鄒曉梅　羅松山

中央財經(jīng)委員會第11次會議強調(diào)，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、安全效益相統(tǒng)一，服務(wù)國家重大戰(zhàn)略，支持經(jīng)濟社會發(fā)展，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家打下堅實基礎(chǔ)。西藏自治區(qū)（以下簡稱“西藏”）地處我國西南邊陲，幅員遼闊、陸地邊境線漫長，海拔高、生態(tài)脆弱，是我國重要的國家安全屏障和生態(tài)安全屏障。同時，西藏地廣人稀、經(jīng)濟體量小，年常住人口2020年僅366萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值2021年剛突破2000億元。因此，西藏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)和安全效益相統(tǒng)一方面很具代表性和挑戰(zhàn)性。

一、基礎(chǔ)設(shè)施投資在固定資產(chǎn)投資中占比過半

“十三五”時期，西藏基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模累計在5400億元左右，在西藏固定資產(chǎn)投資中的占比達53%。其中，交通運輸、倉儲和郵政業(yè)投資占比27.5%，電力、熱力、燃氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)占比為12.9%，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)投資占比為12.6%。持續(xù)大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資使得西藏基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平顯著提升。截至2021年底，西藏公路通車總里程突破12萬公里，高等級公路通車里程達到1105公里，公路密度從“十二五”末的每100平方公里5.31公里增長到9.78公里。電力裝機容量達到 419 萬千瓦，阿里與藏中電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)工程建成投運，主電網(wǎng)覆蓋全區(qū)74 個縣（區(qū)）。農(nóng)田有效灌溉面積達到 418 萬畝，203萬農(nóng)牧民飲水安全得到鞏固提升。

二、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同性不足

產(chǎn)業(yè)投資尤其是制造業(yè)投資規(guī)模小、比重低。西藏固定資產(chǎn)投資主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域投資較少，且主要集中在房地產(chǎn)和能源開發(fā)，分別占“十三五”時期西藏全部投資的13.5%和11.5%，制造業(yè)投資、采礦業(yè)投資僅占全部投資的5.5%和2.6%?！笆濉逼陂g，制造業(yè)累計投資規(guī)模僅為基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模的十分之一，產(chǎn)業(yè)投資與基礎(chǔ)設(shè)施投資相比，無論是規(guī)模還是比重都顯得極不相稱。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后。以日喀則經(jīng)開區(qū)為例，作為自治區(qū)級（省級）經(jīng)開區(qū)，目前雖已有企業(yè)入駐投產(chǎn)，但園區(qū)尚未實現(xiàn)“三通一平”，部分園區(qū)道路還是塵土飛揚的土路，污水處理設(shè)施也尚未配備完整，基礎(chǔ)設(shè)施不配套使本就缺乏吸引力的園區(qū)更難招引到優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐。園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后主要與資金投入不足有關(guān)。一是園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)，不屬于民生領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施，根據(jù)各省市對口援藏資金必須滿足兩個80%（即80%用于區(qū)縣、80%用于民生）的現(xiàn)行規(guī)定，目前對口援藏資金基本上不能用于園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是各市（地區(qū)）經(jīng)濟體量小，財政支出主要依靠上級財政轉(zhuǎn)移，為數(shù)不多的產(chǎn)業(yè)園區(qū)都由市（地區(qū)）級運營，財政資金無力支持園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能夠獲得的援藏資金支持也較少，且因被歸類為與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的項目，也無法獲得中央預(yù)算內(nèi)資金的支持。此外，因缺乏園區(qū)運營和項目謀劃包裝等方面的專業(yè)人才，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目在申請專項債等資金支持方面的成功率也很低。

基礎(chǔ)設(shè)施與內(nèi)地和周邊國家聯(lián)通水平低。一方面，高速公路尚處于與川、滇、青、新等周邊省份不聯(lián)通的“孤島”狀態(tài)，鐵路與川、滇、新也未實現(xiàn)聯(lián)通。另一方面，與尼泊爾等周邊國家和地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通不足，通商條件較差。有關(guān)部門反映，尼泊爾北境道路交通條件差，對經(jīng)西藏口岸出口的貨物承載能力弱。中國和尼泊爾之間的貿(mào)易目前絕大部分只能走海上運輸經(jīng)印度抵達，西藏與尼泊爾間的口岸基礎(chǔ)設(shè)施未能充分發(fā)揮效用。西藏水電、光電、風電資源豐富，近年來區(qū)內(nèi)清潔能源開發(fā)加速，但受本地消納能力有限和外送通道不足影響，棄水、棄光現(xiàn)象較為突出?？傮w來講，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平不足，使得西藏現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施強化西藏與外部經(jīng)濟聯(lián)系、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟效應(yīng)未得到有效發(fā)揮和充分釋放。

