呂東鋒, 洪雪爽

(東華理工大學 文法與藝術學院,江西 南昌 330013)

立法模式的選擇關系到環(huán)境保護法律科學體系的建立以及整體功能的發(fā)揮。黨的十八大以來,“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖草沙是生命共同體”等新理念的提出,對我國環(huán)境保護的立法提出了更高的要求。立法模式作為立法內(nèi)容的形式體現(xiàn),與立法內(nèi)容緊密聯(lián)系。選擇合理的環(huán)境立法模式,能夠填補部分領域環(huán)境保護立法空白,有利于加強對具體環(huán)境問題解決的針對性以及對各環(huán)境要素保護的全面性。因此,選擇科學合理的立法模式,是確保環(huán)境立法有效實施的關鍵,也是提升環(huán)境保護法律在實踐中具有可操作性的必然選擇。

1 環(huán)境立法模式的考察

立法模式,即法律的體例模式,是特定法律規(guī)范的載體所表現(xiàn)出來的總體特征,是立法者立法思想的體現(xiàn),是社會公眾認知法律規(guī)范的媒介[1]106?？疾飕F(xiàn)有環(huán)境立法的立法模式,主要有以下幾種類型。

1.1 單行法模式

單行法立法模式是指通過建立獨立的環(huán)境保護法律治理要素,將各環(huán)境保護法律規(guī)范分別進行規(guī)定的立法模式。在早期環(huán)境立法的過程中,大多數(shù)國家皆采用單行法的立法模式。單行法立法模式的優(yōu)點是可以靈活地適應實際情況,避免復雜繁瑣的程序和規(guī)定,更好地解決同一類型的環(huán)境問題。雖然單行法立法模式具有針對性,但因其只具有單一的環(huán)境保護要素,各單行法的銜接程度不高,故只能解決一類環(huán)境問題,無法適應日新月異的新型環(huán)境狀況。我國環(huán)境立法一直采用單行法立法模式。大量的單行法制定對于我國環(huán)境制度的完善發(fā)揮了重要作用。然而,伴隨環(huán)境問題日趨復雜化,單行法已滿足不了環(huán)境保護的實際需求。

1.2 基本法與單行法相結合模式

基本法與單行法相結合模式是指制定一部基本法,對各單行法進行銜接、協(xié)調(diào),以便增強整個環(huán)境法律系統(tǒng)的有序性與系統(tǒng)性。該立法模式以美國為代表。該立法模式較為簡單,只需將已制定的一般性法律條文進行修改,使其成為具有銜接各單行法作用的法律,該法與各單行法并行成為環(huán)境法律體系。該立法模式無需考慮整體的邏輯主線與篇章結構,只需保證各單行法不違背基本法的基本理念,并保持規(guī)則上的一致性[2]。但該立法模式的缺點也是顯而易見的。雖然各單行法在基本法的協(xié)調(diào)下,規(guī)定較為統(tǒng)一,但結構上仍處于分散狀態(tài)。隨著環(huán)境問題的日益增多,現(xiàn)有單行法內(nèi)容的變化以及新單行法的制定,無疑對單行法提出了更高的要求,這就需要基本法隨著單行法的變化而修改,也因此大大削弱了基本法的權威性。

1.3 法典化模式

法典化立法模式是指國家立法機關頒布涵蓋該部門所有法律規(guī)范的法典的立法模式。該立法模式以瑞典、菲律賓為典型代表。以《瑞典環(huán)境法典》為例,該法典以可持續(xù)發(fā)展理念為指導,確定了環(huán)境法典的基本原則、基本制度、適用范圍、損害救濟機制等,構建了一個體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念的完整體系,瑞典的環(huán)境體系也因此具有了系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性等特點。法典化模式的優(yōu)點是具有很強的包容性、綜合性,其體系完整、邏輯縝密,能夠解決瞬息萬變的問題;其缺點在于立法周期長、制作成本高,編纂法典需要較高的立法水平、完整的理論體系和充實的社會條件。

2 我國制定環(huán)境法典的動力來源

黨的十八大以來,黨和國家越來越重視生態(tài)文明建設,對環(huán)境保護的立法提出了新要求。而現(xiàn)行環(huán)境立法中存在的內(nèi)部沖突、碎片化等問題也亟待解決。

