郭煦

在數(shù)字經(jīng)濟時代，“數(shù)據(jù)”被譽為價值連城的“新黃金”。組建國家數(shù)據(jù)局，將打造“數(shù)據(jù)化國家隊”，全力破解“數(shù)據(jù)孤島”，跨越“數(shù)字鴻溝”，讓“新黃金”散發(fā)耀眼光芒。

十四屆全國人大一次會議第三次全體會議3月10日表決通過了《國務院機構改革方案》。根據(jù)該改革方案，組建國家數(shù)據(jù)局，負責協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎制度建設，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設等。國家數(shù)據(jù)局由國家發(fā)展和改革委員會管理。

此外，將中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會辦公室承擔的研究擬訂數(shù)字中國建設方案、協(xié)調(diào)推動公共服務和社會治理信息化、協(xié)調(diào)促進智慧城市建設、協(xié)調(diào)國家重要信息資源開發(fā)利用與共享、推動信息資源跨行業(yè)跨部門互聯(lián)互通等職責，國家發(fā)展和改革委員會承擔的統(tǒng)籌推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、組織實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、推進數(shù)據(jù)要素基礎制度建設、推進數(shù)字基礎設施布局建設等職責劃入國家數(shù)據(jù)局。

組建國家數(shù)據(jù)局是提升我國數(shù)據(jù)治理能力的一次重要探索。多位業(yè)界專家對《小康》雜志、中國小康網(wǎng)記者表示，國家數(shù)據(jù)局的成立必將極大推動中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，暢通全國數(shù)據(jù)資源大循環(huán)，保障中國大數(shù)據(jù)安全，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源整合共享、安全可控，助力建設數(shù)字化強國。

謀數(shù)字化時代變局

組建國家數(shù)據(jù)局這一消息引發(fā)了廣泛的熱議，對于大多數(shù)人來說，數(shù)據(jù)局是一個突然出現(xiàn)的全新概念。要理解組建國家數(shù)據(jù)局的意圖，就要理解數(shù)據(jù)及它之于數(shù)字經(jīng)濟的重要性。

2020年初新冠疫情突如其來，影響了經(jīng)濟的發(fā)展，這一年中國GDP為101.6萬億元，僅比上一年增長2.3%。其中，數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達到39.2萬億，同比增長9%，是GDP增速的近4倍；占GDP的比重為38.6%，同比提升了2.4個百分點。

同時，隨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉型越來越深入，數(shù)據(jù)的重要性逐漸凸顯。2019年10月，《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》首次將數(shù)據(jù)明確納入生產(chǎn)要素。如何對數(shù)據(jù)要素進行治理，也納入了政府的工作。

一個事實是，國家已經(jīng)充分認識到了數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的特征。與傳統(tǒng)生產(chǎn)要素不同，數(shù)據(jù)看不見摸不著，可以極低的成本無限復制；數(shù)據(jù)的重復使用，也不會對數(shù)據(jù)的量和質(zhì)產(chǎn)生損耗；數(shù)據(jù)可共享、可復制、無限增長和供給的稟賦，打破了傳統(tǒng)生產(chǎn)要素對經(jīng)濟增長的制約。

但數(shù)據(jù)也存在很多天然的問題，比如數(shù)據(jù)的主體是多元的，每條數(shù)據(jù)都記錄了不同用戶的信息，數(shù)據(jù)的采集和匯聚規(guī)則又是由數(shù)據(jù)收集者設定，用戶、收集者等主體之間存在復雜的關系，同時每個企業(yè)、每個項目都可能對所用的數(shù)據(jù)資源進行一定程度的加工，這些加工者也是數(shù)據(jù)構建的參與主體，極難界定數(shù)據(jù)的歸屬權。

此外，數(shù)據(jù)的持有者為了保護自己的數(shù)字成果，通常會使用代價較高的技術或人為手段來控制自己的數(shù)據(jù)。

隨后的幾年時間，國家陸續(xù)出臺了關于數(shù)據(jù)要素治理的頂層設計思路。2020年5月，國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，首次提出培育數(shù)據(jù)要素市場；2021年12月，國務院《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》提出“十四五”時期的發(fā)展目標，要充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用；緊接著，國務院辦公廳《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》細化建立數(shù)據(jù)要素市場規(guī)則的具體要點；2022年4月，國務院《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》提出加快培育統(tǒng)一的技術和數(shù)據(jù)市場；2022年12月，國務院《關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（下文簡稱數(shù)據(jù)二十條），提出要從數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度、流通和交易制度、收益分配制度、治理制度和保障措施幾個維度構建數(shù)據(jù)基礎制度體系，促進數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用。

