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重構(gòu)基于碳排放總量控制的碳市場(chǎng)助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)

2023-05-30 03:27:46聶正標(biāo)謝海燕
關(guān)鍵詞:交易市場(chǎng)配額總量

聶正標(biāo) 謝海燕

全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)(以下簡(jiǎn)稱“全國(guó)碳市場(chǎng)”)上線交易一年多以來(lái),取得積極進(jìn)展,總體運(yùn)行平穩(wěn),以市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)我國(guó)碳減排邁出堅(jiān)實(shí)步伐。但全國(guó)碳市場(chǎng)還處于起步階段,建成高效、穩(wěn)定兼具國(guó)際影響力的碳市場(chǎng)仍然需要開(kāi)展大量工作。

一、碳市場(chǎng)基本概念及運(yùn)行機(jī)制

碳市場(chǎng)分為強(qiáng)制性的碳配額交易市場(chǎng)和自愿減排交易市場(chǎng)兩類,以碳配額交易市場(chǎng)為主,自愿減排交易市場(chǎng)為重要補(bǔ)充。碳配額交易市場(chǎng)的參與主體主要為重點(diǎn)排放單位,這些單位必須按照國(guó)家有關(guān)要求強(qiáng)制性履行碳減排義務(wù)。自愿減排交易市場(chǎng)主要基于項(xiàng)目來(lái)開(kāi)展自愿減排交易活動(dòng),這些項(xiàng)目來(lái)自林業(yè)、可再生能源、甲烷利用等領(lǐng)域。參與自愿減排交易的項(xiàng)目應(yīng)在國(guó)家主管部門備案和登記,經(jīng)備案的減排量稱為國(guó)家核證自愿減排量(CCER)。重點(diǎn)排放單位既可以在碳配額交易市場(chǎng)中買賣碳配額來(lái)完成減排目標(biāo),也可以購(gòu)買一定比例的CCER抵消碳配額清繳。自愿減排交易市場(chǎng)中的購(gòu)買方也不限于控排企業(yè),一些非控排企業(yè)、投資機(jī)構(gòu)、公益組織、個(gè)人也可以參與交易。

二、全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)展

(一)從地方試點(diǎn)邁向全國(guó)碳市場(chǎng)

自2011年起,北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳陸續(xù)開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。2016年,福建省啟動(dòng)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。部分其他省市也自行開(kāi)展了碳排放交易探索。目前,8個(gè)地方(區(qū)域)碳市場(chǎng)的交易主體覆蓋電力、鋼鐵、水泥等20余個(gè)行業(yè),接近3000家企業(yè)。在地方碳排放權(quán)交易試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,2021年7月16日,全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)正式上線交易,共納入發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位2162家,年覆蓋二氧化碳排放量約45億噸。目前,形成了全國(guó)碳市場(chǎng)與地方碳市場(chǎng)并存的局面。

(二)全國(guó)碳市場(chǎng)總體運(yùn)行平穩(wěn)

截至2022年7月15日,全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行一周年,碳排放配額累計(jì)成交量1.94億噸,累計(jì)成交額84.92億元,成為同期全球規(guī)模最大的碳現(xiàn)貨市場(chǎng)。在碳價(jià)方面,一年來(lái)成交均價(jià)為43.8元/噸,掛牌協(xié)議交易單筆成交價(jià)在38.50元/噸—62.29元/噸之間,每日收盤價(jià)在41.46元/噸—61.38元/噸。2021年11月15日,全國(guó)碳市場(chǎng)碳排放配額掛牌協(xié)議交易成交量200噸,開(kāi)盤價(jià)57.50元/噸,最高價(jià)57.50元/噸,最低價(jià)57.50元/噸,收盤價(jià)57.50元/噸。

