馬楚婕

(復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究中心,上海 200433)

明朝建立之初,規(guī)定民戶立民籍,由布政使司系統(tǒng)管理;軍戶立軍籍,由都司衛(wèi)所系統(tǒng)管理,軍民兩大系統(tǒng)“彼此頡頏,兩非屬”(1)《明太宗實錄》卷一九“永樂元年四月壬申”條,《明實錄》第6冊,歷史語言研究所1962年印行,第349頁。。設(shè)置于邊疆民族地區(qū)的軍民府則是例外,軍民兼治、文武并存的雙重特性賦予其較普通府更為重要的政治地位和權(quán)責(zé)。作為一種由羈縻向經(jīng)制過渡階段的特殊行政建置,軍民府的嬗變軌跡可為王朝治策推進(jìn)邊疆內(nèi)地化的進(jìn)程提供參考。

周振鶴在論述土司體系時,將軍民府視為文職土司,他指出,明中期以后,文職土司地位上升,可下轄武職土司。(2)周振鶴: 《中國地方行政制度史》,上海人民出版社2014年版,第385頁。郭紅等認(rèn)為軍民府是一種地方自治方式,官員多為土著,且無權(quán)控制境內(nèi)的衛(wèi)所軍兵。(3)郭紅、于翠艷: 《明代都司衛(wèi)所制度與軍管型政區(qū)》,《軍事歷史研究》2004年第4期;周振鶴主編,郭紅、靳潤成著: 《中國行政區(qū)劃通史·明代卷》,復(fù)旦大學(xué)出版社2017年版,第262頁。李新峰揭示了明代的軍民府自元代承續(xù)而來,在發(fā)現(xiàn)明代各軍民府的下屬機構(gòu)無千戶所等軍事編制單位的基礎(chǔ)上,提出軍民府的“軍”必指土軍。(4)李新峰: 《明代衛(wèi)所政區(qū)研究》,北京大學(xué)出版社2016年版,第93—96頁。上述將軍民府與土府等同,或軍民府屬于土府的觀點在學(xué)界普遍存在,這與史料記載的零散和混亂不無關(guān)系(5)如《明史·職官志》載“軍民府、土州、土縣,設(shè)官如府州縣”,將軍民府直接視為土府,參見《明史》卷七六《職官五》,中華書局1974年版,第1876頁。,使對軍民府制的認(rèn)識愈加難以厘清。

近年來,羅勇、蔡亞龍等從不同視角深化了對軍民府的研究。羅勇著眼于明代永昌軍民府的設(shè)置過程,認(rèn)為軍民指揮使司向軍民府的轉(zhuǎn)化是出于經(jīng)濟(jì)因素的考量,“軍民”之稱是由于衛(wèi)所體系的舍人、軍余甚至屯軍等附籍于府,通過設(shè)府可以緩解軍民指揮使司無法解決的人地矛盾。(6)羅勇: 《經(jīng)略滇西: 明代永昌地區(qū)軍政設(shè)置的變遷》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版,第298—299頁。蔡亞龍則梳理了明初對元代軍民府繼承與改建的情況,認(rèn)為明代的軍民府大部分由元代的路軍民總管府沿革而來,軍民府的設(shè)置反映了元明兩朝的邊疆治理觀念。(7)蔡亞龍: 《元明邊疆治理的傳承與變遷——以明初軍民府沿革為中心》,《中央民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第3期。

可見,學(xué)界目前對軍民府的認(rèn)識尚未統(tǒng)一,甚至對軍民府這一特殊行政建置的定義、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、發(fā)展演變等基本問題還未有定論,亟待研究。本文關(guān)注到明初設(shè)置的軍民府皆為土府,但明中期以來,新設(shè)的永昌、黎平、遵義、平越、貴陽、安順六個軍民府均以流官治理,不再具有羈縻性質(zhì),軍民府制度在此期間發(fā)生了明顯嬗變。事實上,軍民府和土府并非等同或包含的關(guān)系,而是互有交叉。永昌等六個軍民府在設(shè)置目的、性質(zhì)、統(tǒng)屬等諸多方面已與此前的軍民府大不相同。明代是軍民府制度的成熟階段,尤其是經(jīng)歷中晚期的制度嬗變后,軍民府與地方治理體系結(jié)合得更加緊密,成為統(tǒng)合督撫、兵備道和衛(wèi)所、土司,維系邊疆穩(wěn)定的重要環(huán)節(jié)。

一、 軍民府制度嬗變的背景與政治形勢

軍民府制度肇始于元代,多設(shè)土官對其轄地進(jìn)行羈縻統(tǒng)治。明代踵元故事,在元代軍民府制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整,維持了邊地的穩(wěn)定。明人丘濬曾評價道,“所謂軍民府及軍民指揮使司者,又兼設(shè)土官以轄其夷人,隨其地而設(shè)其官,因其俗而為之治。善者授以職,惡者分其勢,是蓋得有虞分背之義、《禹貢》丕敘之意也”(8)〔明〕 丘濬: 《大學(xué)衍義補》卷一五三《四方夷落之情》,上海書店出版社2012年版,第514頁。,點明了軍民府是因少數(shù)民族的特性而靈活設(shè)置,因地制宜、因俗制宜。明初設(shè)置的武定、車?yán)?、普安、普定、烏蒙、烏撒、芒部等諸軍民府均因忠順朝廷得以世襲土官,性質(zhì)與土府類同,享有較高程度的自治權(quán)。思恩軍民府是明朝沿襲元制而設(shè)置的最后一個軍民府,正統(tǒng)年間,土官岑瑛因軍功而受到嘉獎,使思恩地區(qū)得以由土州升土府再升為軍民府。此后直至明朝覆滅,未設(shè)置新的軍民土府。

