的十四大修改并通過(guò)的黨章正式規(guī)定了“黨內(nèi)法規(guī)”，而且把“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”明確規(guī)定為中共中央紀(jì)委及地方各級(jí)紀(jì)委的主要職責(zé)任務(wù)。胡錦濤在十六屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上首次提出完成以黨章為根本的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)要立足于我國(guó)新任務(wù)、新形勢(shì)發(fā)展的需要。

4.發(fā)展完善時(shí)期（2012年至今）?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。習(xí)近平同志在十八屆中央紀(jì)委第二次全體會(huì)議上特別指出要把權(quán)力裝進(jìn)制度籠子?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)化、規(guī)范化的重要標(biāo)志之一。為了更好地提高黨的執(zhí)政能力，鞏固黨的執(zhí)政地位，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化，必須高度重視黨內(nèi)法規(guī)體系的完善和實(shí)施。黨的十八屆六中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)“制度治黨”?！蛾P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)，“治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度”，重申黨章與憲法的重要意義，強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨組織以及全體黨員必須遵守黨內(nèi)法規(guī)、必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。

（三） 黨規(guī)和國(guó)法銜接與協(xié)調(diào)的重大意義

1.黨規(guī)與國(guó)法的銜接和協(xié)調(diào)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的基本要求。黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保障，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系必然要求加強(qiáng)并改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，就必須做到黨規(guī)與國(guó)法的銜接和協(xié)調(diào)，這既是堅(jiān)持全面依法治國(guó)基本方略的必然要求與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨依規(guī)治黨、依法執(zhí)政的題中應(yīng)有之義。

2.落實(shí)黨規(guī)和國(guó)法的銜接與協(xié)調(diào)是法治國(guó)家建設(shè)實(shí)踐的基本要求。當(dāng)前，黨規(guī)與國(guó)法存在一些協(xié)調(diào)不夠和銜接不通的地方，這不利于貫徹落實(shí)全面依法治國(guó)。具體表現(xiàn)為：一是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)性存在一定的問(wèn)題。比如，對(duì)于同樣的收受禮金、有價(jià)證券等行為，作為行政法規(guī)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在對(duì)外公務(wù)活動(dòng)中贈(zèng)送和接受禮品的規(guī)定》與作為黨內(nèi)法規(guī)的《關(guān)于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部接受和贈(zèng)送現(xiàn)金、有價(jià)證券和支付憑證的處分規(guī)定》都進(jìn)行了規(guī)定，兩者規(guī)定的交叉重疊之處存在不同，此種情形下，到底是適用國(guó)法，還是適用黨規(guī)，還是同時(shí)適用，并不明確。二是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間的有效銜接不夠完善。比如，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都對(duì)重大事項(xiàng)決策權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，其中對(duì)于誰(shuí)可以對(duì)重大事項(xiàng)決策權(quán)進(jìn)行決定的規(guī)定存在不同，從規(guī)定上無(wú)法清晰地把握二者的界限。三是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間存在空當(dāng)。比如，《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉暫行規(guī)定》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了現(xiàn)實(shí)中存在的社會(huì)問(wèn)題，但是，法律卻缺少相應(yīng)的明確規(guī)定，處于空白狀態(tài)。

