辛宇 張開亮 劉媛
土地儲備制度是指將未開發(fā)利用的土地納入統(tǒng)一管理,依法有償使用。目前,我國土地儲備取得顯著成效,促進(jìn)了城鄉(xiāng)社會及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但由于起步晚和市場化水平不高,土地儲備存在管理和經(jīng)營水平低、成本高、計劃編制不健全等問題,影響了效率和質(zhì)量,阻礙了城市建設(shè)。因此,需要采取有效策略,強(qiáng)化成本控制和管理,提高資金利用率,促進(jìn)土地儲備健康良性發(fā)展。
一、土地儲備成本的構(gòu)成與特點
(一)土地儲備成本的構(gòu)成
土地儲備成本是指政府為開發(fā)和建設(shè)未來項目而進(jìn)行的土地儲備行為所需支付的相關(guān)成本。土地儲備成本的構(gòu)成如下:土地收購成本。土地收購成本是指政府在購買土地時需要支付的一系列費用,不僅包括直接費用,如土地購買款、土地過戶費等,還包括間接費用,如土地勘測、評估等各種費用。這些費用的多少和支付方式都會影響土地收購成本。因此,土地收購成本需要在土地收購前進(jìn)行全面的考慮和規(guī)劃,以保證土地收購的經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)發(fā)展能力;土地開發(fā)成本。土地開發(fā)成本是土地開發(fā)過程中需要投入的各項費用的總和,包括直接費用和間接費用。在進(jìn)行土地開發(fā)項目投資決策時,需要全面考慮土地開發(fā)成本,并對其進(jìn)行細(xì)致的分析和計算,以保證項目的經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)發(fā)展能力;土地使用成本。土地使用成本是指在土地儲備期間需要支付的費用。如果土地使用權(quán)是通過出讓的方式獲得的,需要支付土地使用權(quán)出讓金。此外,還需要支付土地增值稅等相關(guān)稅費;土地維護(hù)成本。土地維護(hù)成本是指在土地使用過程中,為了保持土地使用價值和正常經(jīng)營活動而進(jìn)行的各種維修和修繕?biāo)栀M用的總和。具體來說,土地維護(hù)成本包括土地保潔費用、綠化維護(hù)費用、道路與設(shè)施維修費用、安保費用、管理費用;其他成本。土地儲備成本還包括其他一些費用,例如土地評估費、征地補償費等。
(二)土地儲備成本的特點
土地儲備成本受土地收儲過程中不同環(huán)節(jié)的影響,并呈現(xiàn)差異化特點。土地儲備制度是指各級人民政府將閑置或未完全開發(fā)利用的國有土地納入統(tǒng)一管理,依法有償使用。根據(jù)土地存儲的不同階段特點可歸納為以下幾個方面:第一,密集性。隨著城市建設(shè)和發(fā)展過程中對土地需求量的不斷增加,土地儲備需要占用大量資金來保障儲備項目實施。土地儲備成本需要大量運行資金,各開發(fā)階段均投入了一定成本,因此,土地儲備資金呈現(xiàn)出一定的密集性;從整體上來看,我國各省之間的城市面積與人口規(guī)模存在差異,導(dǎo)致各地區(qū)土地儲備成本呈現(xiàn)差異性特點;第二,不確定性??紤]到以土地為對象的一級開發(fā),有必要根據(jù)土地的性質(zhì)進(jìn)行使用計劃,實施差異化開發(fā),從而使土地儲備的費用存在著強(qiáng)烈的不確定性;第三,多義性。受到土地開發(fā)模式的影響,土地儲備呈現(xiàn)出某種多義性;第四,成本的可控性。土地在發(fā)展過程中,由于人們對于土地資源的要求各不相同,各項建設(shè)資金將向社會開放,對土地開發(fā)成本,可根據(jù)開發(fā)項目計算費用,所以土地儲備成本是可控的;第五,區(qū)位性強(qiáng)。我國幅員遼闊,不同省份進(jìn)行土地資源管理,受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和氣候的影響,由此而形成的土地儲備成本還存在著地域性問題。