明代軍民府的制度嬗變與衛(wèi)所息息相關(guān)。衛(wèi)所自明初起在全國范圍內(nèi)普遍設(shè)置,與府州縣體系有明顯的分界。學(xué)界認(rèn)為這種嚴(yán)格分界在明代中后期逐漸消解,衛(wèi)所的管理、土地、人口與職能向民事轉(zhuǎn)移。(9)郭紅: 《明代衛(wèi)所與“民化”: 法律·區(qū)域》,上海大學(xué)出版社2019年版,第2頁。在“民化”的過程中,衛(wèi)所軍士與當(dāng)?shù)匕傩盏拿苤饾u暴露并擴大,在邊疆民族地區(qū)尤為明顯。如正統(tǒng)八年(1443),兵部尚書王驥等奏報貴州衛(wèi)所官軍侵占當(dāng)?shù)匾拿裉锏?奪其妻女,尤其以安莊衛(wèi)鎮(zhèn)撫盧聰和普安衛(wèi)鎮(zhèn)撫何鑒最為暴橫,被稱為“盧里虎”“何凈街”,其上司也不能控制。(10)《明英宗實錄》卷一〇一“正統(tǒng)八年二月丙午”條,《明實錄》第15冊,第2045頁。在缺少制衡的情況下,衛(wèi)所官兵成為難以制馭的驕兵悍將。衛(wèi)軍欺壓百姓,百姓轉(zhuǎn)而為盜,又因軍戶逃離衛(wèi)所,戰(zhàn)斗力衰減,無法有效約束周邊土司,土司與盜寇便相互勾結(jié),肆意妄為。萬歷年間貴州巡按宋興祖曾直言:“嗚呼!去設(shè)衛(wèi)設(shè)軍之初意遠(yuǎn)矣。”(11)《安貴榮始末》,〔明〕 王圻: 《續(xù)文獻(xiàn)通考》卷二三〇《輿地考·貴州》,《續(xù)修四庫全書》史部第766冊,上海古籍出版社2002年版,第498頁。尤其是播州之役后,流盜眾多,他們利用西南地區(qū)山高谷深的地理形勢,“竄入各寨潛探消息,與苗仲做腳串同勾引,日益猖狂”(12)〔明〕 郭子章: 《蠙衣生傳草》卷七《苗功始末》,《四庫全書存目叢書》集部第156冊,齊魯書社1997年版,第61頁。。當(dāng)時川廣云貴四省羈縻州司地區(qū)“盜來放火,軍來殺我”(13)〔明〕 許聞造: 《目擊時艱指陳兵餉切務(wù)以裨安攘疏》,〔明〕 吳道行輯: 《不愧堂刻奏疏》卷五《武備》,《四庫禁毀書叢刊補編》第22冊,北京出版社2005年版,第257頁。的流言廣布,以致民心惶惶。

針對衛(wèi)所的諸多弊病,時人逐漸意識到這是軍民分離、事權(quán)不一導(dǎo)致的結(jié)果。嘉靖朝文人田藝蘅認(rèn)為明代軍民異籍之后,“天下事如血脈之不通、肩臂之相使,無怪其聯(lián)屬之甚難矣!況衛(wèi)所、有司之不相統(tǒng)攝,錢糧刑名之各為總理,變起于倉卒之際而取辨于行移之間,此虛文之所以日煩而實效之所以難責(zé)也”(14)〔明〕 田藝蘅: 《留青日札》卷三七《非武備》,《續(xù)修四庫全書》子部第1129冊,第296頁。。正是因為有司、衛(wèi)所互相獨立,無法進(jìn)行統(tǒng)合,造成了諸多掣肘與不便。

明中期之后,文官權(quán)力地位明顯上升。隨著總督、巡撫和兵備道的設(shè)置,文官對衛(wèi)所體系的管理日益深入。《大明會典》載:“國初,兵事專任武臣,后常以文臣監(jiān)督。文臣重者曰總督,次曰巡撫?！?15)萬歷《大明會典》卷一二八《兵部十一》,廣陵書社2007年版,第1827頁。明初總督、巡撫因事而設(shè),事畢即罷,并非定制。嘉靖至天啟時期,督撫制度逐漸成熟,走向地方化、正規(guī)化(16)詳見靳潤成: 《明朝總督巡撫轄區(qū)研究》,天津古籍出版社1996年版,第6—7頁。,成為節(jié)制文武、總管一方軍政的封疆大吏,權(quán)力和地位高于三司,“實當(dāng)行中書省之任”(17)〔清〕 永瑢等: 《歷代職官表》卷五〇《總督巡撫》,中華書局1985年版,第1391頁。。朝廷以文制武,由此強化對地方軍事力量的把控,有利于中央集權(quán)的鞏固。但總督、巡撫主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)省一級的軍事力量,對于府一級則無暇顧及,兵備道的設(shè)置彌補了這一缺口。兵備道由提刑按察使司分職而來,弘治之后大規(guī)模出現(xiàn),多在北方“九邊”和少數(shù)民族分布地區(qū)(18)郭培貴、牛明鐸曾做過統(tǒng)計,至萬歷十三年,全國共設(shè)兵備道119個,其中設(shè)于九邊47個,少數(shù)民族地區(qū)39個。詳見郭培貴、牛明鐸: 《〈明史·職官志四〉兵備道補正》,《文史》2004年第3輯。,直接參與地方上的軍政事務(wù),衛(wèi)所武官不得干預(yù),“其始欲隆其柄以鈐制武臣、訓(xùn)習(xí)戰(zhàn)士,用防不虞”(19)〔明〕 沈德符: 《萬歷野獲編》卷二二《整飭兵備之始》,上海古籍出版社2012年版,第477頁。。兵備道的主要職掌是兵馬、錢糧、軍屯、水利、司法等,受總督、巡撫直接管領(lǐng),起到連接上下的作用。

但新的問題接踵而至。由于邊疆險遠(yuǎn)等原因,西南幾省兵備道出現(xiàn)無人在職,甚至數(shù)道同時缺官的情況。如萬歷朝喬璧星任四川巡撫期間,指出川省“藩臬守巡兵備等道見任地方者,落落晨星,一人常兼數(shù)篆,一道遙制千里,顧此則失彼”(20)〔明〕 喬璧星: 《喬中丞奏議》卷五《請補聞訃道臣員缺疏》,明萬歷三十九年本,第94b頁。;“守巡上下川東、守巡川西、分守上川南、分巡川北、敘馬瀘建昌等道俱缺官,數(shù)年間雖經(jīng)銓補,多未奉旨;蜀地萬里,即奉旨前來者,亦難以遽至”(21)〔明〕 喬璧星: 《喬中丞奏議》卷五《請補聞訃道臣員缺疏》,第96a頁。,建議就近題補。即使官員實際到任,也因其自身品德才能的參差而治理成效各異。嘉靖朝貴州巡按王杏曾上奏《又議條陳軍民利病事略》痛斥管轄五六衛(wèi)所、統(tǒng)領(lǐng)數(shù)萬軍丁的兵備道官員“依阿鮮淟”,毫無顧忌地剝削百姓,故而建議“遴選素有風(fēng)力堪協(xié)物望者擢居兵備,不得漫以邊方戍務(wù),為簡僻之職。而任其職者,亦不可以為才力不及之官”(22)〔明〕 王杏: 《又議條陳軍民利病事略》,嘉靖《貴州通志》卷一〇《經(jīng)略志》,《中國地方志集成·貴州府縣志輯》第1冊,巴蜀書社2006年版,第442頁。。