二、黨規(guī)與國(guó)法銜接協(xié)調(diào)的制度障礙及原因分析

（一） 黨規(guī)制度建設(shè)自身存在的不足及成因

1.黨規(guī)概念表述欠缺規(guī)范性。與法律的制定相比，黨內(nèi)法規(guī)的制定也必須堅(jiān)持科學(xué)立規(guī)，然而目前黨內(nèi)法規(guī)的制定技術(shù)、起草程序、專家指導(dǎo)和社會(huì)參與等方面卻有所欠缺。一些黨內(nèi)法規(guī)存在著適用范圍模糊、具體操作性不強(qiáng)、彈性空間過(guò)大等缺點(diǎn)。比如，一些黨內(nèi)法規(guī)中大量使用“適當(dāng)”“適度”“視情況”等自由裁量空間過(guò)大的詞語(yǔ)。一些黨內(nèi)法規(guī)存在實(shí)體性規(guī)范多、程序性規(guī)范少，原則性規(guī)定較多、可操作性規(guī)定較少，一般性要求較多、懲罰性規(guī)定較少等問(wèn)題，不利于黨內(nèi)法規(guī)的適用。其中，概念術(shù)語(yǔ)和法律用語(yǔ)的重合與政治性概念術(shù)語(yǔ)的頻繁使用，違背了立法用語(yǔ)明確、具體、周延的原則精神，使得黨規(guī)的不確定性增強(qiáng)，造成了適用上的困難。

2.黨規(guī)的體系性問(wèn)題。黨內(nèi)法規(guī)制度的探索與實(shí)踐起步較晚，缺少成熟經(jīng)驗(yàn)、基礎(chǔ)薄弱，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的頂層設(shè)計(jì)，加上缺乏專門的立規(guī)技術(shù)，制定黨內(nèi)法規(guī)缺乏整體規(guī)劃，未能達(dá)到體系性、全局性的要求。表現(xiàn)為：首先，黨規(guī)之間相互銜接配合不夠，比如，在黨務(wù)公開和決策失誤的預(yù)防與追責(zé)方面，配合不順暢。其次，重要領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)（黨規(guī)）缺失，比如，目前缺少關(guān)于黨政“一把手”的監(jiān)督。此外，一些綜合性位階高的重要黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)后，缺少配套實(shí)施細(xì)則等。體系性不足容易導(dǎo)致“部門立規(guī)”“重復(fù)立規(guī)”“現(xiàn)象立規(guī)”和“碎片立規(guī)”。

3.黨規(guī)制定主體不夠明確。中國(guó)共產(chǎn)黨中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（后改為中國(guó)共產(chǎn)黨中央全面深化改革委員會(huì)）等一些重要的中央領(lǐng)導(dǎo)小組最終審議通過(guò)的規(guī)劃、方案、意見、規(guī)則、規(guī)定、實(shí)施細(xì)則、辦法等規(guī)范性文件，在國(guó)家政治和社會(huì)事務(wù)中具有較高的權(quán)威性，起著黨規(guī)的作用。但這些中央領(lǐng)導(dǎo)小組不在黨規(guī)制定主體之列，不屬于黨內(nèi)法規(guī)體系。目前，設(shè)區(qū)的市黨委不能制定黨規(guī)。

4.黨規(guī)制定的權(quán)限模糊。當(dāng)前，在黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限方面存在一些模糊不清晰的地方：首先，在中央黨規(guī)的專屬保留事項(xiàng)中，缺少由哪些中央黨規(guī)制定主體具體制定及采取何種形式制定的規(guī)定；其次，在專屬保留事項(xiàng)中，就如何解釋與正確理解黨員權(quán)利與義務(wù)、黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)等方面的重要問(wèn)題，以及如何解釋作為兜底性條款的“其他應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)”，缺少明確的確定，對(duì)于“基本制度”“重大問(wèn)題”和“其他事項(xiàng)”也需要作出具體詳細(xì)的界定；再次，從黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐看，由省、自治區(qū)和直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)不僅在數(shù)量上不足，在規(guī)范性、體系性和創(chuàng)新性上也存在著不足。