(三)全國(guó)碳市場(chǎng)制度體系初步構(gòu)建

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》等文件先后印發(fā),碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系基本建立,為全國(guó)碳排放權(quán)交易提供了制度保障?!短寂欧艡?quán)交易管理辦法(試行)》《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則(試行)》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則(試行)》《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則(試行)》等文件陸續(xù)出臺(tái),形成了“配額分配—數(shù)據(jù)管理—交易監(jiān)管—執(zhí)法檢查—支撐平臺(tái)”一體化的管理框架。

三、全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)存在的主要問(wèn)題

(一)碳市場(chǎng)交易規(guī)模較小、價(jià)格較低、活躍度不高

截至2022年7月15日,從交易結(jié)構(gòu)來(lái)看,全國(guó)碳市場(chǎng)大宗協(xié)議交易約占82%,掛牌協(xié)議交易約占18%;從交易規(guī)模來(lái)看,全國(guó)碳市場(chǎng)碳配額累計(jì)成交量1.94億噸,成交額不足100億元;從交易價(jià)格來(lái)看,全國(guó)碳市場(chǎng)平均價(jià)格為43.8元/噸;從換手率來(lái)看,全國(guó)碳市場(chǎng)換手率約為2%,低于國(guó)內(nèi)試點(diǎn)碳市場(chǎng)5%的平均換手率。歐盟碳市場(chǎng)交易價(jià)格約為我國(guó)碳市場(chǎng)的10倍,交易量約為我國(guó)碳市場(chǎng)的100倍,交易金額約為我國(guó)碳市場(chǎng)的1000倍。

(二)碳配額總量設(shè)定與分配方式有待改進(jìn)

目前全國(guó)碳市場(chǎng)采取“自下而上”的方式確定碳排放權(quán)交易配額總量(簡(jiǎn)稱“碳配額總量”),即先核定各重點(diǎn)排放企業(yè)的配額數(shù)量,加總后形成省級(jí)行政區(qū)域配額總量和全國(guó)配額總量。具體來(lái)講,將所有發(fā)電廠每年的二氧化碳排放總量除以發(fā)電量,得到行業(yè)平均碳排放強(qiáng)度,以此為基準(zhǔn)確定各發(fā)電廠的配額數(shù)量。這種配額總量設(shè)定與分配方式容易造成配額超發(fā),導(dǎo)致碳價(jià)過(guò)低。此外,全國(guó)碳市場(chǎng)配額分配較為寬松且基本上是免費(fèi)發(fā)放,交易主要受履約的驅(qū)動(dòng),企業(yè)碳減排和交易的動(dòng)力不足,這是導(dǎo)致市場(chǎng)活躍度不高的重要原因。

(三)碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)核算基礎(chǔ)薄弱

由于我國(guó)碳排放統(tǒng)計(jì)核算方法不完善、監(jiān)管與懲罰力度不足等原因,造成碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量不高,甚至存在數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象。溫室氣體直接監(jiān)測(cè)的成本高昂,因此目前碳排放的數(shù)據(jù)都是采取統(tǒng)計(jì)核算獲得。從技術(shù)角度看,核算出來(lái)的碳排放數(shù)據(jù)存在5%以內(nèi)的偏差難以避免。但目前各機(jī)構(gòu)向國(guó)家上報(bào)的碳排放核查結(jié)果存在12%—19%的差異,遠(yuǎn)超出正常誤差范圍。更有甚者,對(duì)碳排放數(shù)據(jù)弄虛作假。2022年3月,生態(tài)環(huán)境部公布了4家碳核查機(jī)構(gòu)碳排放報(bào)告數(shù)據(jù)弄虛作假問(wèn)題,包括篡改偽造檢測(cè)報(bào)告、制作虛假煤樣、報(bào)告結(jié)論失真失實(shí)等。

(四)碳市場(chǎng)金融創(chuàng)新有待加強(qiáng)