但是,依仗兵備道官員自身素質(zhì)的想法治標(biāo)不治本,還需通過制度設(shè)計來規(guī)避?；谏鲜龇N種原因,兵備道的治理成效并不盡如人意,尤其是在需要統(tǒng)合府衛(wèi)、彼此接應(yīng)之時,則“每每苦于無所責(zé)成”(23)〔明〕 舒應(yīng)龍、毛在: 《議設(shè)州縣疏》,萬歷《貴州通志》卷一九《經(jīng)略志》,《日本藏中國罕見地方志叢刊》第18冊,書目文獻(xiàn)出版社1991年版,第428頁。。由此,如何有效輔助兵備道制衡衛(wèi)所,并使府與衛(wèi)緊密配合,成為明中期以后的封疆大吏必須面對的問題。

二、 嘉萬之際軍民府制度的初步革新

嘉靖元年(1522),云南置永昌軍民府,是明代軍民府制度嬗變的開始。洪武年間永昌已有府治,不久即因民戶鮮少而與金齒衛(wèi)合并為金齒軍民指揮使司。指揮使司官員在錢糧征納、軍民詞訟等日常事務(wù)處理中,因不識文字、不懂業(yè)務(wù)而造成諸多問題,百姓苦不堪言。又因指揮使司官員和金騰鎮(zhèn)守使貪污腐敗,公私財產(chǎn)不分,不利于邊疆穩(wěn)定。(24)〔明〕 何孟春: 《何文簡疏議》卷七《裁革冗員疏》,《景印文淵閣四庫全書》史部第188冊,臺灣商務(wù)印書館1986年版,第185—187頁。弘治年間,朝野之中漸有恢復(fù)永昌府,實行軍民分治的提議,但出于“地近暹夷,所宜安靜,目今稅糧僅足公家之用,若復(fù)設(shè)府,建官增俸,民甚不便”(25)〔明〕 陳仁錫: 《皇明世法錄》卷七九《奏議》,《四庫禁毀書叢刊》史部第16冊,北京出版社1997年版,第320頁。的考量而暫時擱置。正德十六年(1521),經(jīng)云南巡按御史陳察建議,撤回金騰鎮(zhèn)守使。嘉靖元年,云南巡撫何孟春、鎮(zhèn)守總兵沐紹勛、巡按羅玉與席春等連章請求設(shè)府(26)〔明〕 楊廷和: 《新建永昌府治記》,雍正《云南通志》卷二九《藝文七》,《景印文淵閣四庫全書》史部第329冊,第475頁。,認(rèn)為永昌軍民府的設(shè)置有利于消除內(nèi)患、平息外變(27)〔明〕 何孟春: 《何文簡疏議》卷七《裁革冗員疏》,《景印文淵閣四庫全書》史部第188冊,第185頁。。同年朝廷同意設(shè)云南永昌軍民府,欽定嚴(yán)時泰為首任知府,并頒布敕書昭告天下:

金齒辟處遐方,因無流官撫治,風(fēng)俗頹壞,軍民困窮,而又外夷不時侵?jǐn)_,為地方之害。近因云南鎮(zhèn)撫等官奏請,如洪武年間事例開設(shè)府治,銓除流官,以為經(jīng)久之計。今從其請,將金齒司所屬永昌、金齒二千戶所夷民并附郭各里百姓仍舊設(shè)立為永昌軍民府。僉舉爾出身科甲,素有才干,故特升爾往知府事,賜以璽書,蓋重其地矣。夫新府之設(shè)與舊郡不同,外夷之治與內(nèi)地殊異,非徒賴以撫安,而實資以控制……并騰沖司或改為州、為縣、為衛(wèi)如金齒司,亦聽爾奏請舉行。(28)萬歷《云南通志》卷五《建設(shè)志》,《湖北省圖書館稀見方志叢刊》第89冊,國家圖書館出版社2018年版,第69—70頁。

成化十年(1474)貴州都勻設(shè)府時,都勻衛(wèi)指揮使司(設(shè)于洪武二十三年)已駐扎近百年,根基深厚,明憲宗擔(dān)心首任知府凌文獻(xiàn)新官上任,不熟悉當(dāng)?shù)厍闆r,曾諭戒之“凡系夷情,務(wù)要與都勻衛(wèi)指揮協(xié)合議行”(29)《孝宗諭都勻府敕》,乾隆《獨山州志》卷九《藝文上》,《故宮珍本叢刊·貴州府州縣志》第4冊,海南出版社2001年版,第316頁。。不難看出,在朝廷的規(guī)劃中,都勻府衛(wèi)并重,府甚至受到衛(wèi)的影響。相較之下,永昌軍民府設(shè)置后擁有的權(quán)力更大,無須受衛(wèi)所制約,甚至還可在一定程度上決定騰沖軍民指揮使司等衛(wèi)所的命運。嘉靖三年(1524),為加強永昌軍民府的民政控制,知府嚴(yán)時泰以“土官不職,甚為民患”(30)〔明〕 嚴(yán)從簡: 《殊域周咨錄》卷九《云南百夷》,《續(xù)修四庫全書》史部第735冊,第725頁。為由,奏請將騰沖軍民指揮使司改設(shè)為騰越州,金齒千戶所和永昌守御千戶所并入保山縣。此后永昌軍民府轄騰越州、永平縣、保山縣和數(shù)個安撫司、長官司。