5.制定黨規(guī)的技術(shù)成熟性欠缺。目前的黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)尚存在著不足：首先，黨規(guī)原則性過(guò)強(qiáng)，靈活性與可操作性不足，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施中面臨著諸多不確定因素。如王振民教授認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)的“原則性規(guī)定較多、可操作性措施較少，一般性要求較多、懲罰性措施較少”。其次，黨規(guī)名稱過(guò)多過(guò)細(xì)，不易與行政法規(guī)區(qū)分。在黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的名稱適用方面，“條例”等不僅為黨內(nèi)法規(guī)所采用，而且也為國(guó)家法律所認(rèn)可。比如，根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》之規(guī)定，行政法規(guī)一般用“條例”“規(guī)定”“辦法”等名稱，在立法實(shí)踐中還采用了規(guī)則、細(xì)則等表述；再比如《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》，國(guó)務(wù)院可以根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定制定“暫行條例”“暫行規(guī)定”等行政法規(guī)?！兑?guī)章制定程序條例》明確規(guī)定，規(guī)章可以用“規(guī)定”“辦法”等名稱，但不得稱“條例”。而《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)可以使用黨章、條例等名稱。此外，實(shí)踐中還存在著中央黨內(nèi)法規(guī)與地方黨內(nèi)法規(guī)不像法律那樣容易區(qū)分的情形。

6.黨規(guī)備案審查制度不完善。黨的機(jī)關(guān)與政府機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)不易認(rèn)定。比如，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳制定的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》等，不容易定性為國(guó)法或黨規(guī)，實(shí)踐中黨的機(jī)關(guān)與政府機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文不利于對(duì)政府規(guī)范性文件的備案審查。此外，目前黨內(nèi)法規(guī)備案審查尚缺少相應(yīng)的細(xì)則性規(guī)定。

（二） 黨規(guī)和國(guó)法的銜接與協(xié)調(diào)制度中存在的問(wèn)題

1.黨規(guī)與國(guó)法的制定機(jī)構(gòu)之間工作協(xié)調(diào)力度不夠，主要表現(xiàn)為黨規(guī)制定主體與國(guó)法制定主體之間的工作協(xié)調(diào)制度尚未形成，對(duì)接渠道不暢。當(dāng)前，制定黨內(nèi)法規(guī)的主體和國(guó)家立法機(jī)構(gòu)之間的工作協(xié)調(diào)制度尚未形成，對(duì)接渠道不暢通。比如，《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭(zhēng)中加強(qiáng)協(xié)作的通知》規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在查辦腐敗案件中，涉及對(duì)方管轄的要“及時(shí)轉(zhuǎn)送”，但對(duì)于如何判斷是否“及時(shí)”以及在故意不“及時(shí)轉(zhuǎn)送”時(shí)應(yīng)當(dāng)如何處置和承擔(dān)責(zé)任，缺少具體規(guī)定。

2.黨內(nèi)法規(guī)的“規(guī)范性”不夠。一是黨規(guī)規(guī)定的條款規(guī)范性規(guī)定薄弱。與國(guó)家的法律比較，有的黨內(nèi)法規(guī)的條款規(guī)定在嚴(yán)謹(jǐn)性與規(guī)范性方面存在著明顯的缺陷，同時(shí)具備規(guī)范性文件構(gòu)成要素中假定、行為模式與相應(yīng)后果完全齊備的典型條款并不多見。例如，有的黨內(nèi)法規(guī)僅僅表現(xiàn)為政策的形式，缺少規(guī)定具體的行為規(guī)范以及相應(yīng)的后果，容易導(dǎo)致實(shí)施中缺乏強(qiáng)制力保障。二是黨規(guī)的程序性薄弱。有的黨規(guī)主要規(guī)定權(quán)利義務(wù)等實(shí)體性內(nèi)容，而缺少如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)的程序性規(guī)定。此外，現(xiàn)實(shí)中還存在著審查性黨規(guī)剛性不足的問(wèn)題。

