其其格　鮑娜仁高娃

摘? 要：項(xiàng)目化運(yùn)作的主要特點(diǎn)是各級(jí)政府部門自上而下的資源配置和供給的條線體制運(yùn)作，是我國推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要方式之一。項(xiàng)目化運(yùn)作集中了項(xiàng)目制的優(yōu)點(diǎn)，整合資源優(yōu)勢和優(yōu)化區(qū)域發(fā)展布局，為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供了暢通的渠道和機(jī)制，同時(shí)也豐富了鄉(xiāng)村多元化的公共服務(wù)資源供給。但通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，牧區(qū)項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)制一定程度存在頂層設(shè)計(jì)和論證不足、參與主體職責(zé)權(quán)限不明、項(xiàng)目同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重、急功近利傾向顯著、“政績工程”現(xiàn)象突出、“精英俘獲”和“馬太效應(yīng)”明顯、參與者主體性被弱化等諸多現(xiàn)實(shí)問題。在未來發(fā)展中，應(yīng)注重牧區(qū)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的科學(xué)規(guī)劃與因地制宜分配、提升項(xiàng)目利益協(xié)調(diào)能力、提高參與主體積極性和能動(dòng)性、強(qiáng)化項(xiàng)目管理和監(jiān)督是不斷完善牧區(qū)項(xiàng)目化運(yùn)作的有效途徑。

關(guān)鍵詞：生態(tài)安全體系? ? ?生態(tài)安全能力? ? ?實(shí)踐路徑

項(xiàng)目化運(yùn)作打破了我國傳統(tǒng)科層制的局限，突出了國家層面對(duì)鄉(xiāng)村的治理政策、治理手段和治理邏輯，為整合體制內(nèi)資源自上而下的鏈條式輸送到鄉(xiāng)村基層提供了特殊渠道和機(jī)制。項(xiàng)目制有利于調(diào)動(dòng)各級(jí)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、農(nóng)牧民在內(nèi)的多元主體以更高的積極性投入到鄉(xiāng)村振興行動(dòng)，也有利于促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目向鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的有序銜接。對(duì)廣大牧區(qū)而言，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是促進(jìn)牧區(qū)現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)共同富裕遠(yuǎn)景目標(biāo)最有效的手段和保障，同時(shí)也為加快構(gòu)建牧區(qū)新發(fā)展格局、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展指明了新的方向。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中提出：“要堅(jiān)持以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，把實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，著力提高全要素生產(chǎn)率，著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長”?？梢?，在未來很長一段時(shí)期內(nèi)，牧區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要以傳統(tǒng)畜牧業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和綠色、高質(zhì)量發(fā)展為主方向。

對(duì)于欠發(fā)達(dá)的廣大牧區(qū)而言，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利推進(jìn)離不開政府部門的大力扶持和社會(huì)力量的廣泛參與，而這一切最終都是以項(xiàng)目化運(yùn)作的形式在牧區(qū)落地實(shí)施。因此，牧區(qū)振興項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)、概念策劃、路徑選擇、論證實(shí)施、利益協(xié)調(diào)和管理監(jiān)督等微觀環(huán)節(jié)是決定牧區(qū)項(xiàng)目化運(yùn)作成敗的關(guān)鍵，也是牧區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能否順利推進(jìn)的決定性因素。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作，不同于脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的項(xiàng)目入戶，而是以增強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)集體發(fā)展能力、壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)為主要發(fā)展對(duì)象?；诖?，牧區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展對(duì)象和受益群體不只限于原來的貧困戶等特殊群體，而應(yīng)當(dāng)是區(qū)域內(nèi)的全體農(nóng)牧民。隨著各級(jí)政府面向鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的財(cái)政投入進(jìn)一步強(qiáng)化，鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際上已邁進(jìn)了一個(gè)項(xiàng)目資源主導(dǎo)型的發(fā)展過程。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村成為項(xiàng)目化運(yùn)作落地實(shí)施過程中的“最后一公里”，其科學(xué)性和合理性、公平與公正、項(xiàng)目的設(shè)計(jì)運(yùn)營以及農(nóng)牧民的參與機(jī)制等核心問題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、牧區(qū)項(xiàng)目化運(yùn)作的現(xiàn)狀與困境

