馬萍萍

根據(jù)《航空承運人高原機場運行管理規(guī)定》（AC-121-21）以及《高原機場運行咨詢通告》（AC121-FS-2015-21R1）規(guī)定，海拔高度在8000英尺（2438米）以上的機場被稱為高高原機場。截至2021年底，我國高高原運輸機場數(shù)量達20個，約占世界高高原機場總數(shù)的43%，是世界上擁有高高原運輸機場數(shù)量最多的國家?！笆奈濉睍r期，我國高高原機場的建設(shè)速度仍將繼續(xù)加快。根據(jù)《全國民用運輸機場布局規(guī)劃》，到2025年我國還將在西南、西北地區(qū)布局新增高高原機場13個。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國高高原機場存在建設(shè)運營難度大、航司執(zhí)飛積極性不高、運通互補尚未形成等突出難點，與高高原機場充分發(fā)揮好保障國家戰(zhàn)略安全的作用存在一定差距，亟需針對上述問題采取有效措施，助力高高原機場高質(zhì)量發(fā)展。

一、發(fā)展高高原機場具有多重戰(zhàn)略意義

發(fā)展高高原機場符合國家戰(zhàn)略，在提升國防實力及應(yīng)急救援水平、實現(xiàn)西部地區(qū)交通服務(wù)均等化、降低交通基礎(chǔ)設(shè)施對生態(tài)環(huán)境影響等方面均有積極作用。

（一）提升國防保障能力

建設(shè)高高原機場是我國落實發(fā)展戰(zhàn)略，提升國防實力的重要途徑。我國高原地區(qū)戰(zhàn)略意義重大，國防保障及交通應(yīng)急能力關(guān)乎國家戰(zhàn)略安全。借助航空運輸快速、機動的特點，高高原機場對提升空中應(yīng)急救援水平、增強戰(zhàn)略物資投送能力具有重要積極作用。

（二）助推西部地區(qū)交通服務(wù)均等化

建設(shè)高高原機場是實現(xiàn)西部地區(qū)交通服務(wù)均等化的重要手段。公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)共同富裕的內(nèi)在要求之一，交通出行作為人民生產(chǎn)生活“必需品”，仍然存在發(fā)展不平衡不充分的問題。高高原機場可精準(zhǔn)匹配主要人口集聚、產(chǎn)業(yè)分布區(qū)域，有效解決高原地區(qū)人民群眾的出行難題。

（三）有效降低交通設(shè)施對生態(tài)環(huán)境的不利影響

建設(shè)高高原機場是實現(xiàn)西部地區(qū)交通綠色低碳發(fā)展的有效途徑。高原地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，相對公路和鐵路等交通方式，民航運輸機場以更小的占地面積改善地區(qū)交通條件，有助于降低交通基礎(chǔ)設(shè)施對高原地區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞。

（四）推動國產(chǎn)民用飛機研發(fā)與應(yīng)用

《交通強國建設(shè)綱要》中明確提出“交通裝備先進適用、完備可控”“提升國產(chǎn)飛機和發(fā)動機技術(shù)水平”等任務(wù)。隨著我國民用飛機產(chǎn)品譜系的不斷完善，高高原適航機型的研發(fā)與應(yīng)用前景廣闊，為高高原機場及機場群發(fā)展提供先進的技術(shù)裝備支撐，能夠有效推動我國民用航空器制造與應(yīng)用領(lǐng)域發(fā)展。

二、高高原機場發(fā)展面臨的突出難點

高高原機場的發(fā)展難點主要存在于機場和航司兩大主體間。高高原機場的自然環(huán)境導(dǎo)致機場選址、建設(shè)、運行保障難度大、成本高，加上客貨運量低、通用航空補充不足等問題，機場建設(shè)及運營環(huán)節(jié)存在諸多突出難點。航空公司作為高高原航線運營的重要主體，其運力投入、航線規(guī)劃、服務(wù)產(chǎn)品開發(fā)等方面的開拓創(chuàng)新和深耕細(xì)作對高高原機場穩(wěn)定發(fā)展起著關(guān)鍵作用，受相關(guān)政策及適航機型限制，航司參與運營高高原航線積極性普遍不高，嚴(yán)重制約了高高原機場發(fā)展。