2.1 外源動力:環(huán)境法律政策的推動

黨的十八大以來,隨著生態(tài)文明建設地位的提升,形成了“綠水青山就是金山銀山”“生態(tài)興則文明興”“人與自然和諧共生”“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”等一系列新思想新理念,這些新思想新理念推動著我國環(huán)境法治的改革與發(fā)展。2020年,習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出:“民法典為其他領域立法法典化提供了很好的范例,要總結編纂民法典的經(jīng)驗,適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作?！盵3]《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》也明確提出研究啟動環(huán)境法典編纂工作。在此背景下,順應我國環(huán)境法治的理論發(fā)展和實踐需求,環(huán)境法典的編纂成為我國環(huán)境法律體系改革發(fā)展的目標。

2.2 內(nèi)生動力:我國現(xiàn)行環(huán)境法律體系的不足

第一,現(xiàn)有環(huán)境保護立法沖突抵觸問題時有發(fā)生。 我國自1979年制定《環(huán)境保護法(試行)》至今,有關環(huán)境方面的立法已經(jīng)出臺了近50部法律、60多部行政法規(guī)、600多部規(guī)章、1 200多部環(huán)境標準[4]。大規(guī)模的環(huán)境立法體現(xiàn)了我國對環(huán)境問題的重視程度,也為解決環(huán)境問題提供了法律指引。然而,當前我國龐大的環(huán)境法體系正面臨著相關法律規(guī)范時有沖突的問題。例如,《礦產(chǎn)資源法》第十六條規(guī)定,開采礦產(chǎn)資源由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門頒發(fā)許可證;《礦產(chǎn)資源法實施細則》第四十四條規(guī)定,地下水資源具有水資源和礦產(chǎn)資源的雙重屬性;而《水法》第七條規(guī)定,抽取地下水應向國務院水行政主管部門申請取水許可證。這樣的規(guī)定導致要從地下取水就要向兩個部門申請許可證,并繳納雙重費用[5]。又如,同樣的環(huán)境責任問題,《水法》第六十七條第一款的規(guī)定(1)《水法》第六十七條第一款規(guī)定,在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設置排污口的,由縣級以上地方人民政府責令限期拆除、恢復原狀;逾期不拆除、不恢復原狀的,強行拆除、恢復原狀,并處五萬元以上十萬元以下罰款。與《水污染防治法》第八十四條第一款規(guī)定(2)《水污染防治法》第八十四條第一款規(guī)定,在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設置排污口的,由縣級以上地方人民政府責令限期拆除,處十萬元以上五十萬元以下罰款;逾期不拆除的,強制拆除,所需費用由違法者承擔,處五十萬元以上一百萬元以下罰款,并可以責令停產(chǎn)整治。的法律責任存在沖突,在司法適用中存在困難。

第二,《環(huán)境保護法》自身存在一定的局限性。現(xiàn)行《環(huán)境保護法》被譽為“史上最嚴”環(huán)境保護法[6],在立法目的上也引入了生態(tài)文明理念,但是隨著社會的發(fā)展,其局限性日益凸顯。首先,現(xiàn)行《環(huán)境保護法》位階不高。2014年出臺的新《環(huán)境保護法》是由全國人大常委會制定,而非由全國人大制定,因此其不具有《立法法》意義上基本法的地位,其地位并不高于《森林法》《海洋法》等單行法。位階不高將導致難以銜接其他單行法,進而難以發(fā)揮出基本法的統(tǒng)領、指導作用,不利于增強環(huán)境保護領域法律的威懾力。其次,現(xiàn)行《環(huán)境保護法》現(xiàn)有規(guī)定不夠全面。現(xiàn)行《環(huán)境保護法》基于歷史問題,重“環(huán)境污染防治”輕“自然資源保護”,自然資源保護在《環(huán)境保護法》中處于劣勢地位,如典型的生物多樣性保護、生態(tài)空間規(guī)劃等領域存在較多空白。最后,強行政干預,弱綜合治理?！董h(huán)境保護法》在制定時就全面規(guī)范并強化了政府的環(huán)境責任,并規(guī)定諸多行政手段,將立法重心置于提高行政管理在環(huán)境保護中的作用,體現(xiàn)出較強的行政屬性[7]。然而,環(huán)境治理不僅需要政府的參與,公眾及其他社會組織的參與同樣不可或缺。過度地強調(diào)行政干預,難以適應時代需求。