嘉隆兩朝西南地區(qū)政治局勢總體穩(wěn)定,但隨著人口流動、區(qū)域開發(fā)帶來的經(jīng)濟(jì)和社會變化,軍、民、夷之間長期積攢的矛盾糾紛于萬歷朝集中爆發(fā),“五嘩六嘩”之變(又稱“五開衛(wèi)兵變”)便是其中的代表性事件。宣德九年(1434),朝廷遷黎平府至五開衛(wèi),府衛(wèi)同城,但府屬黔省,衛(wèi)屬楚省。這種“犬牙相制”的控馭策略,為地方社會埋下了不穩(wěn)定因子。初期府衛(wèi)尚能勠力同心,共同鉗制苗民,但弘治朝之后“邊境漸安,軍夷皆富,則猜嫉轉(zhuǎn)甚,居常合眾為款,借號曰御苗”(31)光緒《黎平府志》卷五下《武備志》,《中國地方志集成·貴州府縣志輯》第17冊,第523頁。。至萬歷朝,軍民矛盾激化,最終引發(fā)兵變。萬歷八年(1580),以五開衛(wèi)下轄六所頭目劉應(yīng)、胡國瑞、盧國卿、周官、姚朝貴、劉高糾集衛(wèi)所軍士嘩變,稱為“六嘩”。與此同時,五個長官司所轄天甫、銀賴等寨苗民紛紛響應(yīng)加入,稱為“五嘩”。九年,湖廣巡撫陳省甫一上任,便緊急奏請由湖廣調(diào)兵四千人前去平叛,并于次年率部攻下五開衛(wèi)。時人認(rèn)為此次兵變由“軍民耦俱相猜”(32)乾隆《貴州通志》卷二《輿圖》,《中國地方志集成·貴州府縣志輯》第4冊,第34頁。導(dǎo)致,陳省亦思量黎平府與五開衛(wèi)并置不利于長治久安,旋即上呈《議處五開疏略》,請求升黎平府為黎平軍民府,以五開衛(wèi)所軍舍聽黎平府專制:

照得黎平府與五開衛(wèi)同城,事體關(guān)涉,合無將黎平改為軍民府,換給印信,以五開衛(wèi)所軍舍聽其專制,俾有司、軍衛(wèi)咸為一體,地方庶永輯寧。再照楚省湖北及郴桂地方屬之貴州南贛兼制,該道府州縣官員賢否,同聽甄別舉刺。今黎平府既屬辰沅兵備道統(tǒng)轄,而五開衛(wèi)又屬該府專制,多相關(guān)涉,似應(yīng)比照前例,將該府屬官員賢否,亦聽臣等一體甄別舉劾。(33)〔明〕 陳省: 《議處五開疏略》,萬歷《貴州通志》卷二〇《經(jīng)略志》,《日本藏中國罕見地方志叢刊》第18冊,第474頁。

在陳省看來,五開衛(wèi)所軍士的叛亂,必須加以約束。將與五開衛(wèi)同城的黎平府設(shè)為軍民府,可以“重事權(quán)”,使軍民兩大體系相互融合,永保地方安寧。但在這段奏疏中,陳省對黎平府“專制”的對象不甚統(tǒng)一,“以五開衛(wèi)所軍舍聽其專制”一句意指五開衛(wèi)的軍戶及舍人(34)于志嘉曾對明代軍戶中“舍人”的概念做過辨析,認(rèn)為其指衛(wèi)所武官戶下余丁之在衛(wèi)所者;參見于志嘉: 《幫丁聽繼: 明代軍戶中余丁角色的分化》,《歷史語言研究所集刊》第84本第3分,2013年,第457—465頁。,“而五開衛(wèi)又屬該府專制”一句意指五開衛(wèi)本身。故而在黎平軍民府設(shè)立之初,黎平軍民府地位高于五開衛(wèi),可對其進(jìn)行統(tǒng)轄,但統(tǒng)轄的程度似乎不甚明確。同時,為節(jié)制黎平軍民府,又將之歸于辰沅兵備道的統(tǒng)屬之下,軍民府官員也受湖廣督撫約束,朝廷依議從之。(35)《明神宗實錄》卷一二六“萬歷十年七月甲申”條,《明實錄》第54冊,第2358—2359頁。黎平軍民府設(shè)立后,一改之前“寄治湖廣五開衛(wèi)”(36)〔明〕 楊博: 《議天下郡縣繁簡疏》,孫旬輯: 《皇明疏鈔》卷四四《輿圖》,《續(xù)修四庫全書》史部第464冊,第311頁。的局面,從此軍民一體,多年來的府衛(wèi)糾紛得到了階段性解決,“于是府轄衛(wèi)所,而黎平重矣”(37)萬歷《貴州通志》卷一五《黎平軍民府》,《日本藏中國罕見地方志叢刊》第18冊,第332頁。。此次府衛(wèi)關(guān)系的改易也為萬歷二十九年(1601)黎平軍民府改隸湖廣奠定了基礎(chǔ)。

三、 播州之役后軍民府制度的進(jìn)一步發(fā)展

萬歷二十四年(1596),播州土司楊應(yīng)龍起兵反明,“萬歷三大征”之一的播州之役爆發(fā)。是時朝廷的重心在東征朝鮮御倭,對西南地區(qū)兵力部署不足,只能消極防御。楊應(yīng)龍勢力日益擴張,占領(lǐng)并洗劫川黔城鎮(zhèn)、衛(wèi)所、土司等,聲勢浩大。二十七年,朝鮮之役結(jié)束,朝廷委任李化龍節(jié)制湖廣、四川、貴州三省軍務(wù),進(jìn)剿播州。次年六月,各路明軍會師海龍屯,楊應(yīng)龍兵敗自盡,結(jié)束了楊氏家族自唐代以來對播地的世代統(tǒng)治。

在處理善后事宜時,總督李化龍和貴州巡撫郭子章就是否應(yīng)在播地繼續(xù)設(shè)置衛(wèi)所產(chǎn)生了分歧。是時衛(wèi)所廢弛,戰(zhàn)斗力弱,卻耗費巨大,朝野之中多有衛(wèi)所官軍“有費而無益”(38)〔明〕 李化龍: 《平播全書》卷六《播州善后事宜疏》,《四庫全書存目叢書》史部第50冊,齊魯書社1996年版,第331頁。的言論。郭子章列舉先前已經(jīng)改流的石阡、思南、思州、龍安、馬湖等府都未設(shè)置衛(wèi)所,而是將衛(wèi)所軍士的軍餉用在更側(cè)重實戰(zhàn)的營兵勁卒上,提議“惟設(shè)二道一參以彈壓于中,每二縣設(shè)一守備以防御于外,則西南半壁可恃無恐”(39)〔明〕 郭子章: 《蠙衣生黔草》卷六《播平善后事宜疏》,《四庫全書存目叢書》集部第155冊,第101頁。。李化龍則認(rèn)為基于播地的實際情況,衛(wèi)所不可或缺:“播州地方千里,山川險惡,夷漢雜居,又逼臨二大土司,時有啟疆之志。必須設(shè)官軍、建屯衛(wèi),以明居重馭輕之勢,而消睥睨跋扈之心?！贬槍πl(wèi)所軍費不足的問題,他提出了折中的辦法,即軍屯余田的賦稅納于各州縣,以供衛(wèi)官俸廩和軍費之用。(40)〔明〕 李化龍: 《平播全書》卷六《播州善后事宜疏》,《四庫全書存目叢書》史部第50冊,第331頁。在李化龍的堅持下,播州地區(qū)的衛(wèi)所得以保留和新建,但為改變其積弊已久的勢態(tài),郭子章議設(shè)黃平軍民府:

黃平既改為府,當(dāng)移參將于黃平以重彈壓。黃平原有一千戶所,城中盡是尺籍,今既設(shè)府,似當(dāng)加“軍民”二字以便兼攝。即如貴陽會城,軍居十九、民居十一,知府問訊勾攝、呼召城守、編排保甲,動輒掣肘,亦當(dāng)加為軍民府以重首府事權(quán)。(41)〔明〕 郭子章: 《蠙衣生黔草》卷六《請官經(jīng)理播地疏》,《四庫全書存目叢書》集部第155冊,第115頁。

黃平府軍多民少,比例懸殊,處理日常事務(wù)時多有障礙,衛(wèi)所軍隊常不配合。為增加府的權(quán)力,應(yīng)當(dāng)加“軍民”二字彰顯地位。后據(jù)驛傳道副使尤錫類與貴陽府知府劉冠南會同勘察,發(fā)現(xiàn)黃平地域狹小,戶不滿三百,不宜建府,故降為黃平州,將府治移至平越衛(wèi),是為平越軍民府。(42)〔明〕 郭子章: 《蠙衣生黔草》卷七《調(diào)補各道以便經(jīng)理疏》,《四庫全書存目叢書》集部第155冊,第128頁。

郭子章稱“建平越軍民府于衛(wèi)城以統(tǒng)之”(43)〔明〕 郭子章: 《黔記》卷七《輿圖志四》,《北京圖書館古籍珍本叢刊》史部地理類第43冊,書目文獻(xiàn)出版社1997年版,第182頁。,點明了平越軍民府和平越衛(wèi)的關(guān)系。軍民府和軍民指揮使司同為軍民并治的行政建置,不可共存。因此郭子章在軍民府設(shè)置后,便著手恢復(fù)軍民衛(wèi)為一般衛(wèi),由其所言“龍里、新添、平越、普定四衛(wèi)原頒印信系軍民衛(wèi),今龍里、新添二衛(wèi)有府官駐鎮(zhèn),平越衛(wèi)有平越軍民府、普定衛(wèi)有安順軍民府控制,四衛(wèi)印信應(yīng)去‘軍民’二字”(44)〔明〕 郭子章: 《蠙衣生黔草》卷八《題經(jīng)理善后事宜疏》,《四庫全書存目叢書》集部第155冊,第195頁?？梢钥闯?他對軍民行政建置的認(rèn)識清晰準(zhǔn)確,避免了因機構(gòu)重合帶來的十羊九牧之弊。

萬歷二十九年(1601),朝廷將播地以婁山關(guān)為界一分為二,“關(guān)內(nèi)屬川,關(guān)外屬黔,屬川者曰遵義,屬黔者曰平越……府州縣名俱欽定。其二府與貴州貴陽府俱加‘軍民’二字,以便兼攝”(45)《明神宗實錄》卷三五八“萬歷二十九年四月丙申”條,《明實錄》第59冊,第6696—6697頁。。從此,原播州宣慰司分成遵義和平越二軍民府,平越軍民府屬新鎮(zhèn)道專轄。(46)《萬歷二十九年五月初三日吏部奏播地蕩平經(jīng)制宜定敬陳善后事宜》,〔明〕 王圻: 《續(xù)文獻(xiàn)通考》卷二二八《輿地考·四川》,《續(xù)修四庫全書》史部第766冊,第466頁。同時,貴陽府亦加“軍民”二字,升為軍民府。

安順軍民府在明代貴州設(shè)府最晚,是時貴州已有黎平、平越、貴陽三個軍民府,漸成體系。萬歷三十年(1602),原貴州巡按宋興祖已改任云南巡按,仍心系黔地,擔(dān)心“軍務(wù)單弱而不振,軍衛(wèi)遼闊而難攝”,便奏請于上六衛(wèi)(威清衛(wèi)、平壩衛(wèi)、普定衛(wèi)、安莊衛(wèi)、安南衛(wèi)、普安衛(wèi))區(qū)域設(shè)安順軍民府以資控馭:

貴州下六衛(wèi)建府者五,而上六衛(wèi)無一焉,綿亙六百余里,惟威清道主之。夷地苦薄,道缺不即補,即補不即來。臣按黔三年中,威清道惟李仕亨官六月,王邦俊三月耳,余二年零三月皆他道帶署而未常躬親地方,又何怪乎苗夷日肆劫殺,無寧息也。六衛(wèi)武弁匿避,沿習(xí)故套,甚者拿樸蠢寨夷抵盜傷和,皆彈壓無人之故。普定衛(wèi)邊六衛(wèi)之中,原設(shè)有安順知州、判官各一員,僅轄二土司,而軍民武弁不能相下,知州何得而制之,只視若贅疣耳。臣請改安順州為安順軍民府,設(shè)知府、推官各一員,鎮(zhèn)寧、普安六衛(wèi)隸焉。一應(yīng)地方軍民、土司、刑名、盜賊皆得以三尺從事,以助威清之所不及。不必設(shè)通判而設(shè)推官,以推官理刑,武官所憚也。州衛(wèi)即作府衛(wèi),判官原設(shè)俸糧柴夫,即供知府、推官之用。而量處其不足,則衙官有所攝而不敢肆,巡協(xié)捕有所惕而勇于捕盜,各衛(wèi)有所統(tǒng)而相為應(yīng)援,地方可賴以寧謐。一改置間,有設(shè)官之益,無增廢之?dāng)_,所為鎮(zhèn)壓各衛(wèi)、息盜安民大有賴矣……加府以“軍民”,節(jié)制衛(wèi)官,使之知敬憚而不放逸。以衛(wèi)屬之府,以聽其節(jié)制,使之惟所命而可以使各就其地之便,以相為聯(lián)屬則各如臂之使指,相為依附而可以乘久遠(yuǎn)之利,黔封庶幾其稍整乎。(47)《安貴榮始末》,〔明〕 王圻: 《續(xù)文獻(xiàn)通考》卷二三〇《輿地考·貴州》,《續(xù)修四庫全書》史部第766冊,第498—499頁。

奏請很快得到朝廷的批準(zhǔn),同年即“升貴州安順州為安順軍民府,銓補知府、推官、經(jīng)歷各一員,禮部題鑄印信”(48)《明神宗實錄》卷三七六“萬歷三十年九月辛巳”條,《明實錄》第60冊,第7075—7076頁。。