我國(guó)碳市場(chǎng)金融化程度總體偏低,雖然部分試點(diǎn)地區(qū)和金融機(jī)構(gòu)陸續(xù)開(kāi)發(fā)了一些碳金融產(chǎn)品,但總體上仍處于零星試點(diǎn)狀態(tài)。全國(guó)碳市場(chǎng)2021年剛起步,只納入了一個(gè)行業(yè)(即電力行業(yè)),沒(méi)有金融機(jī)構(gòu);只有一個(gè)碳配額產(chǎn)品,沒(méi)有CCER,也沒(méi)有其他金融產(chǎn)品。與之相較,歐盟碳市場(chǎng)在初期就同步形成了包含期貨、遠(yuǎn)期、期權(quán)、掉期交易在內(nèi)的碳金融產(chǎn)品與服務(wù)。在市場(chǎng)參與主體上,歐盟碳市場(chǎng)除控排企業(yè)以外,還包括商業(yè)銀行、投資銀行等金融機(jī)構(gòu),以及碳基金、私募股權(quán)投資基金等投資者??傊?,我國(guó)當(dāng)前的碳市場(chǎng)基本上是現(xiàn)貨市場(chǎng),支撐碳市場(chǎng)的金融產(chǎn)品與服務(wù)較少,不能有效引導(dǎo)投資機(jī)構(gòu)等主體參與碳市場(chǎng)。

(五)碳市場(chǎng)與電力市場(chǎng)、用能權(quán)交易市場(chǎng)銜接不足

碳排放權(quán)交易、用能權(quán)交易、綠色電力證書(shū)交易(簡(jiǎn)稱“綠證交易”)、綠色電力交易(簡(jiǎn)稱“綠電交易”)均是我國(guó)綠色低碳轉(zhuǎn)型的市場(chǎng)機(jī)制。用能權(quán)交易是指在區(qū)域用能總量控制的前提下,企業(yè)對(duì)依法取得的用能總量指標(biāo)進(jìn)行交易的行為。綠證交易在實(shí)施之初為了配合可再生能源電力配額制(后改為消納保障機(jī)制),解決可再生電力補(bǔ)貼短缺問(wèn)題。綠電交易是在現(xiàn)有電力中長(zhǎng)期交易框架下,將風(fēng)、光等可再生電源從傳統(tǒng)電源中分離出來(lái),設(shè)立獨(dú)立的綠電交易品種。2021年9月,國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)聯(lián)合組織了綠電交易試點(diǎn)啟動(dòng)會(huì)。四類交易在減排目標(biāo)上具有一致性,但主管部門不同、認(rèn)證渠道不同、交易平臺(tái)不同,分屬于不同的交易體系。一家企業(yè)如果被同時(shí)納入多種交易體系,就可能會(huì)出現(xiàn)重復(fù)計(jì)算碳排放量和重復(fù)支付費(fèi)用的問(wèn)題。

四、加快推動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展的對(duì)策建議

(一)實(shí)行總量控制,完善碳排放配額分配機(jī)制

對(duì)碳排放實(shí)施總量控制是最大程度發(fā)揮交易體系功效的重要前提條件。一是要在摸清碳排放數(shù)據(jù)底數(shù)的前提下,建立國(guó)家碳排放總量控制制度,將全國(guó)碳排放總量控制目標(biāo)分解到各地區(qū)和重點(diǎn)行業(yè),明確各地區(qū)減排責(zé)任。二是建立“自上而下”的“碳排放總量控制—配額分配”機(jī)制。先確定行業(yè)碳排放總量控制目標(biāo),然后再將目標(biāo)分解到該行業(yè)內(nèi)的重點(diǎn)排放企業(yè),形成重點(diǎn)排放企業(yè)碳排放配額。這種分配方式可以有效避免碳配額超發(fā)而帶來(lái)的碳價(jià)過(guò)低等問(wèn)題,也便于從宏觀上控制碳排放總量。三是改進(jìn)碳配額分配方式。適度從緊分配配額,逐年減少配額總量,逐步開(kāi)展有償分配,內(nèi)化企業(yè)碳排放成本,提高企業(yè)減碳積極性和主動(dòng)性。企業(yè)新增碳排放項(xiàng)目一律在碳市場(chǎng)購(gòu)買排放指標(biāo)。

