李明星 徐慧蘭 薛蕾

摘 要：一直以來，“政府失靈”都是學(xué)界一大熱點(diǎn)話題。近年來，伴隨“營(yíng)商環(huán)境”理念的持續(xù)深化，政府如何在營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化中積極作為再次成為關(guān)注的焦點(diǎn)。鑒于此，文章運(yùn)用案例調(diào)查和比較研究的方法，對(duì)成都踐行“場(chǎng)景營(yíng)城”戰(zhàn)略推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化過程中存在的行為失靈問題進(jìn)行系統(tǒng)分析和共質(zhì)抽取，并結(jié)合對(duì)傳統(tǒng)理論的吸收，創(chuàng)新提出“G效型政府”和“保障型政府”的概念。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合新的概念闡釋和內(nèi)涵區(qū)分，將地方政府在營(yíng)商環(huán)境營(yíng)造過程中所表現(xiàn)出來的“行為失靈”問題歸結(jié)為“G效型政府”不可擺脫的先驗(yàn)信仰、邊際效益和行為趨同三大慣性所致，并從修正的視角，結(jié)合對(duì)“有為政府”理念的深化認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步構(gòu)建起“保障型政府”行為邏輯和邊界，以旨在為推動(dòng)地方政府更好發(fā)揮職能職責(zé)，實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化提供價(jià)值參考。

關(guān)鍵詞：營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化；成都案例；政府行為；“G效型政府”；“保障型政府”

基金項(xiàng)目：成都市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基地“成都城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)研究基地”年度項(xiàng)目“成都市數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響及其空間溢出效應(yīng)研究”（CXRH2022YB01）。

［中圖分類號(hào)］ F723 ［文章編號(hào)］ 1673-0186（2023）003-0046-015

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ? ? ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2023.003.004

最能夠直觀體現(xiàn)政府行為特征的是什么？答案想必是難以窮盡的，一般的回答可能會(huì)有：行政審批、財(cái)政收支、規(guī)則監(jiān)督、法律執(zhí)行、公益服務(wù)、戰(zhàn)略投資等。但筆者認(rèn)為，比較來看，上述這些很多都較為專業(yè)化或具體化，而任何單獨(dú)的一項(xiàng)都很難較全面地涵蓋政府行為的多樣性、疊合性和復(fù)雜性特點(diǎn)。而營(yíng)商環(huán)境則不同，其內(nèi)涵豐富，幾乎涵蓋了市場(chǎng)交互邏輯和政府管理施策的各個(gè)方面，不僅是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力的直接體現(xiàn)，更是其提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力的有效手段，故而最能夠全方位地體現(xiàn)政府行為邏輯及其效果。近年來，營(yíng)商環(huán)境逐漸成為公共治理領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題，我國(guó)更是將優(yōu)化提升營(yíng)商環(huán)境作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，中央還就此做出了“降低市場(chǎng)運(yùn)行成本，營(yíng)造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境”［1］的戰(zhàn)略部署，各級(jí)地方政府快速落實(shí)，掀起了優(yōu)化提升區(qū)域營(yíng)商環(huán)境的熱潮。但是，在營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化提升的“美妝”下，許多地方也逐漸滋生了因市場(chǎng)和政府行為邊界不清而導(dǎo)致的諸多社會(huì)問題，對(duì)基本的市場(chǎng)秩序及社會(huì)公平形成不同程度的干擾，并引發(fā)新一輪關(guān)于政府和市場(chǎng)邊界的爭(zhēng)論。基于此，本文擬從營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化視角對(duì)政府行為邏輯及邊界展開研究，希望找到新的問題解釋思路和政府行為優(yōu)化的路徑策略。

