何燊煒 趙翠萍 董星靈

黨的二十大報(bào)告提出：“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能?！编l(xiāng)村治理事關(guān)黨在農(nóng)村的執(zhí)政根基和農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，是建設(shè)宜居宜業(yè)和美麗鄉(xiāng)村的重要內(nèi)生動(dòng)力，是支撐國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。宅基地治理是鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容之一，但是由于其嚴(yán)重落后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，故是需要突破的一項(xiàng)土地制度，屬于鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)。從河南省農(nóng)村宅基地制度改革的實(shí)踐來(lái)看，將宅基地改革作為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的切入點(diǎn)，抓住牽動(dòng)鄉(xiāng)村治理全局的“牛鼻子”，協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化各項(xiàng)措施落地見(jiàn)效意義重大。

一、宅基地制度改革協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯

（一）宅基地歷史遺留問(wèn)題是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的“硬骨頭”

由于種種歷史原因，農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)形成的一戶(hù)多宅、超面積占用、未批先建等違法違規(guī)建設(shè)問(wèn)題仍未根治，短時(shí)間內(nèi)很難消除。村莊空心化、建新不拆舊、建房“沿路跑”等現(xiàn)象仍然存在，對(duì)鄉(xiāng)村人居環(huán)境造成了不利影響。一些宅基地或農(nóng)房長(zhǎng)期處于閑置廢棄狀態(tài)，甚至已不適宜繼續(xù)居住，但農(nóng)民退出閑置宅基地的積極性不高，任由其自然破損、倒塌，在存在安全隱患的同時(shí)也影響了村容村貌。一些符合建房條件的農(nóng)戶(hù)仍面臨無(wú)地可批的情況，造成土地資源緊缺和低效利用問(wèn)題并存?？傊?，宅基地治理是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，相關(guān)政府部門(mén)需要進(jìn)行宅基地制度改革，解決鄉(xiāng)村治理難的問(wèn)題，啃下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的“硬骨頭”。

（二）抓住優(yōu)化鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的“牛鼻子”

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，城鄉(xiāng)之間要素的雙向流動(dòng)進(jìn)一步加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由單一的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，極大地改變了農(nóng)民的生產(chǎn)生活?，F(xiàn)階段，承載著農(nóng)民生產(chǎn)生活空間的宅基地的功能趨于多樣化。根據(jù)自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政策制度的不斷變遷，以及農(nóng)戶(hù)現(xiàn)實(shí)需求的變化，宅基地功能由傳統(tǒng)的社會(huì)保障功能和輔助生產(chǎn)功能拓展為政治穩(wěn)定功能、休閑娛樂(lè)功能、文化和象征功能。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，宅基地和農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)屬性增強(qiáng)，農(nóng)戶(hù)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利和財(cái)產(chǎn)價(jià)值的需求越來(lái)越強(qiáng)烈，而財(cái)產(chǎn)價(jià)值卻難以合法實(shí)現(xiàn)，隱形交易大量存在，矛盾糾紛頻發(fā)。宅基地功能的豐富實(shí)則是農(nóng)戶(hù)現(xiàn)實(shí)需求多元化的映射。因此，宅基地改革目的就是適應(yīng)農(nóng)村宅基地功能分化的現(xiàn)實(shí)需求，通過(guò)宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)宅基地社會(huì)保障功能；通過(guò)宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)宅基地用益物權(quán)，促進(jìn)宅基地資源的高效利用；通過(guò)宅基地所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)村集體對(duì)村莊公共事業(yè)發(fā)展的支持。只有關(guān)注宅基地，才能抓住農(nóng)民需求，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的“牛鼻子”。

二、宅基地制度改革協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)踐

（一）明確宅基地資格權(quán)，保障戶(hù)有所居

宅基地制度對(duì)于保障農(nóng)村戶(hù)住有所居、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。特別是在重大自然災(zāi)害發(fā)生之后，保障農(nóng)戶(hù)有所居成為首要任務(wù)，也是黨和政府最關(guān)心的民生問(wèn)題。以鞏義市為例，鞏義市在“7·20”特大暴雨災(zāi)害中受災(zāi)極重，在尊重農(nóng)戶(hù)意愿的前提下，確定修繕加固、原址重建、同村新建、貨幣補(bǔ)助、新村模式集中重建、社區(qū)模式集中重建、現(xiàn)房安置7種恢復(fù)重建類(lèi)型，明確相應(yīng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于新批宅基地，發(fā)布18套設(shè)計(jì)方案供群眾自主選擇。針對(duì)受災(zāi)農(nóng)戶(hù)普遍關(guān)心的宅基地資格權(quán)問(wèn)題，允許繼續(xù)保留宅基地證，或自愿上交宅基地證，享受入股分紅，加快了集中安置區(qū)建設(shè)。