從奏疏內(nèi)容看,宋興祖對軍民府的職能設(shè)置考慮得更為全面。首先,貴州下六衛(wèi)(龍里衛(wèi)、新添衛(wèi)、平越衛(wèi)、清平衛(wèi)、興隆衛(wèi)、都勻衛(wèi))有平越、鎮(zhèn)遠(yuǎn)、思州、銅仁、黎平五府,而上六衛(wèi)只有安順、永寧、普安三州,就治理格局而言,極不協(xié)調(diào)。上六衛(wèi)由威清兵備道統(tǒng)領(lǐng),但威清道并未有效控制之,達(dá)不到彈壓目的,以致邊地不靖。將安順州升為安順軍民府,可在節(jié)省設(shè)府支出的基礎(chǔ)上有效管轄地方事務(wù)。設(shè)推官而不設(shè)通判,是因為推官掌理刑名,可對衛(wèi)所軍官形成有效的威懾作用。如此,安順軍民府統(tǒng)領(lǐng)上六衛(wèi),比威清道更能深入地方軍務(wù)。萬歷年間,道與府州縣的職責(zé)分工明確,“一應(yīng)地方夷情及米鹽兵食所賴以彈壓提衡者在守巡各道,而都征綏集在府州縣”(49)〔明〕 郭子章: 《蠙衣生黔草》卷八《計后催補黔中道府員缺疏》,《四庫全書存目叢書》集部第155冊,第213頁。。軍民府雖與其他普通府共同處于兵備道的節(jié)制之下,但相比而言,軍民府的職掌在一定程度上與道類同,彌補了道制在深入地方軍事管控時的不足。

此外,設(shè)置軍民府還隱有防備水西土司之意。處理播地善后事宜時,吏部直陳:“臣等看得軍衛(wèi)、有司之設(shè),所以備其不虞為至要?！?50)《萬歷二十九年五月初三日吏部奏播地蕩平經(jīng)制宜定敬陳善后事宜》,〔明〕 王圻: 《續(xù)文獻(xiàn)通考》卷二二八《輿地考·四川》,《續(xù)修四庫全書》史部第766冊,第476頁。播州之役勝利的重要原因在于水西安疆臣、安堯臣兄弟對朝廷的支持。平播后,水西土司獲得大片土地,勢力更盛,朝廷將其視為心腹之患,認(rèn)為“水西之必反,數(shù)十年來無智愚知之,而無一人敢言之,言則速之反耳”(51)〔明〕 劉錫玄: 《黔牘偶存·圍城日錄》,《北京圖書館古籍珍本叢刊》第80冊,第952頁。。在制度設(shè)計層面,貴陽、遵義、平越、安順?biāo)能娒窀脑O(shè)置恰好對貴州宣慰司形成環(huán)繞之勢,利于震懾土司,一旦發(fā)生叛亂,亦可統(tǒng)籌調(diào)動周邊衛(wèi)所軍隊,提高軍事效率。

四、 軍民府制度嬗變后的邊地政治格局

通過上述分析,明代中晚期軍民府制度嬗變的脈絡(luò)逐漸清晰。永昌軍民府初設(shè)時,朝廷即確立了軍民府高于衛(wèi)所的政治地位,民政系統(tǒng)漸次將衛(wèi)所系統(tǒng)部分吸納;設(shè)置黎平軍民府時,出現(xiàn)了軍民府專制衛(wèi)所的明文規(guī)定,但并不具體;郭子章、宋興祖等官員主政貴州后,推動了軍民府制度的進(jìn)一步發(fā)展。出于播州之役的經(jīng)驗總結(jié),同時也為了防備水西安氏叛亂,明確了軍民府的職責(zé),形成了“督撫—道—軍民府—衛(wèi)所”的控馭體系。明代軍民府的改制具有分水嶺式的重要意義,此后,軍民府居衛(wèi)所之上,以文制武的治理思想被沿用。天啟年間,四川總督朱燮元平定奢安之亂后,同樣面臨善后處理的難題。他認(rèn)為仍需設(shè)置衛(wèi)所,但應(yīng)交由軍民府提調(diào)監(jiān)督,譬如屬于威清、安平兵備道的衛(wèi)所受制于安順軍民府,屬于貴寧、畢節(jié)兵備道的衛(wèi)所受制于貴陽軍民府,如此則“劃界分疆,各有專任,可免委轡竊銜之虞矣”(52)〔明〕 朱燮元: 《少師朱襄毅公督黔疏草》卷七《列城設(shè)衛(wèi)久任世守疏》,清康熙五十九年刻本,第34b頁。。

軍民府改制后,對西南邊地的政治狀況和格局產(chǎn)生了深刻影響。首先,將原屬衛(wèi)所的土民歸于民政系統(tǒng)管理,緩解了與周邊土司的關(guān)系。明朝帝王基于“惟以安民柔遠(yuǎn)為重,不以開疆辟土為功”(53)〔明〕 王象乾: 《川貴總督王議處播州地界疏略》,《遵義叢書》第37冊,國家圖書館出版社2018年版,第347頁。的羈縻策略,一直未曾大規(guī)模改土歸流,而是多以衛(wèi)所進(jìn)行鉗制。但由于未設(shè)民政機構(gòu),土司相關(guān)事務(wù)只能交由衛(wèi)所武官處理,他們或不通曉漢字,或恣意妄為,“日削月割,以致于盡而不顧其后”(54)〔明〕 楊鶴: 《為邊方生亂有因邊地需人最急伏乞圣明申飭用人之法大破常調(diào)以救窮邊事》,〔明〕 董其昌輯: 《神廟留中奏疏匯要》吏部卷六,《原國立北平圖書館甲庫善本叢書》第213冊,國家圖書館出版社2013年版,第167頁。,致使地方政令不能及時傳達(dá),政務(wù)不能有效處理,地方秩序趨于混亂。積年累月,百姓怨聲載道,常有土官請求改隸布政司體系。正統(tǒng)十二年(1447),金齒衛(wèi)下轄永平縣土縣丞馬震以“先被本司官舍旗軍倚勢騷擾,逼民逃竄,近又被附近永平千戶所官舍旗軍放債取利”(55)《明英宗實錄》卷一五〇“正統(tǒng)十二年二月己亥”條,《明實錄》第16冊,第2939—2940頁。為由,請求將永平縣改由布政司直接管轄,但并未得到批準(zhǔn)。又如程番長官司隸貴州宣慰司時期,“民率苦其政”(56)弘治《貴州圖經(jīng)新志》卷八《程番府》,《中國地方志集成·貴州府縣志輯》第1冊,第89頁。,長官方勇主動請求改土歸流,以文臣領(lǐng)之。朝廷從其請,于成化十一年(1475)改程番長官司為程番府。隆慶二年(1568),朝廷又依貴州撫按官杜拯、王時舉言,移程番府入省城(57)杜拯、王時舉奏稱:“軍民訟諜、徭役諸事皆委之三司首領(lǐng)、兩衛(wèi)指揮及宣慰司官,類多不諳政體,宜移程番府入省城。”參見《明穆宗實錄》卷二一“隆慶二年六月己卯”條,《明實錄》第49冊,第568頁?！秶丁穼Υ擞涊d更為詳細(xì),點明衛(wèi)指揮使在治理日常事務(wù)方面明顯的力不從心:“每事委之首領(lǐng)與指揮及宣慰司,夫首領(lǐng)類皆異途,政體鮮諳,指揮則尤甚矣,故士民皆欲增建府治?！眳⒁姟裁鳌?談遷: 《國榷》卷六五《穆宗隆慶元年》,中華書局1958年版,第4077頁。,后更名貴陽府。