數(shù)據(jù)二十條被稱為中國數(shù)據(jù)基礎制度的四梁八柱。政府已經(jīng)在數(shù)據(jù)戰(zhàn)略上形成了清晰的可執(zhí)行方案。2023年2月27日，中共中央、國務院頒布《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》，明確了數(shù)字基礎設施和數(shù)據(jù)資源體系是數(shù)字中國的兩大基礎，提出了暢通數(shù)據(jù)資源循環(huán)包括構建國家數(shù)據(jù)管理體制機制、推動公共數(shù)據(jù)匯聚利用、釋放商業(yè)數(shù)據(jù)價值潛能。接下來國家數(shù)據(jù)局將按照國務院機構改革方案組建。

中國人民大學重陽金融研究院合作研究部主任劉英表示，在數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)是最重要的資產(chǎn)，大規(guī)模數(shù)據(jù)的跨境流動、大量數(shù)據(jù)標準的制定、全球的數(shù)據(jù)治理等問題，迫切需要一個國家層面的部門進行統(tǒng)合管理。國家數(shù)據(jù)局的成立，必將成為建設“數(shù)據(jù)中國”進程中的里程碑。

“國家數(shù)據(jù)局的成立主要有三方面重要意義?！敝袊鴻C構編制管理研究會副會長王敬波近日在相關研討會上表示，首先，數(shù)字經(jīng)濟是世界經(jīng)濟發(fā)展新動能，成立國家數(shù)據(jù)局是數(shù)據(jù)發(fā)展需要。其次，依靠數(shù)據(jù)進行科學決策，意味著政府管理水平將更科學化、精細化。最后，國家數(shù)據(jù)局的一個重要功能就是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，解決目前在數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用過程中的瓶頸問題。

一段時期以來，我國頻頻出臺相關政策文件，為迎接數(shù)字化時代的各種發(fā)展變化謀篇布局，明確了建設數(shù)字中國對于推進中國式現(xiàn)代化的重要地位。“數(shù)據(jù)孤島”一直是困擾中國數(shù)字化發(fā)展的一個痼疾。數(shù)據(jù)在不同部門相對獨立存儲維護，形成物理上的“數(shù)據(jù)孤島”。不同部門站在自己的角度對數(shù)據(jù)進行理解和定義，造成語義上的“數(shù)據(jù)孤島”。凡此種種，大大加大了跨部門數(shù)據(jù)合作的成本。

搶占競爭優(yōu)勢的重要體制保障

據(jù)《小康》雜志、中國小康網(wǎng)記者了解，近幾年，各地逐步意識到大數(shù)據(jù)的重要性，紛紛成立地方大數(shù)據(jù)管理局，以提升現(xiàn)代治理能力。

今年全國兩會，“數(shù)字經(jīng)濟”在政府工作報告中再次被提及，這已是“數(shù)字經(jīng)濟” 第6年出現(xiàn)在政府工作報告中。報告指出，加快建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，“大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，提升常態(tài)化監(jiān)管水平，支持平臺經(jīng)濟發(fā)展”。

在此之前，“數(shù)字中國”建設迎來重磅的頂層規(guī)劃助推，中共中央、國務院印發(fā)的《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》明確，數(shù)字中國建設按照“2522”的整體框架進行布局，即夯實數(shù)字基礎設施和數(shù)據(jù)資源體系“兩大基礎”，推進數(shù)字技術與經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設“五位一體”深度融合，強化數(shù)字技術創(chuàng)新體系和數(shù)字安全屏障“兩大能力”，優(yōu)化數(shù)字化發(fā)展國內(nèi)國際“兩個環(huán)境”。

從具體目標來看，到2025年，基本形成橫向打通、縱向貫通、協(xié)調(diào)有力的一體化推進格局，數(shù)字中國建設取得重要進展。到2035年，數(shù)字化發(fā)展水平進入世界前列，數(shù)字中國建設取得重大成就。

根據(jù)中國社會科學院測算，“十四五”時期，中國數(shù)字經(jīng)濟無論是數(shù)字產(chǎn)業(yè)化還是產(chǎn)業(yè)數(shù)字化都將延續(xù)快速增長勢頭，數(shù)字經(jīng)濟整體的復合年均增長率為11.3%;到2025年，數(shù)字經(jīng)濟增加值規(guī)模有望達到32.67萬億元，其中數(shù)字產(chǎn)業(yè)化增加值為15.52萬億元，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化增加值為17.15萬億元。