第三,環(huán)境保護立法碎片化問題突出。從目前環(huán)境立法現(xiàn)狀來看,我國形成了以環(huán)境為中心和主線的環(huán)境法律規(guī)范體系,環(huán)境立法被割裂為污染防治、自然資源保護和生態(tài)保護三個子系統(tǒng),存在立法碎片化和立法重疊的問題[8]。事實上,諸多環(huán)境立法都是針對問題的出現(xiàn)而進行立法,立法沒有體系,碎片化立法現(xiàn)象突出。例如,《大氣污染防治法》和《水污染防治法》都規(guī)范企業(yè)排放污染的生產(chǎn)行為,但前者只關注生產(chǎn)行為對大氣的污染,后者只關注生產(chǎn)行為對水體的污染,未對環(huán)境要素之間的轉化加以考慮[9]。

3 我國環(huán)境法典編纂的現(xiàn)實困境

以法典化模式完善我國環(huán)境立法還需要考慮法典化的類型及程度的協(xié)調(diào)、法典化框架設計的安排產(chǎn)生的分歧以及解法典化帶來的沖擊等問題。

3.1 法典化類型與程度的協(xié)調(diào)困境

法典化編纂包括實質(zhì)法典化和形式法典化兩種模式。二者旨在追求環(huán)境法律體系的法典化,力求建立一套完整的環(huán)境法律體系。不同之處在于,實質(zhì)法典化對結構要求較高,強調(diào)各部分內(nèi)容的邏輯縝密以及法律條文的內(nèi)部統(tǒng)一與協(xié)調(diào);形式法典化更多追求的是對法律規(guī)范的匯編整理,去除重復沖突規(guī)范,對法典的穩(wěn)定性、嚴密性沒有較高要求。

按照傳統(tǒng)的法典編纂路徑,環(huán)境法典應取代各單行性法律規(guī)范,所有的問題都由唯一的環(huán)境法典來調(diào)整和規(guī)范。基于我國目前的環(huán)境法律體系發(fā)展階段以及環(huán)境發(fā)展特征,傳統(tǒng)的形式化法典已經(jīng)滿足不了環(huán)境法律體系的需求。但是也有諸多學者認為,環(huán)境法作為新型部門法,如果直接高標準采取實質(zhì)法典化,很可能以失敗告終。目前大部分學者主張實質(zhì)法典化,若采用實質(zhì)法典化,有關法典化的程度又成為新的問題。法國、瑞典等國家制定的環(huán)境法典并非完全徹底法典化,而是根據(jù)本國現(xiàn)實國情及現(xiàn)有的立法技術進行一定的調(diào)整而制定出來的,都屬于一定程度的法典化。因此,對于初次編纂環(huán)境法典的我國來說,選擇怎樣程度的法典化成了亟待解決的問題。

3.2 環(huán)境法典框架設計的分歧

目前,環(huán)境法典編纂面臨的一個重要問題就是關于環(huán)境法典的框架結構安排。環(huán)境法典的“總—分”結構,已經(jīng)沒有爭議。“總—分”式法典結構是世界各國編纂法典的普遍框架,不僅我國的《刑法》和《民法典》采取了此結構,而且具有豐富法典編纂經(jīng)驗的德國和法國也采用此模式。“總—分”結構不僅在立法技術上避免了法律條文的重復,同時也避免了由于同一法律術語在法典不同條文中的出現(xiàn)而產(chǎn)生的歧義[10]。

但是,哪些內(nèi)容納入環(huán)境法典的分則之中在理論界存在以下幾種觀點。第一種觀點認為,環(huán)境法典分則是對現(xiàn)行污染防治法和自然資源法的部分整合,可按照“風險預防—過程控制—損害救濟”的基本思路來設計分則[11]。第二種觀點認為,分則可劃分為生態(tài)保全編、污染防治編、災害控制編、環(huán)境程序編等[10]。第三種觀點認為,環(huán)境法典分則應劃分為污染控制編、自然生態(tài)保護編、綠色低碳發(fā)展編和生態(tài)環(huán)境責任編[12]?？梢?關于分則的劃分依據(jù)目前成了爭議焦點。因此,加快形成符合我國環(huán)境法法典化現(xiàn)實需求的框架,就成了推進環(huán)境法法典化進程的重要一步。