一、回顧：相關(guān)研究及評(píng)述

基于研究的目標(biāo)定位，本文著重進(jìn)行了兩個(gè)方面的文獻(xiàn)梳理。其一是關(guān)于營(yíng)商環(huán)境概念及內(nèi)涵相關(guān)研究的梳理?！盃I(yíng)商環(huán)境”（Doing Business）概念大致始于20世紀(jì)初，《密歇根法律評(píng)論》（Michigan Law Review）曾在1908年發(fā)表過一篇名為Foreign Corporations： Service of Process on： What Constitutes "Doing Business"的文章，其內(nèi)容主要指向商業(yè)交易的服務(wù)環(huán)節(jié)和規(guī)則，可以算是較早的貼近當(dāng)前營(yíng)商環(huán)境的概念。二十世紀(jì)五六十年代左右，“營(yíng)商環(huán)境”逐漸被“商業(yè)環(huán)境”（Business Environment）所取代，并在西方學(xué)界廣為研究。美國(guó)精神病學(xué)專家朗?？耍↙ongaker）分析了商業(yè)環(huán)境中的情緒干擾及其影響［2］，美國(guó)預(yù)測(cè)領(lǐng)域權(quán)威專家莫雷爾（Morrell）較早進(jìn)行了商業(yè)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)影響的預(yù)測(cè)［3］，荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家達(dá)姆（Dam）和美國(guó)心理學(xué)家史密斯（Smith）進(jìn)一步對(duì)商業(yè)環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)計(jì)測(cè)度［4-5］。此后，國(guó)外逐漸將營(yíng)商環(huán)境作為一個(gè)專屬門類，并構(gòu)建了一系列指標(biāo)，最終催生了當(dāng)前的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系。而對(duì)于國(guó)內(nèi)，盡管早期以張卓元、劉進(jìn)才和徐金水等為代表的學(xué)者就有關(guān)于“市場(chǎng)環(huán)境”“政務(wù)環(huán)境”“軟環(huán)境”等諸多類似于營(yíng)商環(huán)境的提及［6-8］。但一般認(rèn)為，相對(duì)通識(shí)的概念主要源于世界銀行2003年發(fā)布的首個(gè)《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》（Doing Business 2020）。事實(shí)上，當(dāng)前理論界仍未對(duì)營(yíng)商環(huán)境這一概念進(jìn)行統(tǒng)一界定，主流理解有：婁成武等認(rèn)為營(yíng)商環(huán)境是指包括政府在內(nèi)的多種社會(huì)主體共同構(gòu)建的產(chǎn)物，本質(zhì)是政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與的公共治理活動(dòng)［9］。董彪和張國(guó)勇等認(rèn)為營(yíng)商環(huán)境包括影響商事主體行為的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等要素在內(nèi)的各種境況和條件［10-11］。倪外和張龑等認(rèn)為營(yíng)商環(huán)境的核心是制度環(huán)境，目的在于規(guī)制市場(chǎng)中的信息不完全性和降低違約風(fēng)險(xiǎn)［12-13］。以董志強(qiáng)和鮑曉曄等為代表的學(xué)者認(rèn)為，營(yíng)商環(huán)境與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是呈顯著正向關(guān)系的［14-15］。其二是關(guān)于我國(guó)營(yíng)商環(huán)境營(yíng)造過程中地方政府的角色及行為研究梳理。魏向前等認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)優(yōu)化還存在諸多亟待解決的問題，其根本原因在于政府職能轉(zhuǎn)變的不徹底［16］。因此，黃新華等認(rèn)為推動(dòng)政府市場(chǎng)良性互動(dòng)就成為營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的內(nèi)在要求和必然選擇［17］。婁成武等也認(rèn)為，營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化最關(guān)鍵的就是圍繞政府角色及行為的轉(zhuǎn)變，厘清“市場(chǎng)”和“政府”的行為邊界，促使更加契合治理主體的多元化、機(jī)制的合作性、方式的制度化和目標(biāo)的公共性的行為邏輯［9］。對(duì)此，以林毅夫?yàn)榇硭I(lǐng)的第三波發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮構(gòu)建起新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的架構(gòu)，并以“有效市場(chǎng)”和“有為政府”等概念開啟關(guān)于政府和市場(chǎng)行為研究的新理路，認(rèn)為同時(shí)發(fā)揮“有效市場(chǎng)”和“有為政府”的作用，形成市場(chǎng)和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的格局是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型中中國(guó)道路成功的秘訣［18］。林毅夫認(rèn)為，對(duì)于轉(zhuǎn)型中的國(guó)家，有為的政府尤其重要。它是幫助解決市場(chǎng)失靈問題，避免新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)涌現(xiàn)機(jī)會(huì)的延緩甚至喪失的［19］，這同時(shí)也成為政府參與營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的理念指導(dǎo)。但就我國(guó)從“有限政府”到“有為政府”再到“有效政府”的行政定位演變［20］特征來看，陳家喜等認(rèn)為政府對(duì)社會(huì)管理事無巨細(xì)，對(duì)企業(yè)關(guān)照過度和不作為懶作為等現(xiàn)象一直阻礙著有為政府的建設(shè)［21］。而劉德光等認(rèn)為，導(dǎo)致這一阻礙的核心原因包括官僚層級(jí)組織結(jié)構(gòu)缺陷、信息不對(duì)稱、政府成本和收益的分離、政府行為決策程序缺陷等［22］。為此，學(xué)界進(jìn)一步展開了關(guān)于有為政府建設(shè)路徑的廣泛論證。代表性觀點(diǎn)包括，宋圭武立足邊際收益，認(rèn)為應(yīng)以邊際社會(huì)收益等于邊際社會(huì)成本為原則［23］。李旭東立足社會(huì)系統(tǒng)學(xué)，認(rèn)為應(yīng)以從過度“積極”的“經(jīng)濟(jì)人”角色向相對(duì)“消極”的“公共權(quán)威”角色轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向［24］。唐志君立足公共服務(wù)，認(rèn)為應(yīng)以法律和產(chǎn)權(quán)奠定基礎(chǔ)，致力于維護(hù)寬松的政策環(huán)境，注重基建投入，加大對(duì)社保體系的建立和維護(hù)，以及發(fā)揮特殊作用等［25］。