3.黨規(guī)的實(shí)施制度不完善。貫徹落實(shí)社會(huì)主義法治體系這一善治離不開良法。亞里士多德說(shuō)：“法治必須也應(yīng)當(dāng)包含著兩重重要的含義，即已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！保?］黨規(guī)也不例外，即不僅要有高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)，而且更要全面正確實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)。習(xí)近平指出：“我們黨規(guī)制度存在著不夠健全、不夠完善的現(xiàn)象，但更值得注意的是已有的黨規(guī)制度在實(shí)踐中并沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行。”主要表現(xiàn)：一是有時(shí)實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)存在著一定的選擇性。具體表現(xiàn)為個(gè)別黨組織、黨員，尤其是個(gè)別黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)候，一旦發(fā)現(xiàn)會(huì)損害其所在單位或者其個(gè)人的利益的情況，就會(huì)采取變通、故意規(guī)避、篩選等手段，這不僅違反了黨規(guī)，而且會(huì)損害黨規(guī)的權(quán)威。二是形式化、表面化實(shí)施。黨內(nèi)法規(guī)不能只是“紙面上的法”，而應(yīng)該成為“行動(dòng)中的法”。但實(shí)踐中存在著黨內(nèi)法規(guī)形式化、表面化實(shí)施的現(xiàn)象，即從外在看，有些對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行好像合紀(jì)合規(guī)，但本質(zhì)上卻與黨內(nèi)法規(guī)的目的要求以及實(shí)質(zhì)精神大相徑庭，甚至在實(shí)質(zhì)意義上完全相反。比如，在一些地方存在個(gè)別黨員干部，尤其是“一把手”或者主要領(lǐng)導(dǎo)干部一個(gè)人或極少數(shù)人獨(dú)自拍板決定的現(xiàn)象，這不僅嚴(yán)重違反了憲法確立的民主集中制原則，而且嚴(yán)重違背了黨章規(guī)定。此外，黨規(guī)實(shí)施制度不完善還表現(xiàn)為黨規(guī)與國(guó)法銜接協(xié)調(diào)的制度不完善，尤其是缺少銜接協(xié)調(diào)的主體、可操作性程序制度等。

三、完善黨規(guī)與國(guó)法銜接協(xié)調(diào)制度的對(duì)策建議

（一） 黨規(guī)與國(guó)法銜接和協(xié)調(diào)的基本原則

1.黨內(nèi)法規(guī)在效力上要低于國(guó)家法律?，F(xiàn)代法治國(guó)家憲法法律至上，意味著權(quán)力來(lái)自憲法法律的授權(quán)。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)與銜接必須始終堅(jiān)持黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法，國(guó)法在效力上高于黨規(guī)，黨規(guī)不能與國(guó)法相矛盾，更不能凌駕于國(guó)家憲法法律之上，這一基本理念共同體現(xiàn)于憲法與黨章中。具體表現(xiàn)為：第一，黨規(guī)的規(guī)定不得違反國(guó)法。比如，黨內(nèi)法規(guī)均不得規(guī)定《立法法》關(guān)于只能由法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)、公民基本權(quán)利、稅收基本制度以及犯罪和刑罰等內(nèi)容；黨內(nèi)法規(guī)不可以借規(guī)范黨員的名義，增減黨員個(gè)人作為公民的基本權(quán)利與基本義務(wù)的內(nèi)容。第二，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法的協(xié)調(diào)和銜接，尊重并保障憲法法律至上。第三，黨內(nèi)法規(guī)的制定與實(shí)施都應(yīng)當(dāng)遵守憲法與法律的規(guī)定及精神。憲法法律高于黨內(nèi)法規(guī)這一基本原則是處理二者關(guān)系時(shí)必須高度重視的規(guī)則，這一規(guī)則具有根本性。

2.黨內(nèi)法規(guī)不僅先于國(guó)家法律，而且嚴(yán)于國(guó)家法律?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)“黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法”。這就必然要求廣大共產(chǎn)黨員不僅要遵守包括憲法在內(nèi)的各種法律法規(guī)，履行憲法規(guī)定的公民的基本義務(wù)及責(zé)任，而且要承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定的嚴(yán)格的政治責(zé)任。黨的先進(jìn)性要求每一名黨員既要遵守國(guó)法，更要嚴(yán)格遵守黨規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)先于國(guó)家法律是針對(duì)各級(jí)黨組織和廣大黨員的適用而言的。相對(duì)于國(guó)家法律，黨內(nèi)法規(guī)之嚴(yán)主要體現(xiàn)在三點(diǎn)：一是對(duì)于黨員獲取與享用利益要求更為嚴(yán)格，即黨員個(gè)人利益必須服從于廣大人民群眾的利益或者公共利益。二是約束范圍嚴(yán)，比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的道德生活要求明確且嚴(yán)格。三是對(duì)黨員職務(wù)行為規(guī)定非常嚴(yán)格。一般而言，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員的職務(wù)行為規(guī)定的要求比國(guó)家法律規(guī)定要求更嚴(yán)格。