3.3 解法典化的沖擊

解法典化是指在法典化之外,單行法或者特別規(guī)范的激增造成法典內(nèi)外體系逐步分解或者重大分裂的現(xiàn)象,也稱為法典的解構或者分解,解法典化意味著法典會被部分特別的環(huán)境保護單行法架空[13]。日本著名法學家穗積陳重曾在《法典論》中總結過法典編纂的缺點時指出,法典一旦成型,其法律形體就固定,無法順應社會的變化,并不像單行法那樣容易變更修改,法典無法窮盡所有法律,也難以終止單行法[14]。

無論是在民法領域抑或是刑法領域,都會出現(xiàn)解法典化現(xiàn)象。例如,在民法領域,由于社會經(jīng)濟的變革與發(fā)展或是行政權與司法權之間的關系發(fā)生變化,都會導致單行法大量衍生,并且形成了與《民法典》不同的特殊規(guī)則。尤其是國家為了實現(xiàn)某些特別的社會政策,形成了政策性特別民法,其條文甚至超過民法典的數(shù)量[14]。

雖然我國目前環(huán)境法典還未出臺,但是解法典化的問題完全可能出現(xiàn)在我國環(huán)境法典之中?；诃h(huán)境問題的復雜性與變化性,現(xiàn)有的環(huán)境法律規(guī)范勢必會不斷更新、修改,不斷加強對新型環(huán)境要素的保護立法。因此,在環(huán)境法典頒布之后,勢必會出現(xiàn)環(huán)境政策與發(fā)展理念的不斷更新而導致的部分規(guī)范需要突破環(huán)境法典的一般性規(guī)則和價值理念,并制定出與之迥異的特別法規(guī)[15]。在編纂環(huán)境法典的過程中如何維系法典的穩(wěn)定性成為一個特別重要的問題。

4 域外環(huán)境法典模式的經(jīng)驗借鑒

編纂環(huán)境法典的西方國家不在少數(shù),各國在探索環(huán)境法典的道路中積累了諸多經(jīng)驗。我國目前關于環(huán)境法典的編纂還有諸多問題亟須解決,大多理論還處于設想階段,能否適用于實踐領域還處于未知,域外環(huán)境法典的編纂經(jīng)驗可為我國環(huán)境法典的編纂提供參考。

4.1 瑞典

19世紀末的瑞典由于過度重視經(jīng)濟建設,忽視了環(huán)境問題的解決,使得其生態(tài)環(huán)境遭受了嚴重破壞。環(huán)境問題日益嚴峻,但環(huán)境基本法震懾力不足,無法解決各法律間的沖突與矛盾,各部門無法適用等問題頻出,這讓瑞典的環(huán)境法學家意識到了目前環(huán)境法律體系的弊端,開始轉換立法模式,走向系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性較強的環(huán)境法典道路。其環(huán)境法典的制定有許多值得肯定的地方。

一是瑞典環(huán)境法典采取“適度法典化”模式。瑞典環(huán)境法典的制定并非像瑞典本國《民法典》一樣采取嚴格實質(zhì)法典化,將內(nèi)容規(guī)定得嚴格、確定,而是立足本國國情和環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀,選擇了“適度法典化”模式,在實質(zhì)法典化的基礎上保持法典的動態(tài)開放性,對尚不能解決的問題粗略規(guī)定相應的基本原則,待找到相對成熟的解決方案后再進行完善。該立法模式可以有效避免法典中規(guī)定的環(huán)境治理手段與實踐相脫節(jié)的問題,既立足本國國情,又為將來環(huán)境問題的解決預留了空間。

二是瑞典的環(huán)境法典與時俱進,充分銜接國家環(huán)境發(fā)展理念。瑞典從立法之初,就將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿于立法之中,無論是總則的一般原則,抑或是分則的具體規(guī)定,都貫徹了可持續(xù)發(fā)展理念。瑞典《環(huán)境法典》第一條就明確規(guī)定,立法的目的是促進可持續(xù)發(fā)展。除了過去行之有效的規(guī)則,瑞典環(huán)境法典以可持續(xù)發(fā)展為主線,增加了維持生態(tài)良性循環(huán)、風險防范、循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)境影響評價制度等諸多規(guī)定[16]。