（一）機場建設(shè)及運營難度大

1、建設(shè)和運行保障難。機場建設(shè)方面，由于高高原地區(qū)地質(zhì)地形復(fù)雜、氣候條件惡劣、凈空條件差，機場選址、工程施工、設(shè)備購置標(biāo)準(zhǔn)及難度均高于平原機場。運行保障方面，受地形影響，高原地區(qū)通訊導(dǎo)航設(shè)施相對較少，高頻通訊距離短、通訊無線電干擾大、信號弱等因素需更為復(fù)雜的進離場程序和更高的運行標(biāo)準(zhǔn)保障飛行安全。實際運行中，部分高高原機場甚至必須使用目視進離場程序，飛行操縱困難。加上可供使用的備降機場極其有限，進一步增加了運行控制難度。

2、市場化運營難。高高原地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平落后，旅游資源尚未得到有效開發(fā)，航空客流嚴(yán)重受限，高高原機場普遍存在客貨運量低、客座率不高等問題。2021年我國20座高高原機場中，除西藏貢嘎國際機場外，年旅客吞吐量均未超過100萬人次，其中50%的高高原機場年旅客吞吐量未超過10萬人次，吞吐量排名均位于通航運輸機場的末尾，機場經(jīng)營狀況欠佳，面臨“入不敷出”的窘境。為應(yīng)對經(jīng)營困難，國家為高高原機場提供了補貼資金支持，包括機場運營補貼及航線運營補貼。根據(jù)《民航中小機場補貼管理暫行辦法》，我國除拉薩貢嘎外的高高原機場均享受固定補貼和變動補貼，在標(biāo)準(zhǔn)補貼額度基礎(chǔ)上上浮30%，此外南疆四地州等地高高原機場補貼標(biāo)準(zhǔn)上浮40%；航空公司運營高高原支線航班，可較其他支線航線多享受20%的補貼。但實地調(diào)研了解到，近兩年受地方財政不足所限，部分補貼資金落實困難，且后期一旦取消或降低補貼，票價水平勢必升高；疊加新冠疫情影響，航空出行需求疲弱，機場業(yè)務(wù)量增長困難，高高原航班的穩(wěn)定運營將受到極大挑戰(zhàn)。

3、“運通互補”難。受低空空域改革進程緩慢、專業(yè)設(shè)備和技術(shù)人員不足、地區(qū)布局失衡、基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善等因素制約，我國通用航空發(fā)展動力始終不足，通用航空領(lǐng)域發(fā)展相對滯后，高高原地區(qū)通用機場對運輸機場的補充支撐作用尚顯薄弱。從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)?？?，目前高高原機場中通航機場數(shù)量遠(yuǎn)低于民航發(fā)展的實際需求，尚未構(gòu)建起支撐高高原地區(qū)民航發(fā)展的運通互補發(fā)展格局。從通航服務(wù)領(lǐng)域看，目前國內(nèi)高高原地區(qū)通用航空主要應(yīng)用于應(yīng)急救援、農(nóng)林作業(yè)、人工降雨、高端旅游等領(lǐng)域，在低空低速短途運輸方面尚未對公共運輸機場起到有效支撐和補充，運通互補格局尚未形成。

（二）航空公司執(zhí)飛積極性普遍不高

1、配套政策吸引力有限。既有政策對航司缺乏實際吸引力，激勵效果不佳。2018年民航局在支持青海省基本航空服務(wù)試點工作時發(fā)布的《關(guān)于鼓勵各航空運輸企業(yè)參與青海省基本航空服務(wù)試點工作的通知》中明確提到，參與試點執(zhí)飛高高原航線班次達到一定標(biāo)準(zhǔn)時，給予航司核準(zhǔn)航線航權(quán)獎勵。然而由于缺乏針對時刻配置的操作主體及詳細(xì)流程規(guī)定，截至目前僅東航一家航司享受到了西北管理局匹配的西安時刻，對于成都、重慶等臨近樞紐機場尚未成功安排對應(yīng)時刻資源，嚴(yán)重影響該政策對航司的激勵效果。