3.科學(xué)界定黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的界限。一是明確立法主體與立規(guī)主體。目前現(xiàn)實(shí)中存在的黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象，不利于厘清二者的邊界。依據(jù)不同情形可將這一問(wèn)題分為兩類情況：（1）文件中規(guī)定了一些事項(xiàng)，而國(guó)法中沒(méi)有規(guī)定這些內(nèi)容，這些事項(xiàng)可以通過(guò)黨規(guī)的規(guī)定先行先試，條件成熟時(shí)依據(jù)《立法法》的規(guī)定，直接轉(zhuǎn)化為相關(guān)法律。黨也可以通過(guò)向同級(jí)人大提出制定為法律的立法建議。（2）對(duì)于法律已經(jīng)規(guī)定的事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)根據(jù)法治原則及黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法的精神，加以細(xì)化并進(jìn)行更為嚴(yán)格的規(guī)定；如果法律規(guī)定滯后的，可以通過(guò)法定程序加以修改完善。二是明確立法與立規(guī)事項(xiàng)。（1）黨內(nèi)法規(guī)不能突破《立法法》關(guān)于法律保留事項(xiàng)以及只能通過(guò)法律作出規(guī)定事項(xiàng)的規(guī)定。（2）黨內(nèi)事務(wù)由黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范調(diào)整，法律調(diào)整規(guī)范黨外的社會(huì)事務(wù)。（3）明確二者的適用范圍。就公權(quán)力而言，黨內(nèi)法規(guī)只能適用于各級(jí)黨組織與廣大黨員，若這些規(guī)定的事項(xiàng)涉及全社會(huì)系統(tǒng)整體的，就應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)向法律的轉(zhuǎn)換，通過(guò)制定國(guó)家法律進(jìn)行調(diào)整。

（二） 黨規(guī)與國(guó)法銜接和協(xié)調(diào)的途徑

全面依法治國(guó)要求黨要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政?！皥?jiān)持全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須加快建成國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)相互促進(jìn)、相輔相成及相互保障的格局”［6］。做到黨規(guī)和國(guó)法的銜接與協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)重視如下幾個(gè)方面。

1.黨規(guī)的“先行先試”。一般而言，黨內(nèi)法規(guī)的“先行先試”只可以在黨政交叉的范圍之內(nèi)，重點(diǎn)一般往往會(huì)涉及“國(guó)家治理、配置和調(diào)整公權(quán)力的公法領(lǐng)域”［7］。黨內(nèi)法規(guī)基于政策屬性較強(qiáng)、抽象程度較高、制定程序簡(jiǎn)便、執(zhí)行制度高效等特征，天然地具有較強(qiáng)的適應(yīng)性與靈活性，能夠及時(shí)有效地彌補(bǔ)法律的不足。作為“先行先試”排頭兵的黨內(nèi)法規(guī)，通過(guò)這一“先行先試”的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)驗(yàn)，能夠?yàn)橹贫?、修改與完善相關(guān)的國(guó)家法律提供非常寶貴的社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。比如，調(diào)整黨組織和黨員，尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行為的黨內(nèi)法規(guī)，無(wú)論在行為規(guī)范還是在責(zé)任追究等方面的規(guī)定，都值得國(guó)家在管理公務(wù)員過(guò)程中予以關(guān)注與借鑒。黨內(nèi)法規(guī)要做到“先行先試”，往往會(huì)要求黨內(nèi)法規(guī)的適用領(lǐng)域超越對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的范圍，并可能擴(kuò)展到非黨組織與非黨員的行為，這主要集中于黨規(guī)的政治與社會(huì)管理職能等領(lǐng)域。一方面，黨內(nèi)法規(guī)的“先行先試”，能夠在面對(duì)新情況時(shí)及時(shí)地化解新問(wèn)題，不至于出現(xiàn)國(guó)家管理和調(diào)控的空白。另一方面，在“先行先試”被實(shí)踐證明為低效、無(wú)效甚至是失敗時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)可以及時(shí)停止，以避免對(duì)國(guó)家法律的權(quán)威性、穩(wěn)定性產(chǎn)生任何損害。在“先行先試”被實(shí)踐證明為非常必要且成功的時(shí)候，可以依照法定程序把黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，使其在更大的范圍內(nèi)發(fā)揮作用。需要注意的是，黨規(guī)的“先行先試”必須遵守不得與憲法相抵觸、不得與國(guó)家法律相抵觸的基本原則，并且要嚴(yán)格遵守法律保留等基本規(guī)定精神。