4.2 德國

德國的法典化思想早在1976年就被提出,經(jīng)過兩次法典編纂的努力,至今未能使環(huán)境法典出臺。究其原因就在于環(huán)境法中涉及許多職能部門、行業(yè)之間的沖突利益,最終未能達成共識[17]。德國早期的環(huán)境立法數(shù)量極多,在遵守本國環(huán)境法規(guī)的基礎之上,還需遵守歐盟的環(huán)境法律。由于忽略了對龐大環(huán)境法律體系的梳理,德國環(huán)境法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性降低、法律規(guī)范的重疊現(xiàn)象凸顯。德國環(huán)境法學者希望實現(xiàn)環(huán)境法之間的連接與協(xié)調(diào)。法典模式作為增強法律內(nèi)部之間協(xié)調(diào)性的最佳立法模式,促進了德國開啟環(huán)境法典的編纂。德國的環(huán)境法典編纂進程給予我國諸多啟示。

一是立法要符合實際需求。德國作為大陸法系國家法典化程度較高的國家,在環(huán)境法典編纂之初就選擇了實質(zhì)性的法典編纂模式。由于過度追求法典的高質(zhì)量,未結合本國環(huán)境保護的現(xiàn)實國情,也未對環(huán)境問題的多樣性、多變性做深刻把握,最終導致法典編纂失敗。因此,我國在環(huán)境法典編纂時一定要立足環(huán)境保護的國情。

二是環(huán)境法典與單行法相結合的模式是適合環(huán)境發(fā)展特點的模式。作為立法的最高形式,完備性是世界各國對法典內(nèi)容的共同追求,但是考慮到環(huán)境問題的多樣性以及多變性,勢必會出現(xiàn)許多單行法無法納入法典。為此,德國在編纂環(huán)境法典時保留了《森林法》《礦業(yè)法》等單行法。這一立法技術在我國的《民法典》中也有體現(xiàn)。因此,我國在編纂環(huán)境法典的過程中,可繼續(xù)運用這一立法技術。

4.3 法國

20世紀50年代后,法國加快環(huán)境保護法律的制定進程,但過度追求立法數(shù)量,忽視了對環(huán)境法律體系整體性的把握,導致環(huán)境保護法律在實踐中難以適用。在解決環(huán)境問題時,政府如何適用法律,公民應遵守法規(guī)中的哪些環(huán)境保護義務,都沒有較為清晰的標準,環(huán)境法律呈現(xiàn)分散、混亂、無體系的狀態(tài),無法用統(tǒng)一的規(guī)定解決問題?；谶@樣的立法背景,法國開始走上了編纂環(huán)境法典的道路。法國的專職法典編纂機構——法典編纂高級委員會提出了編纂環(huán)境法典的構想,開展了環(huán)境法典的編纂工作。但是編纂環(huán)境法典導致許多部門的利益受到影響,因此在編纂環(huán)境法典的10年間,各種沖突不斷,直至2000年法國才頒布施行環(huán)境法典。法國的環(huán)境法法典化歷程幾經(jīng)波折,最終走向成功,這其中有許多經(jīng)驗值得我國借鑒。

一是環(huán)境法典促使環(huán)境法律規(guī)范走向體系化、系統(tǒng)化。法國未走環(huán)境法典化道路之前,環(huán)境法規(guī)雜亂無章。法典化編纂使得環(huán)境法律規(guī)范體系化、系統(tǒng)化,有效解決了法國環(huán)境保護立法分散、重復立法等問題。法國的立法現(xiàn)狀同我國有諸多相似之處,環(huán)境法典之路對于同樣立法碎片化嚴重、立法體系性欠缺的我國具有重要意義。