目前，牧區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略尚處于初步探索、規(guī)劃和試點(diǎn)運(yùn)行階段，具體振興項(xiàng)目也正在設(shè)計(jì)、論證和有序落地。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，牧區(qū)精準(zhǔn)扶貧、牧區(qū)現(xiàn)代化推進(jìn)的項(xiàng)目化運(yùn)作與鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目有一定的相似性和延續(xù)性，都是資源自上而下注入鄉(xiāng)村的重要方式。但鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目具有一定的特殊性，其區(qū)別在于它并不側(cè)重于向特殊群體傾斜，而是強(qiáng)調(diào)在特定空間區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)所有人的均等化和同質(zhì)化發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)“共同富?！钡慕K極目標(biāo)。然而，從牧區(qū)現(xiàn)狀看，無論是牧區(qū)現(xiàn)代化項(xiàng)目，還是牧區(qū)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的落地實(shí)施，在項(xiàng)目化運(yùn)作過程中不同程度存在爭資跑項(xiàng)、項(xiàng)目同質(zhì)化、精英俘獲、急功近利、政績工程和牧民參與機(jī)制不完善等一系列問題，這些問題都不容忽視。

（一）項(xiàng)目競爭激烈，落地過程復(fù)雜

對(duì)于地處偏遠(yuǎn)的草原牧區(qū)基層社會(huì)而言，掌握的資源越多就意味著掌握了發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。事實(shí)上，一個(gè)牧業(yè)嘎查村可獲取項(xiàng)目資源的資金規(guī)模和數(shù)量決定著其自身發(fā)展空間的大小，同時(shí)也是反映基層干部在群眾心目中的能力評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和衡量政治業(yè)績的關(guān)鍵所在。一個(gè)項(xiàng)目的成功落地，給基層社會(huì)帶來有形的物質(zhì)性資源的同時(shí)，也為基層干部帶來無形的政治資本。另一方面，對(duì)于交通物流、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素相對(duì)欠發(fā)達(dá)的牧區(qū)而言，爭取更多的項(xiàng)目資源成為牧區(qū)基層組織主動(dòng)謀求自身發(fā)展的必然選擇。

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略出臺(tái)以來，“爭資跑項(xiàng)”抓項(xiàng)目成為地方政府的一項(xiàng)重要工作和目標(biāo)任務(wù)之一。在牧區(qū)，鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的競爭可分為兩類，一類是旗縣級(jí)政府向上級(jí)或跨級(jí)“爭資跑項(xiàng)”而不同旗縣之間的激烈競爭；另一類是在同一個(gè)旗縣內(nèi)的不同蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的項(xiàng)目“爭奪戰(zhàn)”和一個(gè)蘇木內(nèi)不同嘎查、村莊之間的競爭。資源的總體有限性和稀缺性造成了牧區(qū)的項(xiàng)目爭奪變得格外激烈，一個(gè)項(xiàng)目的最終落地，要經(jīng)歷激烈的層層競爭才得以實(shí)現(xiàn)，其主要原因是目前牧區(qū)項(xiàng)目種類少且數(shù)量不多，而偏遠(yuǎn)牧區(qū)對(duì)政府項(xiàng)目和資金的需求和外部依賴卻日益強(qiáng)烈。此外，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在牧區(qū)項(xiàng)目的爭奪過程中，為爭取各類項(xiàng)目在各自的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)和嘎查村落地，有些基層領(lǐng)導(dǎo)干部動(dòng)用各種人脈關(guān)系或特殊渠道獲取項(xiàng)目的現(xiàn)象不在少數(shù)。對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)而言，引進(jìn)更多的項(xiàng)目既有為一方百姓辦實(shí)事的考慮，更重要的是通過鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目來創(chuàng)造政治業(yè)績，從而獲取政治資本。然而，其結(jié)果往往是關(guān)系和人脈強(qiáng)的嘎查村能獲得更多的項(xiàng)目，而一些真正需要政府項(xiàng)目來推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的偏遠(yuǎn)嘎查村卻容易被忽略，由此產(chǎn)生了項(xiàng)目資源配置的失準(zhǔn)，直接或間接導(dǎo)致不同區(qū)域間發(fā)展變得更加不平衡。

（二）項(xiàng)目同質(zhì)化嚴(yán)重，急功近利現(xiàn)象突出

牧區(qū)現(xiàn)階段引進(jìn)的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目大致可分為現(xiàn)代化養(yǎng)殖類項(xiàng)目（專業(yè)合作社、涉牧企業(yè)等）、都市近郊類項(xiàng)目（畜產(chǎn)品加工企業(yè)、亮點(diǎn)工程等）、資源開發(fā)類項(xiàng)目（旅游景點(diǎn)、休閑娛樂等）等三大類。