2.實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法的轉(zhuǎn)化。黨規(guī)和國(guó)法在本質(zhì)上的一致性決定黨規(guī)可以轉(zhuǎn)化為國(guó)法。實(shí)踐中，把黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律進(jìn)行轉(zhuǎn)化，應(yīng)當(dāng)注意從如下幾個(gè)方面入手。

一是國(guó)家立法機(jī)構(gòu)認(rèn)可。國(guó)家立法機(jī)構(gòu)認(rèn)可的黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容，目前主要包括：（1）黨章的相關(guān)規(guī)定被我國(guó)憲法與相關(guān)法律認(rèn)可。比如“黨和國(guó)家的指導(dǎo)思想”“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”等被列入憲法。（2）黨內(nèi)法規(guī)的組織原則、工作原則被國(guó)家法律認(rèn)可。（3）黨內(nèi)法規(guī)確立的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”被國(guó)家法律認(rèn)可。（4）黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)定被國(guó)家法律認(rèn)可，比如，《公務(wù)員法》吸取了許多黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)的具體規(guī)定。（5）黨內(nèi)法規(guī)的證據(jù)轉(zhuǎn)換被國(guó)家法律認(rèn)可，監(jiān)察法及其實(shí)施條例就是例證。

二是黨內(nèi)法規(guī)是國(guó)家法律的重要補(bǔ)充之一。（1）在社會(huì)管理方面，黨內(nèi)法規(guī)能夠彌補(bǔ)法律因無(wú)法及時(shí)修改完善所帶來(lái)的不足。憲法規(guī)定了黨要堅(jiān)持對(duì)治國(guó)理政的全面領(lǐng)導(dǎo)，一般來(lái)說(shuō)，在社會(huì)管理方面的黨內(nèi)法規(guī)適用領(lǐng)域不僅包括各級(jí)黨組織和廣大黨員，而且也往往擴(kuò)展到社會(huì)上諸多的非黨組織及廣大非黨員，甚至適用于整個(gè)國(guó)家與社會(huì)。（2）在行使對(duì)國(guó)家公權(quán)力的監(jiān)督方面，黨內(nèi)法規(guī)不僅是法律的重要補(bǔ)充，而且是國(guó)家法律特別重要的保障。比如，監(jiān)察法實(shí)施條例對(duì)于保障黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部模范遵守憲法法律及依規(guī)依法用權(quán)非常重要。（3）黨內(nèi)法規(guī)在具體事務(wù)方面作為國(guó)家法律的關(guān)鍵補(bǔ)充。比如，政務(wù)公開、村務(wù)公開的相關(guān)規(guī)定。（4）在道德領(lǐng)域方面，黨內(nèi)法規(guī)是相關(guān)法律的重要且有益補(bǔ)充。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》為黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)定了較高的道德標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上也是對(duì)國(guó)家法律的一個(gè)非常重要的有益補(bǔ)充。