二是確定法典化范圍時應突破部門利益,增強部門間協(xié)作能力。法國在環(huán)境法典編纂過程中,許多應納入環(huán)境法典的法律并未列入其中,只整合了環(huán)境部權限范圍內(nèi)的法律,這種做法顯然是不符合立法規(guī)律的,也阻礙了法國環(huán)境法典的適用。當出現(xiàn)環(huán)境領域與其他領域交叉的問題無法運用法典來解決時,就會減損環(huán)境法典的權威性。環(huán)境問題不僅涉及環(huán)境保護部門,還有可能涉及不同行政機關的權力行使。生態(tài)環(huán)境問題錯綜復雜、系統(tǒng)性強等原因[18],若不加強部門間的聯(lián)系,打破部門之間的權力和利益藩籬,部門壁壘將會阻礙環(huán)境保護的步伐。因此,在我國環(huán)境法典的編纂進程中,要警惕部門利益沖突帶來的危害,及時處理各地方立法部門的關系,以全局視野來吸收整合環(huán)境領域法律,為以后司法適用打下基礎。

5 建構我國環(huán)境法法典的思考

法典化立法模式是我國環(huán)境立法的最佳路徑選擇。結合我國環(huán)境法典的現(xiàn)實需要以及域外環(huán)境法典的經(jīng)驗,筆者建議我國環(huán)境法典的編纂應以習近平生態(tài)文明思想為指導、以可持續(xù)發(fā)展理念為價值取向、采用“適度法典化”模式、以“總—分”結構設定具體框架,以實現(xiàn)環(huán)境法典的高質(zhì)量發(fā)展。

5.1 環(huán)境法典編纂的價值取向

5.1.1 以習近平生態(tài)文明思想為指導

黨的十八大以來,我國一直高度重視生態(tài)文明建設,形成了習近平生態(tài)文明思想?；诖吮尘?加強生態(tài)文明領域立法、填補各環(huán)境法領域的立法空白、完善環(huán)境法律規(guī)范體系等成為環(huán)境領域立法的重要環(huán)節(jié)。新時代的環(huán)境法典編纂要以習近平生態(tài)文明思想為指導,這是加強環(huán)境保護、實現(xiàn)人與自然和諧共生的具體要求。

一方面,習近平生態(tài)文明思想為環(huán)境法典的編纂提供價值理念層面的指引。習近平生態(tài)文明思想的核心理念是實現(xiàn)人與自然的和諧共生,主張尊重自然、順應自然、保護自然[19]。要實現(xiàn)人與自然的和諧共生,一要堅持綠色發(fā)展,實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調(diào);二要堅持系統(tǒng)治理、協(xié)作治理;三要積極推動全球可持續(xù)發(fā)展,堅持人類命運共同體理念。這些思想理念對于編纂環(huán)境法典具有重要的引領作用。

另一方面,習近平生態(tài)文明思想為環(huán)境法典編纂提供方法論層面的指引。習近平生態(tài)文明思想對生態(tài)環(huán)境法制提出了三個方面的要求。其一,在調(diào)整內(nèi)容方面,要求構建全方位的環(huán)境保護法律體系,規(guī)定源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的一體模式。其二,在調(diào)整范圍方面,主張實現(xiàn)系統(tǒng)化治理,統(tǒng)籌“山水林田湖草沙”各方面。其三,在調(diào)整方式上,主張堅持以人為本,通過利益平衡實現(xiàn)環(huán)境正義[20]。這些要求為環(huán)境法典的編纂提供了實踐層面的指引。

5.1.2 貫徹可持續(xù)發(fā)展理念

可持續(xù)發(fā)展理念作為21世紀的發(fā)展理論起源于環(huán)境保護,但并不僅指環(huán)境保護。怎樣實現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展的協(xié)調(diào),回答的是人類將要走向何方的戰(zhàn)略性問題,是一個有關社會發(fā)展的全面思考。我國在編纂環(huán)境法典的過程中,可以將可持續(xù)發(fā)展理念以法律條文的方式上升至國家制度層面,明確可持續(xù)發(fā)展在環(huán)境法典中的地位并將可持續(xù)發(fā)展中蘊含的理念轉化為具體的價值取向[21]。