工業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后。由于基礎(chǔ)薄弱、遠離主導(dǎo)市場以及生產(chǎn)、運輸成本高，西藏工業(yè)發(fā)展一直較為落后，經(jīng)濟以服務(wù)業(yè)和建筑業(yè)為主導(dǎo)。2021年，西藏第一、二、三產(chǎn)業(yè)增加值占比分別為7.9%、36.4%和55.7%。第二產(chǎn)業(yè)中，工業(yè)占比僅為9.1%，建筑業(yè)占比高達27.3%?，F(xiàn)有工業(yè)產(chǎn)品以初級礦產(chǎn)品、特色農(nóng)產(chǎn)品、飲用水、藏醫(yī)藥等為主，產(chǎn)品精深加工能力弱，很多標記為西藏特產(chǎn)的產(chǎn)品也并非產(chǎn)自西藏本地，而是委托區(qū)外企業(yè)生產(chǎn)加工。工業(yè)不發(fā)達導(dǎo)致生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展不充分。以倉儲物流為例，西藏與內(nèi)地之間貨物流通多呈單向關(guān)系，輸入多、輸出少，導(dǎo)致西藏的物流成本長期居高不下。

生態(tài)環(huán)境對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約明顯。西藏是國家重要的生態(tài)安全屏障，但生態(tài)環(huán)境極為脆弱，區(qū)內(nèi)很多區(qū)域特別是邊境地區(qū)都被劃定為生態(tài)保護區(qū)或自然保護區(qū)，很多基礎(chǔ)設(shè)施項目和產(chǎn)業(yè)項目因生態(tài)保護而被擱置。調(diào)研中，相關(guān)部門反映，部分村莊和小鎮(zhèn)由于位于生態(tài)保護區(qū)范圍，被限制進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，不利于居民增收和穩(wěn)邊固邊。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟、社會、生態(tài)和安全效益難統(tǒng)一。從經(jīng)濟效益角度講，無論是從人均還是單位GDP看，西藏大部分基礎(chǔ)設(shè)施都位于31個省（市、區(qū)）前列。也就是說，按照人口數(shù)量和經(jīng)濟規(guī)模衡量，西藏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平已經(jīng)遠超其經(jīng)濟發(fā)展水平，擴大基礎(chǔ)設(shè)施投資的經(jīng)濟效益難以保障。但從實際情況和感受來看，西藏基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平仍然落后，難以滿足發(fā)展與安全的需要。一是西藏地廣人稀，人員居住分散，基礎(chǔ)設(shè)施投資缺乏規(guī)模化效應(yīng)，但從區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)均衡、改善藏區(qū)居民生產(chǎn)生活條件角度來講，繼續(xù)加大西藏基礎(chǔ)設(shè)施投資仍然十分必要。二是從國家安全角度講，西藏是我國重要的國家安全屏障，在黨和國家戰(zhàn)略全局中居于重要地位。在當前大國博弈和地緣政治沖突加劇的背景下，國家安全的重要性凸顯，對興邊強邊固邊基礎(chǔ)設(shè)施投資的需求巨大且極為迫切。

三、促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策建議

統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展、社會安定、生態(tài)安全與國防安全，在推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中協(xié)同考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強西藏自我發(fā)展的造血功能，形成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟增長、人民幸福、邊境穩(wěn)定的良性互動。

推動基礎(chǔ)設(shè)施投資與產(chǎn)業(yè)投資一體謀劃、協(xié)同聯(lián)動。以加快推進清潔能源、文化旅游、特色高原產(chǎn)品加工等綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向，加強規(guī)劃引領(lǐng)，一體謀劃基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在滿足國家安全要求前提下，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，重點推動通向清潔能源基地、旅游景區(qū)的路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施先行建設(shè)，以基礎(chǔ)設(shè)施帶動、促進西藏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)濟、社會、生態(tài)和安全效益的有機統(tǒng)一。