（二）放活宅基地使用權(quán)，處理歷史遺留問(wèn)題

法律和道德都是具有一定約束性的規(guī)范體系。法治重在他律，具有強(qiáng)制性、威懾性，規(guī)范社會(huì)成員的行為。德治重在自律，具有調(diào)節(jié)性、勸導(dǎo)性，滋潤(rùn)社會(huì)成員的心靈。農(nóng)村法治觀念總體淡薄，涉及宅基地等相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益方面的矛盾較為突出，由此產(chǎn)生的超面積占用、未批先建、亂占耕地建房、私搭亂建等一系列歷史遺留問(wèn)題突出。適度放活宅基地使用權(quán)有利于歷史遺留問(wèn)題的順利解決，可以提升農(nóng)村法治和德治建設(shè)水平。以孟津市為例，對(duì)于超面積占用、違規(guī)占用等情況，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)退出這部分特殊情況宅基地的使用權(quán)，自愿退出后可保留其資格權(quán)。對(duì)于未批先建、亂占耕地建房、私搭亂建等違法違規(guī)行為，建立區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)宅基地執(zhí)法監(jiān)管體系，定期巡查、從嚴(yán)管控，并下發(fā)《關(guān)于做好遏制農(nóng)村住宅“未批先建”問(wèn)題的通知》，對(duì)工作不力的鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）進(jìn)行追責(zé)。對(duì)于影響農(nóng)村居民基本生活質(zhì)量和人身安全的違建房、危險(xiǎn)房，以及影響村容村貌的偏雜房、閑置房等，充分發(fā)揮黨員干部的表率和先進(jìn)典型示范帶動(dòng)作用，主動(dòng)帶頭拆除“四房”。

（三）落實(shí)宅基地所有權(quán)，掌握資產(chǎn)動(dòng)向

長(zhǎng)久以來(lái)，宅基地所有權(quán)的虛置體現(xiàn)在宅基地的實(shí)際支配權(quán)和處分權(quán)屬于農(nóng)民，村集體經(jīng)濟(jì)組織在規(guī)劃和供應(yīng)宅基地后即完成使命，這并不符合實(shí)際發(fā)展的需要。落實(shí)宅基地集體所有權(quán)是改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，因此，應(yīng)探索宅基地集體所有權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式，摸清宅基地底數(shù)、宅基地的使用和流轉(zhuǎn)等情況。新縣在涉改的行政村（居委會(huì)）成立村集體經(jīng)濟(jì)股份合作社，結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革清產(chǎn)核資，將農(nóng)村宅基地的所有權(quán)全部確權(quán)到村股份經(jīng)濟(jì)合作社，再由合作社依法行使集體所有權(quán)。為落實(shí)宅基地所有權(quán)的管理，解決數(shù)字鄉(xiāng)村系統(tǒng)、宅基地管理系統(tǒng)及產(chǎn)權(quán)交易系統(tǒng)等三個(gè)系統(tǒng)互不兼容的問(wèn)題，探索了三網(wǎng)融合模式。首先，利用宅基地管理系統(tǒng)規(guī)范管理農(nóng)戶(hù)宅基地和農(nóng)房流轉(zhuǎn)。經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核通過(guò)后的宅基地和農(nóng)房信息進(jìn)入新縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)，潛在受讓方可通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易系統(tǒng)查看房屋以及宅基地的基本信息，并可通過(guò)數(shù)字鄉(xiāng)村系統(tǒng)查看宅基地所在村的產(chǎn)業(yè)布局、鄉(xiāng)村服務(wù)、環(huán)境等基礎(chǔ)信息，從而了解投資環(huán)境。其次，利用產(chǎn)權(quán)交易系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)雙方線(xiàn)上或者線(xiàn)下的洽談，交易達(dá)成后簽訂流轉(zhuǎn)手續(xù)，并到縣、鄉(xiāng)備案。