其實,可持續(xù)發(fā)展理念與生態(tài)文明建設理論具有共通性?？沙掷m(xù)發(fā)展包含三個要素之間的協(xié)調(diào),社會要素要求滿足人類自身的需要,經(jīng)濟要素要求必須在經(jīng)濟上有利可圖,環(huán)境要素強調(diào)盡量減少對環(huán)境的損害。黨的十八大以來,中國把生態(tài)文明建設擺在全國工作的突出位置。生態(tài)文明建設強調(diào),改變粗放式的經(jīng)濟增長方式,將經(jīng)濟活動和人類行為控制在自然資源和生態(tài)環(huán)境的可承受限度內(nèi),強調(diào)人與自然和諧共處,這與可持續(xù)發(fā)展理念的要求相一致。環(huán)境法典作為加強環(huán)境保護、促進生態(tài)文明建設的重要立法,毫無疑問應將可持續(xù)發(fā)展作為其編纂理念。

在人類社會發(fā)展過程中,正是人類不合理的生產(chǎn)方式和生活習慣才導致人與自然逐漸陷入緊張的關系中[22]。因此,就必須讓社會當中的所有成員都能嚴肅、認真地對待環(huán)境保護,自覺約束自身行為,從而確保人與自然和諧共生。在環(huán)境法典的編纂中引入可持續(xù)發(fā)展理念,強調(diào)人與自然的關系,對引導公眾的環(huán)境保護意識具有重要作用。

5.2 采用“適度法典化”模式

關于環(huán)境法典的編纂應采用何種方式,各國國情不同,法國、意大利采取的是形式化法典,德國、瑞典采取的是實質(zhì)性法典。從我國立法現(xiàn)狀以及現(xiàn)實國情來看,環(huán)境法典化編纂采用實質(zhì)性法典方式更具有現(xiàn)實意義。在確定了采用實質(zhì)性法典化為編纂模式后,法典化編纂的程度是我們亟須考慮的問題。結合我國環(huán)境立法現(xiàn)狀以及環(huán)境問題的跨領域、多變性等情況,“適度法典化”模式適合我國的國情,即在實質(zhì)性法典模式下保持法典的動態(tài)開放性。

之所以要采用“適度法典化”模式,一是基于我國立法現(xiàn)狀的考量。習近平生態(tài)文明思想對環(huán)境保護提出了更高的要求,要求按照“山水林田湖草沙”的整體性思維來統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護,強調(diào)生態(tài)保護領域覆蓋的全面性。目前,我國環(huán)境保護領域還存在諸多立法空白,法律重疊現(xiàn)象仍客觀存在,若采取“匯總式”方法對現(xiàn)有法律規(guī)范進行整合,不進行新理念的更新以及立法空白領域的填補,不利于實現(xiàn)對環(huán)境要素的全面系統(tǒng)的保護。二是受環(huán)境問題的不穩(wěn)定性以及多樣性影響。環(huán)境問題日益復雜,法典并不能做到完全覆蓋,固定的法律條文只能解決已出現(xiàn)的環(huán)境問題,未必可以解決新型環(huán)境問題,因此在對現(xiàn)有環(huán)境法規(guī)進行整合的同時,必須為將來新型環(huán)境問題的解決留下空間,保證在環(huán)境立法初期環(huán)境法典的動態(tài)性、靈活性。

在確定了“適度法典化”立法模式下,環(huán)境法典的編纂做到去除繁雜的重疊沖突性法律。在現(xiàn)有環(huán)境立法的基礎之上,將新時代國家發(fā)展戰(zhàn)略及環(huán)境發(fā)展新理念法律化,整合提升現(xiàn)行法律規(guī)范的基本價值、共通性原則,改變分散立法、分別立法所造成的法律重疊沖突問題,從而形成具有基礎涵蓋力與綜合協(xié)調(diào)力的體系型環(huán)境法典[23]。

其次要保證環(huán)境法典的動態(tài)開放性,對現(xiàn)有環(huán)境法律體系進行整合,實現(xiàn)環(huán)境法典與單行法并行的“雙法源”模式?？紤]到環(huán)境問題的特殊性、多樣性以及多變性,必然會像民法典編纂過程中遇到的大量單行法無法納入法典的情況,比如《煤炭法》《石油法》《漁業(yè)法》等具有顯著行業(yè)特征和產(chǎn)業(yè)特征的單行立法,不應納入環(huán)境法典中[24]。因此,我國在環(huán)境法典的制定中也可以采取此種立法技術,利用《民法典》編纂中用到的潘德克頓體系中的“提取公因式”方法,提取出可納入環(huán)境法典的單行法。但同時也要避免“解法典化”現(xiàn)象的出現(xiàn),若單行法的數(shù)量過多,在發(fā)生環(huán)境問題時,會過度依賴單行法,強調(diào)對單行法的適用,這樣就會導致環(huán)境法典被架空。因此,在編纂環(huán)境法典的過程中,政策性、權威性的規(guī)定應體現(xiàn)在法典之中,細化的操作流程或解決方案則規(guī)定在各個單行法之中,保持法典自身的權威性。