以畜牧業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的偏遠(yuǎn)牧區(qū)，鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的可選范圍并不多，主要以成立牧民專業(yè)合作社、涉牧企業(yè)和社會(huì)化服務(wù)類集體產(chǎn)業(yè)為首選類型，其結(jié)果是項(xiàng)目同質(zhì)化現(xiàn)象較為嚴(yán)重。以養(yǎng)殖類合作社為例，有些牧業(yè)嘎查成立了多個(gè)同類養(yǎng)殖合作社，生產(chǎn)模式和經(jīng)營方式也基本相同。然而，從現(xiàn)狀看，多數(shù)同類合作社之間并非是良性競爭和協(xié)作關(guān)系，更不是聯(lián)盟式協(xié)同發(fā)展關(guān)系，而是相互拆臺(tái)，甚至是惡性競爭關(guān)系。此外，有些牧業(yè)嘎查為了拿項(xiàng)目，甚至盲目申請(qǐng)并不適合在本地發(fā)展的所謂“特色產(chǎn)業(yè)”，從而難以形成科學(xué)合理、因地制宜的區(qū)域發(fā)展布局。

除了政府項(xiàng)目以外，有些社會(huì)資本也參與到部分牧區(qū)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營。與政府項(xiàng)目不同的是，社會(huì)資本項(xiàng)目在落地和實(shí)施過程中具有較強(qiáng)的靈活性，可以通過市場化的方式進(jìn)行運(yùn)作。社會(huì)資本首先關(guān)注的是項(xiàng)目所在地的地理位置、交通物流、特殊資源和基礎(chǔ)設(shè)施等外在條件以外，當(dāng)?shù)卣膬?yōu)惠政策、配套服務(wù)及市場、消費(fèi)能力、勞動(dòng)力等多方要素。因此，都市近郊項(xiàng)目和資源開發(fā)類項(xiàng)目是社會(huì)資本比較愿意介入的投資領(lǐng)域。事實(shí)上，進(jìn)入牧區(qū)的社會(huì)資本大多來自于原來的礦產(chǎn)企業(yè)、房地產(chǎn)商或民營企業(yè)等資金雄厚，盈利能力強(qiáng)但又亟需轉(zhuǎn)型的傳統(tǒng)行業(yè)。然而，追求利益最大化是他們的本質(zhì)，在短期內(nèi)回收成本實(shí)現(xiàn)盈利是投資方的主要目標(biāo)，從而出現(xiàn)急功近利現(xiàn)象也是必然的結(jié)果?，F(xiàn)實(shí)情況是，有些投資方在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營過程中存在項(xiàng)目逐利和執(zhí)行變通、違規(guī)圈地、房地產(chǎn)化和破壞性開發(fā)等個(gè)別現(xiàn)象，甚至在征地拆遷和牧民參與機(jī)制等重要環(huán)節(jié)上還出現(xiàn)損害牧民合法權(quán)益等問題。

（三）“精英俘獲”與“馬太效應(yīng)”