二、土地儲備成本控制的重要性
(一)有利于土地使用權(quán)出讓效益最大化
國有土地使用權(quán)出讓制度是我國政府調(diào)節(jié)土地市場和房地產(chǎn)市場供求關(guān)系,增加地方政府財政收入的一項有效手段。在這一制度中,依法科學(xué)地確定出讓起始價是一個重要的環(huán)節(jié),能夠合理地反映國有土地使用權(quán)的資產(chǎn)價值,有效地防止國有土地使用權(quán)資產(chǎn)的流失。土地儲備成本對出讓起始價的確定有直接的影響,因此加強(qiáng)對土地儲備成本的控制對于實現(xiàn)土地使用權(quán)出讓的最大化效益至關(guān)重要。在確定出讓起始價時,必須遵守出讓起始價不得低于出讓地塊成本,不得低于地塊基準(zhǔn)地價的原則。因此,加強(qiáng)土地儲備成本的控制有助于確保出讓起始價的合理制定,最大限度地實現(xiàn)土地使用權(quán)出讓的效益。
(二)有利于土地儲備項目的投融資決策
土地儲備項目的成本是土地儲備投資和融資決策必不可少的先決條件。只有當(dāng)土地儲備項目的預(yù)期收益能夠覆蓋儲備成本時,才能證明土地儲備投資具有經(jīng)濟(jì)價值。土地儲備成本控制是政府土地儲備投資決策的重要保障機(jī)制。由于土地儲備項目需要大量資金,目前,財政資金是解決資金來源的重要途徑。在確定資金規(guī)模時,必須以土地儲備項目預(yù)算成本高低為基準(zhǔn),并采用土地儲備成本控制來確保合理資金需求。加強(qiáng)土地儲備成本控制顯得尤為重要,因為過度的資金需求會導(dǎo)致資金閑置浪費,增加經(jīng)營風(fēng)險;而不足的資金則會影響項目的正常開展。因此,通過加強(qiáng)土地儲備成本控制,才能夠合理確定土地儲備項目的資金需求規(guī)模,避免資金浪費和經(jīng)營風(fēng)險,最大限度地實現(xiàn)土地儲備的經(jīng)濟(jì)效益。
三、土地儲備成本控制存在的問題
(一)缺乏有效的內(nèi)部成本控制機(jī)制
在土地儲備工作開始之前,土地儲備中心會對有關(guān)的工作內(nèi)容和工作流程展開研究,但是這些研究的內(nèi)容基本都是圍繞收益來展開的,卻忽略了相關(guān)實施方案,這就造成了在項目被批準(zhǔn)之后,有關(guān)的實施方案不清晰,也就沒有辦法做到對實施過程進(jìn)行動態(tài)的監(jiān)控,使得土地儲備的管理工作很難真正發(fā)揮實際作用。從實質(zhì)上來說,土地儲備機(jī)構(gòu)是國家事業(yè)單位,它在對土地儲備考核方面和對其人員的職務(wù)待遇實行分離管理的方式。它將政務(wù)目標(biāo)的實施成果作為行政管理績效考核的主要指標(biāo),導(dǎo)致績效考評指標(biāo)與土地成本管理的目標(biāo)不夠一致。特別是缺乏有效的土地儲備基金預(yù)算管理機(jī)制,致使無法有效利用財政撥付的資金。綜上,目前我國的土地儲備機(jī)構(gòu)在成本控制上還存在著諸多缺陷,加之缺乏相應(yīng)的評估體系,使得其在對土地儲備資金的管理上還不夠完善。
(二)成本責(zé)任主體不明確