部分衛(wèi)所官兵與土司交往過密,以致一有事端發(fā)生,則“土司厚賂土官,土官買囑衛(wèi)官,坐地分贓,互相隱蔽”(58)〔明〕 郭子章: 《蠙衣生黔草》卷八《題經(jīng)理善后事宜疏》,《四庫全書存目叢書》集部第155冊,第198頁。,拖欠應(yīng)納錢糧,怠惰地方守備,不利于王朝的統(tǒng)治。嘉靖年間貴州巡撫徐問曾上奏《議處地方事宜疏》,建議嚴(yán)加約束貴州地方土官,不許其與衛(wèi)所軍官、軍人結(jié)親、交易、往來等,以免“引惹釁端,拽兵仇害”(59)〔明〕 徐問: 《議處地方事宜疏》,〔明〕 陳子龍輯: 《明經(jīng)世文編》卷一七三《徐司馬奏疏》,中華書局1962年版,第1767頁。。奈何積弊已久,收效甚微。近代民族學(xué)家凌純聲對中國古代土司制度進(jìn)行過全面梳理,他認(rèn)為在軍民兼轄的實土衛(wèi)所中,指揮使為世襲,官員夷漢參用,內(nèi)部軍民混雜,實際上這些衛(wèi)所已經(jīng)等同于土司。(60)凌純聲: 《中國邊政之土司制度》,《邊政公論》1943年第2卷第11、12期,第4頁。因此,將土司轉(zhuǎn)由軍民府統(tǒng)轄,抑制了土司與衛(wèi)所相互勾結(jié)、融合壯大的可能性,消減了不安定的因素。

其次,軍民府的設(shè)置改變了這些地區(qū)衛(wèi)強府弱的局面。金齒衛(wèi)、五開衛(wèi)、平越衛(wèi)、貴州衛(wèi)、貴州前衛(wèi)、普定衛(wèi)的設(shè)置均早于同城府州,是名副其實的實土衛(wèi)所,即便之后民政系統(tǒng)漸次展布,這些衛(wèi)所依舊擁有諸多田土、人口,是準(zhǔn)實土衛(wèi)所,具有相當(dāng)?shù)膶嵙Α＠罨堅赋銮亍岸嗦?xí)而無善俗”,諸多問題皆是因為衛(wèi)所無流官約束,“以武弁馭悍卒,狠者如虎馭羊,弱者如貓同鼠”(61)〔明〕 李化龍: 《平播全書》卷六《黔省善后事宜疏》,《四庫全書存目叢書》史部第50冊,第359頁。。朝廷以軍民府加強對衛(wèi)所武官的約束,在未設(shè)軍民府的地區(qū),則以同知、通判外駐管轄,使衛(wèi)所處于文官的制約之中。

但需指出的是,軍民府的設(shè)置是出于控制地方秩序的需求,為了盡快提高地位,震懾衛(wèi)所與土司,部分軍民府初設(shè)時根基不穩(wěn),即使之后行政層級漸次充實,但震懾效果如何,是值得質(zhì)疑的。如前所述,貴陽、遵義、平越、安順?biāo)能娒窀畬F州宣慰司形成合圍之勢,初衷是為了戰(zhàn)時有效調(diào)控軍隊,但實際情況卻差強人意。天啟元年(1621)九月,奢安之亂起于重慶。次年二月,水西安邦彥已率軍至貴陽城下,開始了長達(dá)十個月的圍城戰(zhàn)。在召集衛(wèi)軍備戰(zhàn)時,官兵“延玩如常,策之不前”(62)〔明〕 劉錫玄: 《黔牘偶存·黔南軍政》,《北京圖書館古籍珍本叢刊》第80冊,第909頁。。貴陽被圍,衛(wèi)所官軍竟持觀望態(tài)度,置省城于不顧,時任貴州提學(xué)僉事的劉錫玄感嘆道“黔中衛(wèi)所各官最為無賴”(63)〔明〕 劉錫玄: 《黔牘偶存·黔南軍政》,《北京圖書館古籍珍本叢刊》第80冊,第943—948頁。。也無怪乎崇禎年間徐霞客途經(jīng)貴州時,提出“今州衛(wèi)同城,欲以文轄武,實借武衛(wèi)文也”(64)〔明〕 徐弘祖: 《徐霞客游記》卷四下《黔游日記一》,齊魯書社2007年版,第471頁。。設(shè)置軍民府前后,所轄各衛(wèi)所的職官設(shè)置并無變化,府的職官設(shè)置也與之前相同。希冀以軍民府體現(xiàn)威望,但無配套的制度規(guī)定,最終也許難逃“責(zé)任未專,事柄未一,雖有治軍之命,而無專制之權(quán),雖有兼屬之文,而無受約之實”(65)〔明〕 蕭端蒙: 《問貴州》,〔明〕 陳子龍輯: 《明經(jīng)世文編》卷二八六《蕭同野集卷二》,第3025頁。的發(fā)展軌跡。似應(yīng)看到,地方政治局勢的變動促使行政制度產(chǎn)生新的變化,軍民府雖管轄衛(wèi)所,但在政治上的節(jié)制警示意味大于實際效果。