在牧區(qū)，各類鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的落地和實(shí)施過程中，不同程度存在有影響力、能力和權(quán)威的少數(shù)鄉(xiāng)村精英（如致富能手、鄉(xiāng)村干部和產(chǎn)業(yè)帶頭人等）對(duì)項(xiàng)目資源俘獲的現(xiàn)象，導(dǎo)致牧區(qū)有些項(xiàng)目成為“少數(shù)人受益，多數(shù)人不滿”的結(jié)果。牧區(qū)的鄉(xiāng)村精英普遍具備較強(qiáng)的政治資本、經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本，這個(gè)群體能夠憑借自身優(yōu)勢對(duì)鄉(xiāng)村治理以及項(xiàng)目化運(yùn)作產(chǎn)生較大的影響。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有權(quán)力、有財(cái)力、有能力的人成為牧區(qū)項(xiàng)目資源的主要獲取方，從而剝奪了本該屬于普通民眾的項(xiàng)目資源實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化，而多數(shù)牧民則被排除在項(xiàng)目的受益范圍之外。因此，牧區(qū)項(xiàng)目化運(yùn)作中“精英俘獲”現(xiàn)象的存在容易導(dǎo)致普通民眾獲得感的減弱，使項(xiàng)目利益難以惠及全體牧民。除此之外，由于有些地方政府出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮，在項(xiàng)目分配過程中更愿意把項(xiàng)目發(fā)包給有能力、有財(cái)力和有經(jīng)驗(yàn)的鄉(xiāng)村精英或有實(shí)績的鄉(xiāng)土企業(yè)或合作社，而這種現(xiàn)象進(jìn)一步導(dǎo)致多數(shù)牧區(qū)項(xiàng)目最終落入到少數(shù)人手中。當(dāng)然，牧區(qū)的集約化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和傳統(tǒng)畜牧業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)需要一批優(yōu)秀的鄉(xiāng)土人才和鄉(xiāng)賢能人的積極參與和帶頭引領(lǐng)。但是，上述精英們通過自身優(yōu)勢和影響力，采取特殊的手段和策略影響鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的資源分配和政策實(shí)行，進(jìn)而容易造成“贏者通吃”和“富者越富”現(xiàn)象的產(chǎn)生。另外，從牧區(qū)的現(xiàn)狀來看，在交通物流、公共服務(wù)和硬件設(shè)施等方面比較完善的城市近郊嘎查村往往更容易得到項(xiàng)目指標(biāo)的重點(diǎn)傾斜，進(jìn)而不斷獲得各層級(jí)政府的疊加投入，容易產(chǎn)生強(qiáng)者恒強(qiáng)的馬太效應(yīng)，這個(gè)現(xiàn)象有悖于鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)所有人的均等化、同質(zhì)化發(fā)展以及共同富裕的遠(yuǎn)景目標(biāo)。

（四）多元主體的合作機(jī)制有待完善

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目是公共服務(wù)提供的重要方式，也是實(shí)現(xiàn)“共同富?！蹦繕?biāo)的主要載體。牧區(qū)項(xiàng)目的落地實(shí)施，將涉及牧戶、嘎查集體、合作社、開發(fā)商和投資者等多個(gè)主體。但是在項(xiàng)目運(yùn)作過程中，多一個(gè)主體，其關(guān)系復(fù)雜程度也呈幾何級(jí)數(shù)增加。實(shí)際上，不同參與主體之間的合作模式、利益分配、運(yùn)行機(jī)制和主導(dǎo)權(quán)等參與機(jī)制是項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素。此外，因項(xiàng)目攜帶著大量資源，在整個(gè)運(yùn)作和發(fā)展過程中容易出現(xiàn)各主體通過項(xiàng)目謀求自身利益的情況。比如，有些項(xiàng)目主導(dǎo)者通過權(quán)力、人脈等個(gè)人優(yōu)勢，將項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益轉(zhuǎn)化為個(gè)人收益，其結(jié)果是導(dǎo)致其它參與方利益受損，從而容易產(chǎn)生內(nèi)部矛盾。再如，以牧民聯(lián)合申請(qǐng)落地的養(yǎng)殖類項(xiàng)目，項(xiàng)目資金大部分投入到棚圈、廠房等固定設(shè)施和基礎(chǔ)建設(shè)上，但這些資產(chǎn)的最終權(quán)屬有些模糊。由于基礎(chǔ)建設(shè)的選址通常選定在項(xiàng)目帶頭人的承包地（草場、宅基地等）內(nèi)，一般情況下上述固定資產(chǎn)最終由項(xiàng)目帶頭人占為己有。這也是目前在牧區(qū)名不副實(shí)的“空殼”合作社數(shù)量眾多，導(dǎo)致少數(shù)人受益、多數(shù)人不滿，使部分牧民對(duì)合作經(jīng)營理念的信任度下降的主要原因。

二、完善牧區(qū)項(xiàng)目化運(yùn)作的路徑探索

畜牧業(yè)是牧區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，也是牧區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要發(fā)展主體和扶持對(duì)象。牧區(qū)鄉(xiāng)村振興強(qiáng)調(diào)牧區(qū)的全面振興以及實(shí)現(xiàn)牧區(qū)和傳統(tǒng)畜牧業(yè)現(xiàn)代化的長遠(yuǎn)目標(biāo)，注重牧區(qū)項(xiàng)目的均等性、持續(xù)性和長遠(yuǎn)性，也更加突出發(fā)揮牧民在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目中的主體性。要完善牧區(qū)項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)制，必須從項(xiàng)目的規(guī)劃、運(yùn)作和監(jiān)督等項(xiàng)目制的完善方面入手，還需要從集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展角度科學(xué)制定多元主體的參與機(jī)制和強(qiáng)化利益各方的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（一）強(qiáng)化項(xiàng)目的前期規(guī)劃、評(píng)估和后期監(jiān)督