在土地儲備成本控制體系中存在土地儲備機(jī)構(gòu)、政府部門、土地儲備項目三級成本控制體系。地方政府有關(guān)部門在成本管理中,主要發(fā)揮著監(jiān)管的作用,在成本控制的前期,他們會對成本計劃進(jìn)行審批,而在成本控制的后期,對土地儲備成本決算進(jìn)行審計,但是,他們對成本的形成過程所承擔(dān)的責(zé)任并不明確;在土地儲備業(yè)務(wù)的執(zhí)行階段,土地儲備部門將土地儲備項目分成多個單獨核算的儲備項目小組,并對每個儲備項目小組進(jìn)行責(zé)任目標(biāo)成本的設(shè)定。各個項目以責(zé)任目標(biāo)成本為準(zhǔn),執(zhí)行對直接成本控制。然而,在現(xiàn)實中,直接成本會受到各種因素的影響,導(dǎo)致成本的波動比較大,因此,每個項目都無法承擔(dān)起成本責(zé)任。此外,土地儲備機(jī)構(gòu)的各級部門對成本控制都負(fù)有責(zé)任,所以這也導(dǎo)致了成本責(zé)任的不明確性。
(三)成本信息不對稱
土地儲備機(jī)構(gòu)與政府部門之間的成本信息搜集傳遞機(jī)制不當(dāng),導(dǎo)致信息不對稱。由于土地儲備周期較長,成本影響要素眾多,儲備周期中產(chǎn)生的成本信息多且復(fù)雜,成本信息能否及時、完整地傳遞給有關(guān)政府管理部門,對于成本的有效控制至關(guān)重要。然而,目前成本信息傳遞渠道只有土地儲備機(jī)構(gòu)向政府提交的報告,而成本信息的搜集只能依靠土地儲備機(jī)構(gòu),這加劇了土地儲備機(jī)構(gòu)與政府之間信息不對稱的局面,不能滿足成本控制監(jiān)管的需要。土地儲備成本信息的不對稱,使得政府部門對土地儲備機(jī)構(gòu)的成本約束力降低, 此外,信息不對稱也會導(dǎo)致監(jiān)督成本增加和監(jiān)督失效概率增加。在信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中,帕累托最優(yōu)配置發(fā)生在完全信息條件下。因此,應(yīng)該加強(qiáng)土地儲備機(jī)構(gòu)與政府監(jiān)管部門之間的溝通與協(xié)調(diào),建立健全的成本信息傳遞機(jī)制,及時準(zhǔn)確地傳遞成本信息,增強(qiáng)政府部門對土地儲備機(jī)構(gòu)的成本約束力,確保成本的有效控制。
(四)成本控制缺乏積極性
土地儲備機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位,其主要經(jīng)費來源于政府的財政撥款。在現(xiàn)有的資金管理辦法中,土地儲備機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費和土地儲備項目成本是分賬核算的。然而,成本控制投入的效益與土地儲備機(jī)構(gòu)無關(guān),導(dǎo)致成本控制的投入被歸結(jié)為日常開支,進(jìn)而導(dǎo)致土地儲備機(jī)構(gòu)在努力控制成本的過程中,面臨經(jīng)費緊張和無經(jīng)濟(jì)流入的問題,嚴(yán)重影響了土地儲備機(jī)構(gòu)的成本控制積極性。目前,土地儲備機(jī)構(gòu)的成本管理體制只建立了簡單的目標(biāo)成本管理體系,缺乏動態(tài)成本控制體系和多主體協(xié)同成本控制機(jī)制,并且目標(biāo)成本法的實施也存在不徹底的問題。因此,需要建立更加完善的成本控制體系,包括建立動態(tài)成本控制機(jī)制、優(yōu)化多主體協(xié)同成本控制機(jī)制,進(jìn)一步完善目標(biāo)成本法的實施細(xì)則,以提高土地儲備機(jī)構(gòu)的成本控制能力,確保其經(jīng)費的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展,同時也有助于提高土地儲備機(jī)構(gòu)的綜合競爭力和服務(wù)水平。
四、加強(qiáng)土地儲備成本控制的對策
(一)建立完善的全過程成本控制制度