清初沿襲明制,繼續(xù)設(shè)置上文述及的六個軍民府,但衛(wèi)所的重要性大不如前,軍民府對衛(wèi)所的統(tǒng)屬關(guān)系基本不復(fù)存在?？滴跏?1671),在“自文武分途,府衛(wèi)均體,每每奉行公事,呼應(yīng)不靈”(66)〔清〕 曹申吉: 《改設(shè)縣治疏》,康熙《貴州通志》卷三一《藝文》,《湖北省圖書館藏稀見方志叢刊》第87冊,第39頁。的背景下,貴州開始了第一波改衛(wèi)為縣的浪潮(67)伴隨著衛(wèi)所并入州縣,分守、分巡、兵備各道也在大規(guī)模裁撤,據(jù)傅林祥統(tǒng)計,清康熙六年,朝廷下令裁撤108個道,占全國數(shù)量的十分之七;參見傅林祥: 《清康熙六年前守巡道制度的變遷》,《歷史地理》第25輯,上海人民出版社2011年版,第86—98頁。。貴州布政使潘超先向朝廷上奏:“內(nèi)如平越衛(wèi)原與平越同城,普定衛(wèi)原與安順府同城,文武既不相轄,軍民未免歧視。似應(yīng)議裁平越衛(wèi),改設(shè)平越縣;議裁普定衛(wèi),改設(shè)普定縣。仰將該衛(wèi)之屯地屯丁編為縣土縣民,縣屬府管,庶上下相維,軍民一體,可以經(jīng)久無弊也。”(68)〔清〕 潘超先: 《改設(shè)縣治議》,〔清〕 賀長齡、魏源等編: 《清經(jīng)世文編》卷一八《官制》,中華書局1992年版,第455頁。同年,平越衛(wèi)改為平越縣,普定衛(wèi)改為普定縣。隨著衛(wèi)所的裁改,軍民府中“軍民”二字存在的基礎(chǔ)無存,不久后即紛紛去“軍民”二字,如康熙二十六年(1687),平越軍民府與安順軍民府均“因省衛(wèi)入州府,裁軍民字”(69)乾隆《貴州通志》卷三《建置》,《中國地方志集成·貴州府縣志輯》第4冊,第46頁;〔清〕 托津等: 《欽定大清會典事例(嘉慶朝)》卷二九《吏部》,文海出版社1992年版,第1298頁。。

此外,就有清一代督撫奏請去掉府印中“軍民”二字的緣由和時間來看,軍民府存在的基礎(chǔ)是軍事管轄權(quán)。乾隆三十年(1765),云貴總督劉藻等稱曲靖、元江、武定、東川、永昌五府印信俱有“軍民府”字樣,但該五府“并非兼管軍務(wù),亦無營制交涉”,應(yīng)改鑄印文。(70)《清高宗實錄》卷七四八“乾隆三十年十一月乙亥”條,《清實錄》第18冊,中華書局2008年版,第18077頁。乾隆四十一年(1776),廣西巡撫吳虎炳亦稱“思恩府印信舊有‘軍民’字樣,系前明舊制,今該處并無軍衛(wèi),名實不符”(71)《清高宗實錄》卷一〇二〇“乾隆四十一年十一月壬申”條,《清實錄》第21冊,第22183頁。。上引軍民府除永昌軍民府外皆為軍民土府,但均于雍正朝及之前完成了改流。軍民土府改流與改鑄印信的時間差說明,自軍民府制度嬗變后,地方官員已不再將軍民府和土府等同看待。

五、 結(jié) 論

明嘉靖年間永昌軍民府設(shè)置后,其民政系統(tǒng)不再受衛(wèi)所制約,府的地位高于衛(wèi)。軍民府制在貴州更成體系,總督、巡撫總攬全省軍政,兵備道在督撫統(tǒng)領(lǐng)下節(jié)制若干府、衛(wèi),軍民府補充道制之缺失,同時也受到道的牽制。督撫、兵備道、軍民府在不同層級對軍、民系統(tǒng)進(jìn)行整合,有助于維護(hù)明代中晚期西南地區(qū)政治軍事秩序。這種軍民府統(tǒng)衛(wèi)所的政治格局,被郭子章評價為“為地方計至深也”(72)〔明〕 郭子章: 《蠙衣生黔草》卷八《題石阡平越知府同知改調(diào)加銜疏》,《四庫全書存目叢書》集部第155冊,第214頁。,此言非虛。

中國古代軍民府制度的歷史演進(jìn)大致如下。元至明初,軍民府基本為土府,土官世襲,朝廷將其視為拱衛(wèi)中原的屏障。明代中晚期,朝廷對軍民府制度有了新的思考,既繼承了軍民府高于一般府的政治地位和軍民共管的治理原則,又依當(dāng)?shù)貙嶋H情況和行政成本的考量拓展為流官治理的經(jīng)制府,地位居衛(wèi)所之上,注重制衡與分權(quán)。清初的軍民府流土皆有,之后隨著衛(wèi)所裁撤與改土歸流進(jìn)程加快逐漸退出歷史舞臺。須注意的是,終明一代,都司衛(wèi)所系統(tǒng)與布政使司系統(tǒng)并行,即使衛(wèi)所被軍民府統(tǒng)管,仍具有一定的獨立性,因此鮮見史書中將衛(wèi)所列為軍民府下轄建制的記載,這反映了軍民府管轄衛(wèi)所的特性尚不成熟。

伴隨著明中期以來右文抑武的政治風(fēng)氣,募兵制的省鎮(zhèn)營兵逐漸取代世兵制的都司衛(wèi)所,衛(wèi)所系統(tǒng)便不再具有長期獨立存在的必要性,軍政、民政走向統(tǒng)合。顧誠業(yè)已指出,明代的衛(wèi)所在多數(shù)情況下是一種軍事性質(zhì)的地理單位,具有由行政系統(tǒng)改為軍事系統(tǒng)或由軍事系統(tǒng)改為行政系統(tǒng)的可轉(zhuǎn)換性。明中期以后,衛(wèi)所軍事職能削弱,其轄地行政化的進(jìn)程不斷加速。(73)顧誠: 《明帝國的疆土管理體制》,《歷史研究》1989年第3期。隨著國家經(jīng)營的日漸深入,衛(wèi)所逐步向府州縣轉(zhuǎn)化,軍民府的設(shè)置可視為這些地區(qū)衛(wèi)所歸并州縣的先聲。而在這種轉(zhuǎn)化背后,是朝廷在府州縣體系與衛(wèi)所體系之間,基于當(dāng)?shù)貙嶋H情況做出的判斷與取舍。軍民府制度因地制宜、因時制宜,其具有的多元形態(tài)展現(xiàn)了中國古代疆土管理的靈活性與變通性。