牧區(qū)項(xiàng)目的管理可分為落地前的評(píng)估審核和落地后的跟蹤監(jiān)督，這是項(xiàng)目管理部門的主要職責(zé)。牧區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)保要求極高。因此，在項(xiàng)目的環(huán)評(píng)、土地使用和草地承載量等方面管理部門必須嚴(yán)把生態(tài)關(guān)。尤其對(duì)社會(huì)資本介入的資源開發(fā)類項(xiàng)目和生產(chǎn)加工類項(xiàng)目要進(jìn)行嚴(yán)格的前期評(píng)估和后期跟蹤監(jiān)督，做到任何項(xiàng)目不得碰觸生態(tài)紅線，這也是牧區(qū)項(xiàng)目落地實(shí)施的先決條件。此外，在項(xiàng)目的落地、建設(shè)和運(yùn)營過程中，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展布局和定位、自然稟賦、實(shí)際發(fā)展需要和因地制宜等因素，努力做到牧區(qū)項(xiàng)目的精準(zhǔn)性和合理性。首先，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃，努力實(shí)現(xiàn)全民受益。牧區(qū)可選項(xiàng)目類型并不多，同質(zhì)化現(xiàn)象較突出。因此，建議把項(xiàng)目重點(diǎn)放在畜牧業(yè)集約化、規(guī)?；l(fā)展和品牌化建設(shè)等領(lǐng)域。比如，打造一個(gè)知名的區(qū)域品牌，直接受益者是區(qū)域內(nèi)的全體牧民，這個(gè)比扶持少數(shù)幾個(gè)合作社效果可能會(huì)更好、更長久。其次，加強(qiáng)信息公開制度，保證項(xiàng)目運(yùn)作的公平與公正。采取項(xiàng)目建設(shè)信息定時(shí)上報(bào)制度，保證監(jiān)督部門及時(shí)了解項(xiàng)目的實(shí)施情況。定期組織召開項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)會(huì)，加強(qiáng)項(xiàng)目的日常督查與實(shí)地檢查。同時(shí)，及時(shí)反饋項(xiàng)目建設(shè)與督查信息，在整個(gè)區(qū)域內(nèi)公布項(xiàng)目建設(shè)情況，以信息公開的方式加強(qiáng)管理部門與建設(shè)方的管理，使項(xiàng)目建設(shè)處于監(jiān)督與建設(shè)并行的信息公開之下。再次，尊重牧民的主體性和鼓勵(lì)牧民有序參與是強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)督的重要力量。牧區(qū)項(xiàng)目絕不能把牧民排除在外，應(yīng)積極培育牧民的參與意識(shí)和完善牧民的參與機(jī)制。只要牧民廣泛參與到鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目當(dāng)中，通過關(guān)注自身利益和權(quán)利，對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督和管理將起到至關(guān)重要的作用。

（二）完善多元主體的參與機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制

現(xiàn)階段，牧區(qū)項(xiàng)目的主要參與主體由牧民（或牧民合作社）、嘎查集體、投資方（社會(huì)資本項(xiàng)目）和基層政府（管理監(jiān)督部門）等組成。其中，最重要也是最復(fù)雜的是牧民的參與機(jī)制和利益分配問題。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，牧民目前主要以草場、牲畜和勞動(dòng)力等形式入股參與牧區(qū)項(xiàng)目。但是，牧民的股權(quán)、產(chǎn)權(quán)和分紅機(jī)制相對(duì)模糊，話語權(quán)也普遍不高。對(duì)此，應(yīng)重點(diǎn)保障參與牧民的知情權(quán)、話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)，平衡與協(xié)調(diào)不同利益主體的利益關(guān)系，吸納不同主體的利益訴求，保證牧民的財(cái)產(chǎn)、利益和權(quán)利不受侵害。此外，發(fā)展嘎查集體經(jīng)濟(jì)和集體項(xiàng)目落地實(shí)施中，應(yīng)充分保障全體牧民的合法權(quán)益，保障項(xiàng)目利益惠及項(xiàng)目對(duì)象。同時(shí)，需要重點(diǎn)防范項(xiàng)目實(shí)施中套取、騙取、挪用、截留項(xiàng)目資金等違法行為的發(fā)生和項(xiàng)目腐敗行為的滋生。