2、缺少高原適航機型。由于缺少高原適航機型，航司運營高高原航線成本居高不下。現(xiàn)階段國內(nèi)執(zhí)飛高高原航線的機型90%為空客A319客機，普遍采用128座及134座客艙布局。為適應(yīng)高原特殊飛行環(huán)境，執(zhí)飛過程中相應(yīng)機型必須減載運行，間接增加了航班運營成本。我國自主研發(fā)的高原適航機型如AC313高原型民用直升機、AC312E高原型民用直升機、ARJ21-700高原型客機等雖已成功完成高原試飛，但僅少部分投入使用，難以支撐目前及未來高高原航線發(fā)展。

三、高高原機場健康發(fā)展的建議

針對高高原機場存在的突出難點，建議從加大資金支持力度、增強航司執(zhí)飛積極性、完善航線網(wǎng)絡(luò)、增加適航機型數(shù)量、提升高高原機場“造血”能力等方面，多方協(xié)作、多管齊下、多措并舉，助力高高原機場發(fā)展高質(zhì)量發(fā)展。

（一）加大資金支持力度

一是積極爭取國家中央預(yù)算內(nèi)基金、民航發(fā)展基金、國家專項建設(shè)基金，統(tǒng)籌運用自有財力、各類專項資金、地方政府一般債券和專項債券等，對高高原機場建設(shè)項目給予資金支持，尤其在硬件設(shè)備和空管保障資金需求方面予以更多傾斜，保障高高原機場平穩(wěn)安全運行。二是完善以成本原則的機場服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)，對涉及高高原機場的航線給予補貼和費用減免。三是鼓勵地方政府通過購買航空運力、航線聯(lián)營等合作方式，穩(wěn)定航線經(jīng)營品質(zhì)。

（二）增強航司執(zhí)飛積極性

鼓勵高高原機場同航空公司深度合作，深耕點對點飛行“快線、準(zhǔn)快線”建設(shè)，并在市場培育期給予一定補貼及政策支持，切實增強航司執(zhí)飛積極性。適當(dāng)放寬高高原機場航線時刻二級市場互換和執(zhí)行率考核。在基本航空服務(wù)試點工作基礎(chǔ)上，進一步明確時刻資源配置的具體標(biāo)準(zhǔn)和操作細(xì)則。

（三）加快完善航線網(wǎng)絡(luò)

一是優(yōu)化國內(nèi)航線網(wǎng)絡(luò)布局，重點提升高高原機場同國內(nèi)經(jīng)濟較發(fā)達城市、旅游城市等的連通性，同時積極協(xié)調(diào)與高原天氣條件匹配的航班時刻，加密既有航班，持續(xù)提升高原地區(qū)居民及旅客的出行效率。二是完善國際航線網(wǎng)絡(luò)布局，適度增加高高原機場國際通航點，提升高高原地區(qū)國際開放度。三是多措并舉打造高高原環(huán)飛航線，鼓勵并支持航司開通季節(jié)性高高原環(huán)飛航線。

（四）增加適航機型數(shù)量

一是加大高原機型的購機優(yōu)惠力度，鼓勵航空公司通過融資租賃、購買等多方式引進高原機型飛機。二是鼓勵企業(yè)開展高高原航空器自主創(chuàng)新研制，搶占高高原航空制造業(yè)發(fā)展先機；根據(jù)市場需要，重點突破高高原航空器設(shè)計、制造、測試、集成開發(fā)等方面的關(guān)鍵技術(shù)。三是優(yōu)化既有高原航空器適航審定流程，加快高高原適航機型的運營資格審定速度。

（五）提升高高原機場“造血”能力

一是大力發(fā)展臨空經(jīng)濟，積極探索“機場+”戰(zhàn)略。充分結(jié)合高原地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色及需求，重點發(fā)展航空物流業(yè)、臨空型現(xiàn)代制造業(yè)、臨空型現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和臨空型農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，促進交通、產(chǎn)業(yè)和城市融合發(fā)展。二是提升高高原通用航空運營和服務(wù)水平。圍繞應(yīng)急救援、航空培訓(xùn)、短途運輸、飛行體驗、空中旅游等拓展高高原地區(qū)通用航空服務(wù)范圍，提升高高原機場盈利水平。三是通過發(fā)展高高原航空器總裝、部裝及零部件生產(chǎn)制造等，不斷擴大高高原航空器制造產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)模，有效提升國內(nèi)航空器及相關(guān)裝備制造水平。

（作者單位：國家發(fā)展改革委運輸所）