為了有效控制土地儲備項目的成本,應(yīng)建立完善的事前預(yù)算、事中控制和事后決算的全過程成本控制制度,并在機(jī)構(gòu)設(shè)置中增設(shè)獨立的成本控制部門負(fù)責(zé)對土地儲備項目的成本進(jìn)行預(yù)算和管理。為確保土地儲備機(jī)構(gòu)對土地儲備成本的有效監(jiān)督和管理,應(yīng)根據(jù)土地儲備的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建項目的資金管理計劃,并結(jié)合相關(guān)情況構(gòu)建預(yù)算調(diào)整機(jī)制。這樣不僅可促進(jìn)土地儲備成本的風(fēng)險管理,還可有效縮短項目整理時間、加強(qiáng)土地拆遷補償經(jīng)費的監(jiān)管和防止補償款項滯留,避免各種征地糾紛問題的發(fā)生。在土地回收階段,應(yīng)科學(xué)制定土地的儲備時間,盡量將成本控制在最低水平,使土地的需求成本達(dá)到合理范圍。在土地開發(fā)階段,應(yīng)實行公開招標(biāo)的形式來優(yōu)化土地施工單位的選擇,并通過對相關(guān)成本的預(yù)前計算,部署好成本的使用流程,減少工程的變量因素。在土地儲備后的成本控制方面,應(yīng)做好土地出讓預(yù)算工作,制定相關(guān)預(yù)算方案,制定成本支出的管控制度和流程。財務(wù)部門應(yīng)加大土地的審核力度,并分析出讓之前與出讓之后的差距,以分析各項成本的超標(biāo)因素,為后期工作提供參考依據(jù)。總之,建立全過程的成本控制制度對土地儲備成本的風(fēng)險管理具有積極的促進(jìn)作用,有利于土地的有效管理和使用。
(二)明確成本責(zé)任主體
土地儲備機(jī)構(gòu)屬于政府的職能部門,其主要職責(zé)是保證國家土地所有權(quán)借以體現(xiàn)的土地收益的實現(xiàn)。作為一個非營利性公益事業(yè)機(jī)構(gòu),土地儲備機(jī)構(gòu)不僅需要保證適當(dāng)贏利,減少成本,還需要明確自身職責(zé),承擔(dān)起成本控制的責(zé)任。 首先,土地儲備機(jī)構(gòu)需要會同政府相關(guān)部門編制開發(fā)實施方案,確保項目的可行性和可持續(xù)性。其次,針對土地儲備的每個階段,土地儲備機(jī)構(gòu)需要進(jìn)行成本費用測算,編制成本費用計劃,并落實降低成本的技術(shù)措施。此外,土地儲備機(jī)構(gòu)還需要組織儲備項目成本費用核算,堅持成本報告制度,及時反映儲備項目成本、費用情況,保證成本信息交流及時、有效。 為了更好地控制成本,土地儲備機(jī)構(gòu)需要熟悉、掌握國家和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)法規(guī)政策、市場需求、預(yù)算定額水平等成本控制因素,并用足用活各種政策、資源,提高成本控制的預(yù)見性。同時,土地儲備機(jī)構(gòu)需要熟悉土地儲備的各個階段和要求,努力提高辦事效率,盡量縮短儲備周期。定期或不定期分析成本結(jié)構(gòu)、差異及其原因、監(jiān)控措施及其效果、經(jīng)驗教訓(xùn)等,深度改進(jìn)成本控制工作,確保土地儲備機(jī)構(gòu)正常運轉(zhuǎn)。
(三)解決信息不對稱問題
要解決土地儲備成本控制中的信息不對稱問題需要政府相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)共同努力,通過建立信息公開制度、引入第三方評估機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)內(nèi)部管理和監(jiān)督、推廣信息化手段、加強(qiáng)行業(yè)自律等措施,提高成本控制的透明度和準(zhǔn)確性,推動土地資源的高效利用和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