（三）加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)作能力，實(shí)現(xiàn)“共同富?！蹦繕?biāo)

對(duì)廣大牧區(qū)而言，項(xiàng)目的落地固然重要，但對(duì)項(xiàng)目的管理運(yùn)營環(huán)節(jié)更為關(guān)鍵。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下引進(jìn)的項(xiàng)目一般都是大體量、綜合性、長周期的投資，對(duì)管理運(yùn)營的能力要求非常高，項(xiàng)目科研立項(xiàng)、頂層設(shè)計(jì)、概念策劃、規(guī)劃選址、建設(shè)施工、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、創(chuàng)新升級(jí)、招商運(yùn)營、管理監(jiān)督和營銷宣傳等都需要專業(yè)的實(shí)操能力。在牧區(qū)，牧民對(duì)項(xiàng)目的管理、運(yùn)作和盈利能力等方面特別關(guān)注，甚至有些懷疑和擔(dān)心。這可能與當(dāng)前牧區(qū)項(xiàng)目的成功案例較少有關(guān)。項(xiàng)目的運(yùn)營離不開高素質(zhì)的專業(yè)人才，但牧區(qū)經(jīng)營管理型人才嚴(yán)重短缺也是不爭的事實(shí)。對(duì)此，應(yīng)加大牧區(qū)人才培養(yǎng)和引進(jìn)力度，結(jié)合現(xiàn)代科技和先進(jìn)營銷手段，與國內(nèi)外市場有效銜接，做到科學(xué)管理牧區(qū)項(xiàng)目的健康發(fā)展。

三、結(jié)語

牧區(qū)項(xiàng)目化運(yùn)作與農(nóng)村有著較大的區(qū)別，這是因?yàn)槟羺^(qū)在自然條件、經(jīng)濟(jì)能力、產(chǎn)業(yè)類型和市場化程度等多方面有一定的特殊性。針對(duì)牧區(qū)這個(gè)特點(diǎn)，應(yīng)按照項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)制，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)和制定切實(shí)可行的具體方案，并分步驟、分地域、分類型逐步實(shí)施。搞好試點(diǎn)先行，探索總結(jié)可復(fù)制、可借鑒、可推廣的牧區(qū)鄉(xiāng)村振興發(fā)展路徑和經(jīng)驗(yàn)。要抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展，按照中央和自治區(qū)政府的具體要求，深化畜牧業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)牧區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，著力發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另外，要充分挖掘不同牧區(qū)的優(yōu)勢和特色，遵循因地制宜，在頂層設(shè)計(jì)和運(yùn)營管理上大膽探索和創(chuàng)新。同時(shí)，各個(gè)環(huán)節(jié)都可以和市場上優(yōu)秀的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)強(qiáng)化合作，合力解決牧區(qū)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目發(fā)展中遇到的瓶頸問題。

參考文獻(xiàn)：

[1]許安拓.鄉(xiāng)村振興中的項(xiàng)目為什么落地難[J].人民論壇，2019，（06）.

[2]吳映雪.鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作的多重困境及其破解路徑[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2022，22（01）.

[3]龐廣龍.項(xiàng)目制下的縣鄉(xiāng)互動(dòng)關(guān)系研究[D].華中師范大學(xué)，2022，（05）.

[4]折曉葉，陳嬰嬰.項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析[J].中國社會(huì)科學(xué)，2011，（04）.

（作者單位： 內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院牧區(qū)發(fā)展研究所）

責(zé)任編輯：張莉莉

基金項(xiàng)目：本文系“內(nèi)蒙古自治區(qū)高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地—內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村建設(shè)研究中心”一般項(xiàng)目“牧區(qū)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作現(xiàn)狀及其牧民參與機(jī)制調(diào)查研究”（項(xiàng)目編號(hào)：XC202212B03）階段性成果；國家社科基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興視角下牧區(qū)相對(duì)貧困問題與內(nèi)生發(fā)展能力調(diào)查研究”（批準(zhǔn)號(hào)：21XMZ071）階段性成果。