（四）以改革目標(biāo)為導(dǎo)向，強(qiáng)化科層化治理手段

宅基地制度改革是國(guó)家任務(wù)，其目的是形成可復(fù)制的制度成果，形成一套相對(duì)有效的農(nóng)村宅基地管理制度體系。試點(diǎn)縣主要由三層組織體系推動(dòng)宅基地制度改革，分別是縣黨委政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織。不同層級(jí)不同功能，縣黨委政府是責(zé)任主體，并由宅基地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組承擔(dān)具體工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中間層，在落實(shí)政策的同時(shí)反映群眾訴求。村集體經(jīng)濟(jì)組織是實(shí)施主體，通過(guò)村民自治方式管理宅基地。在此類(lèi)以政府治理為主導(dǎo)并以科層模式推動(dòng)的治理方式中，有關(guān)部門(mén)針對(duì)提出的任務(wù)指標(biāo)要采取督導(dǎo)考核等科層化治理手段。寶豐縣為了確保農(nóng)村宅基地制度改革工作按時(shí)完成，縣宅改辦對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每周工作進(jìn)度進(jìn)行調(diào)度，規(guī)定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照《寶豐縣農(nóng)村宅基地制度改革工作目標(biāo)任務(wù)》的要求，每周五上報(bào)工作進(jìn)度?？h宅改辦每周一印發(fā)《寶豐縣農(nóng)村宅基地制度改革工作簡(jiǎn)報(bào)》，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作進(jìn)度進(jìn)行排名通報(bào)，對(duì)排名倒數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)點(diǎn)名批評(píng)。對(duì)于連續(xù)三次落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局紀(jì)檢組組長(zhǎng)帶隊(duì)組成調(diào)查組，約談鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管負(fù)責(zé)人。

（五）確定以尊重農(nóng)民意愿為前提的自治方式

創(chuàng)設(shè)制度的目的是激勵(lì)和約束行為主體。在制度設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，作為利益代表者，村集體經(jīng)濟(jì)組織在執(zhí)行政策時(shí)需要有較大的彈性空間。以長(zhǎng)垣市為例，在試點(diǎn)內(nèi)容之一的宅基地有償使用方面，經(jīng)歷了多次對(duì)收費(fèi)范圍及標(biāo)準(zhǔn)的論證，經(jīng)過(guò)村集體及村民代表的反饋，最終確定了宅基地有償使用的范圍，規(guī)定了使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)超面積占用、一戶(hù)多宅的超占部分、非集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用的宅基地收有償使用費(fèi)。對(duì)一戶(hù)一宅，參考本村宅基地平均占用面積和村民負(fù)擔(dān)情況，因地制宜設(shè)置起征標(biāo)準(zhǔn)，并采用階梯收費(fèi)方法，在促進(jìn)公平、公正的同時(shí)，避免過(guò)度增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

三、宅基地制度改革推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)啟示

由宅基地制度改革推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的河南省實(shí)踐可得出以下三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)啟示：第一，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)是探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式。在此過(guò)程中還應(yīng)符合鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯，不僅要解決好歷史遺留問(wèn)題，更要結(jié)合農(nóng)村人口多元化的現(xiàn)實(shí)需求，建設(shè)宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村。第二，地方政府利用好宅基地制度改革中形成的行政和自治共同治理的工作經(jīng)驗(yàn)，以及法治和德治相結(jié)合的政策依據(jù)，充分尊重農(nóng)民意愿，共同完善農(nóng)村宅基地治理工作。第三，宅基地制度改革試點(diǎn)是對(duì)改革方案的驗(yàn)證，既要證實(shí)，又要證偽，重視地方政府創(chuàng)新的制度成果，通過(guò)宅基地制度改革為地區(qū)宅基地管理體系的建立提供契機(jī)。

基金項(xiàng)目：河南省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)“制度創(chuàng)新與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”（2019-CXTD-03），河南省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)體系崗位專(zhuān)家基金（HARS-22-17-G4）。

（責(zé)任編輯? ?劉沛儒）