建立信息公開制度。政府機(jī)構(gòu)可以建立土地儲備成本信息公開制度,向社會公開土地儲備成本的有關(guān)信息,包括成本構(gòu)成、成本核算方法、成本控制指標(biāo)等,增強(qiáng)公眾對土地儲備成本的了解和監(jiān)督力度。引入第三方評估機(jī)構(gòu)。政府機(jī)構(gòu)可以引入第三方評估機(jī)構(gòu),對土地儲備成本進(jìn)行獨立評估,減少信息不對稱的情況發(fā)生,提高成本核算的準(zhǔn)確性和可信度。加強(qiáng)內(nèi)部管理和監(jiān)督。建立嚴(yán)格的成本核算和控制制度,加強(qiáng)成本控制的流程管理和責(zé)任落實,防止信息不對稱的情況發(fā)生。推廣信息化手段。政府和機(jī)構(gòu)可以推廣信息化手段,建立成本核算和控制的信息化平臺,實現(xiàn)成本控制的數(shù)字化、自動化管理,減少人為因素的影響,提高成本核算的準(zhǔn)確性和透明度。
(四)優(yōu)化激勵約束機(jī)制
在進(jìn)行土地儲備工作時,制定科學(xué)合理、公平透明的三全成本激勵制度,即對土地儲備工作所產(chǎn)生的全部成本進(jìn)行管控,全員參與形成積極的成本控制理念,對涉及成本的各個方面都進(jìn)行成本管控。這種激勵制度能夠極大提高各級部門和人員的辦事動力,促進(jìn)成本控制的落實。同時,各級政府部門在與合作單位簽署合同時,可以設(shè)置激勵條款,以最大程度對相關(guān)單位進(jìn)行約束激勵。這種激勵條款對于相關(guān)單位來說,既是機(jī)會也是一種風(fēng)險,因為成本控制的好壞直接關(guān)系到項目收益情況。 目前,激勵條款通常包括兩種方式:一種是對成本進(jìn)行預(yù)估,設(shè)定成本目標(biāo),并根據(jù)完成情況實行激勵,以此提高合同主體的積極性;另一種是固定成本,即在簽署合同前確定好項目的成本,如成本超出或盈余均由合同主體負(fù)責(zé)。通過這些激勵條款的設(shè)置,可以對相關(guān)單位進(jìn)行有效的約束和激勵,從而提高土地儲備項目的成本控制水平。 總之,制定科學(xué)合理、公平透明的成本激勵制度,是土地儲備工作中至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)。通過這種制度的落實,可以提高各級部門和人員的成本控制意識和動力,從而有效控制項目成本,確保項目達(dá)到預(yù)期收益。
五、結(jié)束語
土地儲備成本控制是土地儲備工作中至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié),直接關(guān)系到項目能否達(dá)到預(yù)期收益。在土地儲備項目實施過程中,必須認(rèn)真做好成本控制工作,以確保項目成本得到有效控制和管理。此外,土地儲備項目成本控制的方法是多種多樣的,需要我們在實際工作中不斷探究和總結(jié),找到更加科學(xué)有效的控制措施并加以運用。
參考文獻(xiàn):
[1]田利娟.土地儲備成本控制研究[J].中國市場,2017(21):252-254.
[2]孫峻,張楠,彭婷等.土地定向儲備及其成本控制機(jī)制研究[J].管理評論,2021,33(10):48-54.
[3]王潼飛.土地儲備成本控制方法研究與基于實踐的思考[J].中國房地產(chǎn)業(yè),2021(30):242-243.
作者單位:辛宇, 張開亮, 六盤水市自然資源儲備交易中心;劉媛 ,六盤水市不動產(chǎn)登記中心。