國研經(jīng)濟研究院執(zhí)行副院長黃斌指出，這是我國順應新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革發(fā)展趨勢，在前期數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗和地方大數(shù)據(jù)局管理探索的基礎上，更好地統(tǒng)籌數(shù)據(jù)要素管理、創(chuàng)新和應用數(shù)字技術、完善數(shù)字治理、搶占競爭優(yōu)勢的重要體制保障。

數(shù)據(jù)已經(jīng)成為我國新的比較優(yōu)勢，加強數(shù)據(jù)要素統(tǒng)籌管理至關重要。我國較早抓住了數(shù)字經(jīng)濟“換道超車”的機遇，積累了大量數(shù)據(jù)要素。充分發(fā)揮好數(shù)據(jù)要素優(yōu)勢，發(fā)展壯大數(shù)字經(jīng)濟，并推動數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟深度融合發(fā)展，是我國應對比較優(yōu)勢變化、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、建設中國式現(xiàn)代化的重要路徑。

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)研究院（浦東改革與發(fā)展研究院）金融研究室主任劉斌表示，建立國家數(shù)據(jù)局表明我國數(shù)據(jù)管理模式會發(fā)生很大變化，過去幾年在地方層面各地政府通過建立大數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)交易所等方式探索數(shù)據(jù)交易新模式，推動數(shù)據(jù)交易和流通，但是總體來看，并未達到預期效果，關于數(shù)據(jù)確權、定價、交易等環(huán)節(jié)還存在制約，需要在國家層面通過成立國家數(shù)據(jù)局統(tǒng)籌推進各項工作。

國務委員兼國務院秘書長肖捷也表示，“當今社會，數(shù)字資源、數(shù)字經(jīng)濟對經(jīng)濟社會發(fā)展具有基礎性作用，對于構建新發(fā)展格局、建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、構筑國家競爭新優(yōu)勢意義重大，必須加強對數(shù)據(jù)的管理、開發(fā)、利用。”

從《關于國務院機構改革方案的說明》中同樣可以看出，推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展是組建國家數(shù)據(jù)局的目的之一。

劉斌表示，組建國家數(shù)據(jù)局表明國家高度重視數(shù)據(jù)在數(shù)字經(jīng)濟中發(fā)揮的重要作用。在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展過程中，通過國家數(shù)據(jù)局可以統(tǒng)籌推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，解決制約數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展過程中的法律、制度和政策問題，為全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展貢獻有中國特色的發(fā)展模式。

劉斌指出，組建國家數(shù)據(jù)局，一方面會集中資源和力量統(tǒng)籌推進數(shù)字經(jīng)濟各項工作，有利于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展；另一方面會進一步完善數(shù)據(jù)相關立法工作，進一步平衡消費者隱私保護和數(shù)據(jù)合理利用。

組建國家數(shù)據(jù)局，是穩(wěn)定政策預期、提升我國數(shù)據(jù)治理能力的關鍵舉措，將極大地提升管理效能，避免數(shù)據(jù)要素和數(shù)字技術管理政出多門，從而更好地提升數(shù)字治理能力。而治理能力的提升注定會加速形成有利于支持創(chuàng)新的發(fā)展環(huán)境，讓全球企業(yè)、人才感受到我國政府支持數(shù)字經(jīng)濟、促進數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟融合發(fā)展的決心，并不斷提供優(yōu)于全球其他國家的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境?？傊瑖覕?shù)據(jù)局的成立標志著我國政府正在積極推動數(shù)字化轉型和數(shù)據(jù)經(jīng)濟發(fā)展，將為未來數(shù)字中國和數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展提供強有力的支持和保障。

釋放數(shù)字經(jīng)濟引擎更強動能

全國政協(xié)委員、中國工程院院士王堅是阿里巴巴集團技術委員會主席，也是大數(shù)據(jù)、云計算行業(yè)內(nèi)知名專家。他注意到《國務院機構改革方案》將“協(xié)調(diào)促進智慧城市建設”的職責由網(wǎng)信辦劃入新組建的國家數(shù)據(jù)局。

在他看來，過去智慧城市建設經(jīng)常遇到的瓶頸之一，就是技術體系跟治理體系脫節(jié)。一些地方把智慧城市建設當成簡單的技術堆砌，還存在“數(shù)據(jù)孤島”等現(xiàn)象?！按蠹乙詾榭考夹g就可以解決這個問題，事實上是需要治理跟技術配合。”