三是黨內(nèi)法規(guī)在某種意義上可以說(shuō)是法律的具體化。（1）在黨的領(lǐng)導(dǎo)方面，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)憲法的相關(guān)規(guī)定予以具體化。比如，作為選人用人的黨內(nèi)法規(guī)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作的條例》不僅明確規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部候選人產(chǎn)生的條件與程序，而且對(duì)于黨組織推薦的人選通過(guò)程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員具有強(qiáng)有力的保障作用。（2）在重大事項(xiàng)上，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國(guó)家法律規(guī)定予以具體化。（3）在人事管理上，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國(guó)家法律規(guī)定予以具體化。比如，《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》對(duì)《公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定作出了進(jìn)一步補(bǔ)充和具體細(xì)化。（4）在責(zé)任追究上，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國(guó)家法律的相關(guān)規(guī)定予以明確化、具體化。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等對(duì)政務(wù)處分法作出了明確化與具體化的規(guī)定。

四是黨內(nèi)法規(guī)能夠成為國(guó)家法律的重要補(bǔ)充與參考。（1）黨內(nèi)法規(guī)在理論上可以說(shuō)是一種非正式的法的表現(xiàn)形式。需要注意的是，這里作為非正式法的淵源的黨規(guī)，要同時(shí)具備如下三個(gè)條件：①要么是在法律的正式淵源窮盡的時(shí)候，要么是在適用法律顯示公平時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)才具有適用的可能；②適用作為非正式法的表現(xiàn)形式的黨內(nèi)法規(guī)要符合法的價(jià)值理念；③適用黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)有充分且有說(shuō)服力的理由。（2）在司法審判中把黨規(guī)作為裁判的參考。從一般意義上說(shuō)，司法機(jī)關(guān)不能把黨規(guī)作為裁判的依據(jù)。但有些情況是需要借助黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定的，比如刑法中的違反國(guó)家規(guī)定的行政犯就是此類情況，具體如污染環(huán)境罪就需要援引“國(guó)家規(guī)定”。這里的“國(guó)家規(guī)定”在法律效力上與刑法的法律效力是完全一樣的。（3）行政主體在某些情況之下，可以把黨內(nèi)法規(guī)作為依法行政的相應(yīng)依據(jù)。比如，根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》的相關(guān)規(guī)定。（4）黨內(nèi)法規(guī)在法律責(zé)任追究過(guò)程中可以作為有效的補(bǔ)充。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中的黨紀(jì)處分等。

3.完善黨規(guī)與國(guó)法的銜接和協(xié)調(diào)的保障制度。落實(shí)全面依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法的有機(jī)統(tǒng)一，要重視黨規(guī)與國(guó)法的銜接和協(xié)調(diào)，為此，要重視如下七個(gè)方面的制度建設(shè)。

一是完善黨規(guī)與國(guó)法的前瞻性規(guī)劃制度。（1）依據(jù)中央黨內(nèi)法規(guī)五年制定規(guī)劃，有針對(duì)性地具體地開展立法立規(guī)規(guī)劃的工作，做到認(rèn)真細(xì)致到位。（2）根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)與法律制定權(quán)限，制定具體的、明確且清楚的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，并將這一規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)具體落實(shí)到黨規(guī)制定之中。（3）制定黨規(guī)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)要堅(jiān)持妥善處理黨規(guī)規(guī)劃適應(yīng)性與前瞻性原則，從實(shí)際出發(fā)，立足我國(guó)國(guó)情，依照憲法和黨章，及時(shí)做好黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢等規(guī)劃。