(二)夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ),健全碳排放統(tǒng)計(jì)核算與監(jiān)管體系

企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)核算既是碳市場(chǎng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)保障,也為國(guó)家和省級(jí)碳排放統(tǒng)計(jì)核算關(guān)鍵參數(shù)的測(cè)度和動(dòng)態(tài)更新提供參考依據(jù)。要加快完善重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)碳排放核算方法。加強(qiáng)重點(diǎn)排放單位在計(jì)量器具、監(jiān)測(cè)計(jì)劃實(shí)施、重點(diǎn)設(shè)備碳排放數(shù)據(jù)實(shí)測(cè)等方面的基礎(chǔ)能力建設(shè)。建立嚴(yán)格的碳排放歷史數(shù)據(jù)和年度數(shù)據(jù)的核查程序及標(biāo)準(zhǔn),提高核查質(zhì)量。加強(qiáng)對(duì)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理,規(guī)范咨詢、核查、檢測(cè)服務(wù)行為,建立健全信息共享、聯(lián)合調(diào)查、案件移送等機(jī)制,嚴(yán)厲打擊弄虛作假等違法違規(guī)行為,保障碳市場(chǎng)平穩(wěn)健康運(yùn)行。

(三)擴(kuò)大覆蓋范圍,壯大碳市場(chǎng)交易規(guī)模

過(guò)于單一的交易主體不利于提高碳市場(chǎng)交易活躍度和壯大交易規(guī)模,特別是目前電力行業(yè)企業(yè)之間的減排成本相差不多,難以實(shí)現(xiàn)以更低成本促進(jìn)碳減排的初衷。建議:一是逐步擴(kuò)大全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋行業(yè)范圍,將石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等高排放行業(yè)的重點(diǎn)排放企業(yè)納入全國(guó)碳市場(chǎng),豐富交易主體、交易品種和交易方式。二是盡快重啟自愿減排市場(chǎng)。重啟溫室氣體自愿減排項(xiàng)目備案和全國(guó)統(tǒng)一注冊(cè)交易,加快推進(jìn)風(fēng)電光伏、生物質(zhì)發(fā)電、沼氣、垃圾焚燒、熱電聯(lián)產(chǎn)、碳匯等CCER項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)利用。探索與國(guó)際自愿減排市場(chǎng)接軌機(jī)制,積極爭(zhēng)取國(guó)際碳市場(chǎng)定價(jià)權(quán)。

(四)開(kāi)展金融創(chuàng)新,激發(fā)碳市場(chǎng)活力

推動(dòng)碳市場(chǎng)金融創(chuàng)新能夠撬動(dòng)更多社會(huì)資金進(jìn)入碳減排領(lǐng)域,對(duì)活躍碳市場(chǎng)具有重要作用。全國(guó)碳市場(chǎng)應(yīng)該建成一個(gè)分層次的市場(chǎng)體系,包括現(xiàn)貨市場(chǎng)、衍生品市場(chǎng)以及未來(lái)的期貨市場(chǎng)。探索開(kāi)展以碳排放權(quán)為基礎(chǔ)的各類場(chǎng)外與場(chǎng)內(nèi)衍生產(chǎn)品創(chuàng)新,積極開(kāi)發(fā)與碳足跡掛鉤的金融產(chǎn)品,為重點(diǎn)控排企業(yè)提供碳資產(chǎn)質(zhì)押融資、碳排放權(quán)收益結(jié)構(gòu)性存款、碳資產(chǎn)售出回購(gòu)等服務(wù)。推動(dòng)地方政府建立區(qū)域性碳賬戶,摸清重點(diǎn)企業(yè)碳賬戶、碳數(shù)據(jù)、碳資產(chǎn)等情況,為銀行機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品提供支撐,鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)探索開(kāi)展包括碳基金、碳資產(chǎn)質(zhì)押貸款、碳保險(xiǎn)等碳金融服務(wù)。嚴(yán)格投資者準(zhǔn)入門檻,適度引入機(jī)構(gòu)投資者。要加強(qiáng)碳金融風(fēng)險(xiǎn)防控,規(guī)范交易行為,防范碳價(jià)波動(dòng)與投機(jī)炒作。