業(yè)內(nèi)人士表示，數(shù)據(jù)資源的管理職能過去被分散在多個政府部門，而各地設立的大數(shù)據(jù)局又缺乏中央政府層面的龍頭機構來統(tǒng)籌。組建國家數(shù)據(jù)局對于制定數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、出臺數(shù)據(jù)監(jiān)管政策、推動數(shù)據(jù)資源共享、打破數(shù)據(jù)壁壘都有重要意義。

中國政法大學教授、博士生導師李愛君認為，組建國家數(shù)據(jù)局有利于數(shù)據(jù)要素市場的經(jīng)營主體降低成本，初步解決了目前數(shù)據(jù)要素價值發(fā)揮中存在的“九龍治水”問題，為建立全面和科學的促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的合法與合規(guī)標準打下了堅實的基礎。而國家數(shù)據(jù)局由國家發(fā)改委管理，也符合國家發(fā)改委的職責定位。

事實上，數(shù)字經(jīng)濟已成為經(jīng)濟增長的主要引擎之一。我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢明顯，具有數(shù)字基礎設施和互聯(lián)網(wǎng)平臺優(yōu)勢、數(shù)據(jù)優(yōu)勢、應用場景優(yōu)勢和用戶優(yōu)勢，但也存在大而不強的問題，仍面臨核心技術創(chuàng)新能力不足、數(shù)據(jù)要素市場化配置效率不高、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉型效果不明顯、數(shù)字經(jīng)濟安全風險頻發(fā)等挑戰(zhàn)。

從目前看，國家數(shù)據(jù)局對產(chǎn)業(yè)推動力量應該會更多地聚焦在公共事業(yè)、政府事務，以及國計民生等數(shù)據(jù)量較大、影響也較大的領域。對那些個性化較強或者細分標準較多的產(chǎn)業(yè)推動作用可能較小。

這也是行業(yè)的共識。業(yè)內(nèi)專家稱，國家數(shù)據(jù)局將推動產(chǎn)業(yè)走向更加穩(wěn)健的發(fā)展方向，尤其對為政務行業(yè)提供產(chǎn)品、技術服務的乙方公司更是利好。例如，在國產(chǎn)關系型數(shù)據(jù)庫、大數(shù)據(jù)存儲引擎方面，對我國信息技術應用創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)中的芯片、存儲、操作系統(tǒng)、處理器等企業(yè)在數(shù)據(jù)層面構成長期利好 。

具體如何落地到產(chǎn)業(yè)中，北京海天瑞聲科技股份有限公司助理副總裁崔向雨的建議是，專項支持科研機構、企業(yè)等產(chǎn)業(yè)主體組建創(chuàng)新聯(lián)合體，加大對數(shù)據(jù)要素價值提升的關鍵技術和能力開展聯(lián)合攻關，并加快成果轉化和應用推廣，激活數(shù)據(jù)要素潛能，釋放數(shù)據(jù)要素價值。加強大模型基礎數(shù)據(jù)供給能力研究和建設，例如建設一體化基礎數(shù)據(jù)資源供給服務平臺、數(shù)算一體服務平臺、重點行業(yè)人工智能數(shù)據(jù)集、基于區(qū)塊鏈和隱私計算數(shù)據(jù)服務等新型基礎設施，夯實數(shù)字經(jīng)濟的數(shù)據(jù)底座。

我國工業(yè)經(jīng)濟規(guī)模大，數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模位居全球第二，融合發(fā)展前景廣闊。工信部部長金壯龍介紹，將統(tǒng)籌發(fā)展和安全，以數(shù)字技術創(chuàng)新突破和應用拓展為主攻方向，促進數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟深度融合，努力實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。加快5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型信息基礎設施建設和應用，壯大數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)，推動集成電路、工業(yè)軟件產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，積極培育新業(yè)態(tài)新模式。

此外，業(yè)內(nèi)專家認為，未來可由國家數(shù)據(jù)局管理各地的大數(shù)據(jù)部門，著手各地公共數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌，通過技術手段實現(xiàn)數(shù)據(jù)流通、共享及開發(fā)利用，進而形成全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)大市場。正如清華大學國家治理研究院執(zhí)行院長孟慶國所言，加強數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理，對于數(shù)字中國的建設以及數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，乃至數(shù)字社會治理具有重大的創(chuàng)新意義。談到數(shù)據(jù)必定涉及安全問題?？傮w來看，國家數(shù)據(jù)局的組建可謂是“恰逢其時”，產(chǎn)業(yè)各方應攜手共進，打通數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈上下游，共同下好全國數(shù)據(jù)“一盤棋”。