5.3 我國環(huán)境法典編纂的初步構想

在確定了“總—分”結構的編纂模式后,總則應以維護“生態(tài)和諧”與“生態(tài)安全”為出發(fā)點,以保障人與自然和諧共生為主要目標,從基本國情出發(fā),強調(diào)預防和保護原則。第一章為一般規(guī)定。該部分主要涉及立法目的、立法宗旨、調(diào)整對象、基本原則等一般性規(guī)定。第二章可規(guī)定國家的環(huán)境保護義務。明確黨委與政府組織的職責、政府工作的信息公開、國家對環(huán)境的監(jiān)管責任和政府對環(huán)境保護與治理的社會宣傳職責以及司法機關的職能等。第三章規(guī)定環(huán)境利用行為主體及其權利義務關系。明確社會團體、個人參與環(huán)境治理的權利和義務,并規(guī)定其行使權利的途徑,為社會團體、個人參與環(huán)境治理工作提供具體指引。第四章則是環(huán)境保護共通性的規(guī)定。我國環(huán)境單行法已經(jīng)確立了大量的具有共通性的行為模式,應當按照“提取公因式”的方法將其納入環(huán)境法典中,從而發(fā)揮總則編在環(huán)境法典中的核心樞紐作用。

分則按照傳統(tǒng)法典的調(diào)整領域分為污染防治編、自然生態(tài)保護編、綠色低碳發(fā)展編、生態(tài)環(huán)境責任編。具體而言:污染防治編應包括水污染、大氣污染、土壤污染、海洋污染、固體廢物污染等環(huán)境污染要素的防治規(guī)定。自然生態(tài)保護編可納入《野生動物保護法》《生物安全法》《水土保持法》《防沙治沙法》《海域使用管理法》《海島保護法》等單行法。對單行法并未規(guī)定、但將來可能出現(xiàn)的問題,可借鑒瑞典模式對其進行原則性規(guī)定,為將來的探索留下基礎。綠色低碳發(fā)展編是環(huán)境法典編纂的關鍵一編,是對當今世界全球氣候變化、碳達峰碳中和發(fā)展目標以及能源開發(fā)利用等新概念、新問題的回應。本編除了涉及《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《清潔生產(chǎn)促進法》等單行法,還有涉及有關綠色低碳發(fā)展的界定、規(guī)劃、公眾參與制度以及國際合作等內(nèi)容,并將新時代提出的有關綠色低碳發(fā)展的新理念上升至法律規(guī)范[25]。生態(tài)環(huán)境責任編是對違反總則以及各分編環(huán)境保護要素需要承擔的后果進行規(guī)定,結合我國環(huán)境保護實踐,環(huán)境法典責任編應包含公法層面的刑事責任與行政責任、私法層面的損害救濟責任,以及針對生態(tài)環(huán)境本身的修復責任,主要對生態(tài)環(huán)境損害的修復、賠償責任本體、生態(tài)環(huán)境損害修復、賠償責任的資金保障等方面進行規(guī)定[26-28]。

6 結語

黨的十八大將生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總布局中,體現(xiàn)了我國對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度。環(huán)境法典作為完善環(huán)境法律體系、增加環(huán)境法律規(guī)范間銜接性,以及提高立法科學性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性的立法模式,對生態(tài)文明建設具有重要促進作用。當然,環(huán)境法典的編纂并非一蹴而就,目前多種客觀存在的現(xiàn)實困境都阻礙著環(huán)境法典編纂的進程。本研究在此基礎上對我國環(huán)境法典的編纂進行了分析論證,并結合域外環(huán)境法典編纂經(jīng)驗,提出了一個初步構想,以期拋磚引玉之效。