(五)明確發(fā)展定位,建立全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)

落實(shí)建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的相關(guān)要求,各地不再新建區(qū)域性碳市場(chǎng)、碳交易機(jī)構(gòu)和自愿減排交易機(jī)構(gòu)?,F(xiàn)存的地方(區(qū)域)碳市場(chǎng)可定位為全國(guó)碳市場(chǎng)的重要補(bǔ)充,在全國(guó)碳市場(chǎng)無(wú)法覆蓋的行業(yè)開(kāi)展試點(diǎn)工作,在碳配額有償分配、碳金融創(chuàng)新、碳匯交易等方面率先開(kāi)展探索,為進(jìn)一步完善全國(guó)碳市場(chǎng)的機(jī)制設(shè)計(jì)和運(yùn)行管理積累經(jīng)驗(yàn)。一是地方碳市場(chǎng)可以轉(zhuǎn)向納入制造業(yè)、交通業(yè)和建筑業(yè)碳排放大戶,補(bǔ)充全國(guó)碳市場(chǎng)管控范圍的不足。二是地方碳市場(chǎng)可以探索更多配額有償分配方法,為全國(guó)碳市場(chǎng)開(kāi)展有償分配積累經(jīng)驗(yàn)。三是鼓勵(lì)地方積極開(kāi)展碳金融創(chuàng)新實(shí)踐,一些不適合在全國(guó)碳市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的金融產(chǎn)品,可以率先在地方碳市場(chǎng)進(jìn)行探索。四是地方碳市場(chǎng)可以進(jìn)一步探索自愿碳減排交易,積極開(kāi)展林業(yè)碳匯交易。

(六)加強(qiáng)銜接聯(lián)動(dòng),推動(dòng)電—碳市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展

加強(qiáng)碳排放權(quán)交易、用能權(quán)交易、綠電交易、綠證交易的銜接,明確各類交易市場(chǎng)的定位、覆蓋范圍和針對(duì)對(duì)象,研究制定碳排放權(quán)交易與其他交易市場(chǎng)的配額指標(biāo)互認(rèn)和抵扣機(jī)制。關(guān)于用能權(quán)交易與碳市場(chǎng):節(jié)能就意味著減碳,隨著兩個(gè)市場(chǎng)的發(fā)展壯大,將會(huì)出現(xiàn)高度重復(fù),可采取如下三種方式解決:一是取消用能權(quán)交易試點(diǎn),加快發(fā)展碳市場(chǎng);二是用能權(quán)交易選擇在碳市場(chǎng)沒(méi)有涉及的行業(yè)和企業(yè)開(kāi)展;三是在兩個(gè)市場(chǎng)同時(shí)存在的情況下,如果出現(xiàn)交叉重復(fù),則應(yīng)建立兩個(gè)市場(chǎng)配額指標(biāo)互認(rèn)和抵扣機(jī)制。關(guān)于綠電交易、綠證交易與碳市場(chǎng):逐步推動(dòng)綠證市場(chǎng)納入綠電市場(chǎng)實(shí)行統(tǒng)一管理,研究制定綠電交易在碳市場(chǎng)中的碳排放量扣減規(guī)則,推動(dòng)碳排放權(quán)交易和綠電交易市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

〔聶正標(biāo),國(guó)家發(fā)展改革委培訓(xùn)中心(宣傳中心)高級(jí)經(jīng)濟(jì)師。謝海燕,國(guó)家發(fā)展改革委體管所副研究員〕

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