二是健全黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)范制度。要堅(jiān)持黨規(guī)形式的科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化與高質(zhì)量，要求做到：（1）注重并提升黨內(nèi)法規(guī)表述的科學(xué)性、規(guī)范性、準(zhǔn)確性。例如修訂《紀(jì)律處分條例》全部刪除了“公民”的表述。（2）參照國(guó)法制定技術(shù)規(guī)范，提升黨規(guī)制定程序、技術(shù)水平。（3）注重黨內(nèi)法規(guī)的程序性，增強(qiáng)黨規(guī)自身的配套性與可操作性規(guī)定。（4）逐步增強(qiáng)黨規(guī)制定的民主性與開放性，起草黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)通過(guò)書面、座談會(huì)、論證會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)等方式廣泛征求建議、意見，尤其是征求利益密切關(guān)聯(lián)者的建議意見，同時(shí)，要重視相關(guān)專家的意見建議。

三是健全黨規(guī)與國(guó)法的及時(shí)修正制度。（1）完善包括黨章在內(nèi)黨規(guī)的修改和解釋程序，以適應(yīng)新形勢(shì)、吸取新經(jīng)驗(yàn)并確認(rèn)新成果的要求，確保黨規(guī)體系的規(guī)范性、科學(xué)性。（2）在黨內(nèi)選舉領(lǐng)域，通過(guò)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的修改和解釋，滿足并落實(shí)廣大黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。

四是完善黨規(guī)的解釋制度。完善黨規(guī)的解釋制度，賦予其合理、準(zhǔn)確、具體的含義，保證黨內(nèi)法規(guī)正確有效的實(shí)施，要做到：（1）建立完善黨規(guī)解釋制度，明確專門解釋機(jī)構(gòu)，做出細(xì)化、可操作性的科學(xué)解釋，并及時(shí)公布。（2）完善黨規(guī)解釋程序。明確黨規(guī)解釋的主體、條件，以及解釋的依據(jù)與理由等。（3）重視黨規(guī)解釋全過(guò)程環(huán)節(jié)。這有助于理解黨內(nèi)法規(guī)的解釋意義。

五是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施評(píng)估制度。（1）依據(jù)黨章和《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，制定《黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估辦法》，主要規(guī)定評(píng)估原則、評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估程序等事項(xiàng)，為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估提供有規(guī)可依的制度根據(jù)，建立科學(xué)化、規(guī)范化的黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估規(guī)范性依據(jù)。（2）明確黨規(guī)實(shí)施評(píng)估目的。即構(gòu)建對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容能否執(zhí)行以及執(zhí)行是否有效進(jìn)行評(píng)估的常態(tài)化評(píng)估制度，同時(shí)，進(jìn)一步修改完善科學(xué)性規(guī)范性的黨內(nèi)法規(guī)體系，促進(jìn)并加快形成科學(xué)性、規(guī)范性的黨內(nèi)法規(guī)體系的有效落實(shí)。（3）高度重視黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)性、民主性的評(píng)估。一方面，通過(guò)召開座談會(huì)、論證會(huì)等形式，認(rèn)真聆聽理論工作者和實(shí)踐工作者的建議和意見；另一方面，重視利用互聯(lián)網(wǎng)和傳統(tǒng)媒體等工具，引導(dǎo)各級(jí)黨組織、廣大黨員以及人民群眾積極參與獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

六是完善黨規(guī)與國(guó)家法律的備案審查制度。備案審查制度是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間銜接與協(xié)調(diào)的一種非常重要的方式，同時(shí)，將黨內(nèi)法規(guī)置于違憲、違法審查制度之下還有利于保障國(guó)家法制的統(tǒng)一［8］。（1）進(jìn)一步規(guī)范并完善黨內(nèi)法規(guī)備案的制度的相關(guān)具體規(guī)定。（2）以社會(huì)主義法治體系為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)的審查制度。（3）以黨規(guī)的審查制度為基礎(chǔ)，妥善安排審查過(guò)程中涉及的憲法法律解釋權(quán)。

七是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的常態(tài)清理制度。黨內(nèi)法規(guī)清理的常態(tài)化有利于各級(jí)黨組織和廣大黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的遵守、執(zhí)行、貫徹及落實(shí)。