加大對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政資金支持力度。產(chǎn)業(yè)發(fā)展能有效帶動居民就業(yè)，是最重要的民生工程。例如，調(diào)研中走訪的一家藏毯生產(chǎn)企業(yè)通過設(shè)置純手工和半手工生產(chǎn)車間既滿足了客戶多元化的需求，也增加了當?shù)夭孛窬蜆I(yè)。該企業(yè)還建立了學徒制，鼓勵合格的員工到鄉(xiāng)村傳授技藝，學員在達到要求后就可以接受企業(yè)的訂單委托，賺取收入。建議針對西藏的中央預(yù)算內(nèi)專項可用于區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)項目。盡管根據(jù)《政府投資條例》，產(chǎn)業(yè)項目不屬于中央預(yù)算內(nèi)資金支持范圍，但與內(nèi)地省份不同，西藏產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于初級階段，基礎(chǔ)薄弱，造血能力不足，市場尚不能有效配置資源，同時西藏產(chǎn)業(yè)發(fā)展對于穩(wěn)定就業(yè)、維護社會安定局面具有重要作用，中央預(yù)算內(nèi)資金可以考慮給予適當支持。

加大地方對口援助的產(chǎn)業(yè)培育扶持力度。中央支持西藏、全國支援西藏是黨中央的一貫政策，地方對口援藏對促進西藏發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。隨著西藏基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域得到極大改善，對口援藏也應(yīng)從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與民生改善向基礎(chǔ)設(shè)施援助、民生發(fā)展援助和產(chǎn)業(yè)發(fā)展援助相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變，以增強西藏自我發(fā)展的“造血”功能。一是適當提高援藏資金用于產(chǎn)業(yè)投資的比例。將更多的資金用于清潔能源、文化旅游、特色農(nóng)牧業(yè)及農(nóng)牧產(chǎn)品深加工，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。二是強化智力援助。幫助對口援助地區(qū)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、開展產(chǎn)業(yè)項目謀劃，協(xié)助赴內(nèi)地省市和對口支援城市開展招商引資活動。三是鼓勵實施離岸創(chuàng)新。鼓勵西藏本地企業(yè)與對口援助省市或發(fā)達省份進行技術(shù)合作，成立“研發(fā)飛地”，實現(xiàn)研發(fā)創(chuàng)新在內(nèi)地、成果轉(zhuǎn)化在西藏的良性互動格局。建議給予在內(nèi)地“研發(fā)飛地”投資的企業(yè)與自治區(qū)內(nèi)企業(yè)相同的優(yōu)惠政策。

加快園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。園區(qū)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要平臺和載體，西藏產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)起步晚、數(shù)量少、規(guī)模小，配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善，阻礙了園區(qū)企業(yè)投資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要加快園區(qū)水、電、氣、路、訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高園區(qū)產(chǎn)業(yè)承載能力。建議加大專項債資金對園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度，引入社會資本進行園區(qū)開發(fā)建設(shè)和運營，與對口支援省市進行園區(qū)共建，引進內(nèi)地園區(qū)先進的管理經(jīng)驗。

加快補齊促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施短板。一是加快旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近年來，隨著西藏交通條件改善，越來越多的游客選擇自駕游西藏。建議加快房車營地、充電樁、旅游廁所等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進自治區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是加快與內(nèi)地和周邊國家基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)。加快藏電外送通道建設(shè)，促進清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。將對尼泊爾的合作、援助重點向中尼邊境傾斜，改善尼泊爾北境特別是口岸到加德滿都的交通運輸條件，提升陸路貨物進出口容量，推動西藏外貿(mào)、倉儲物流等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是加強抵邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快抵邊公路建設(shè)，提升地面公路道路等級，加快邊境地區(qū)通用機場選址和建設(shè)工作，加快邊境戰(zhàn)略物資儲備庫建設(shè)。

充分發(fā)揮國有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用。西藏民營經(jīng)濟不發(fā)達，要充分發(fā)揮國有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的帶頭作用。支持國有企業(yè)在園區(qū)建設(shè)與運營、產(chǎn)業(yè)投資、招商引資、人才培訓、海外投資等方面發(fā)揮作用。與此同時，國有企業(yè)要帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)、民營企業(yè)發(fā)展，培育好產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

（鄒曉梅，國家發(fā)展改革委投資所副研究員。羅松山，國家發(fā)展改革委投資所研究員）