總體上看。一方面，已有研究對(duì)“營(yíng)商環(huán)境”的概念及內(nèi)涵認(rèn)識(shí)是較為系統(tǒng)和全面的，對(duì)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化提升需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元參與的觀點(diǎn)也是較為一致的，奠定了本文的邏輯起點(diǎn)——政府在營(yíng)商環(huán)境中扮演著不可或缺的角色。另一方面，就政府行為邏輯及邊界的研究來看，盡管理論演進(jìn)到了“有為政府”，但對(duì)其理解大多一脈相承，基本都是將政府失靈歸咎于制定和實(shí)施公共政策的制約因素、政府機(jī)構(gòu)的低效率、政府機(jī)構(gòu)及其官員的尋租與腐敗等［26］，這在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的歷史階段是有解釋力的，但對(duì)當(dāng)前而言，在營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的代表性視角下，地方政府積極、高效、廉潔作為但仍然不斷滋生新的社會(huì)矛盾的現(xiàn)實(shí)解釋顯然是蒼白的，自然也就有失對(duì)“有為政府”概念及內(nèi)涵認(rèn)識(shí)的深刻性。因此，本文將借助例證分析，創(chuàng)新提出“G效型政府”和“保障型政府”的劃分，以“G效型政府”對(duì)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化過程中政府失靈現(xiàn)象作出新的解釋。同時(shí)，嘗試基于“有為政府”的核心理念，通過對(duì)“保障型政府”的內(nèi)涵闡釋，對(duì)政府行為邏輯及邊界進(jìn)行理論重構(gòu)。

二、例證：營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化中政府失靈及問題體現(xiàn)——以成都為例

為更加直觀地理解營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化過程中的政府失靈問題，本研究開展了案例調(diào)查，以期對(duì)問題的表現(xiàn)及內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行系統(tǒng)闡釋。

（一）案例簡(jiǎn)介

成都是我國(guó)西部地區(qū)最重要的極核城市之一，承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)、門戶建設(shè)、合作交流等諸多戰(zhàn)略性功能。在2016年3月十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議正式提出發(fā)展新經(jīng)濟(jì)培育新動(dòng)能之后，成都加快城市發(fā)展探索，最終確立以“場(chǎng)景理論”為支撐的新路徑，將“場(chǎng)景營(yíng)城”戰(zhàn)略作為建設(shè)優(yōu)化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境標(biāo)桿城市的重要抓手①。

早期，基于對(duì)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)理論成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的吸收借鑒，成都提出將推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)城人”到“人城產(chǎn)”的迭代演變作為指向，構(gòu)建起“1234567”的發(fā)展邏輯路徑②。后來，成都聚力“場(chǎng)景建設(shè)”，以政府為先導(dǎo)，在社區(qū)治理、商圈建設(shè)、生活休閑、文旅消費(fèi)等方面打造了一系列創(chuàng)新應(yīng)用場(chǎng)景，并圍繞場(chǎng)景構(gòu)建了“城市機(jī)會(huì)清單”③，搭建了“城市未來場(chǎng)景實(shí)驗(yàn)室+創(chuàng)新應(yīng)用實(shí)驗(yàn)室”運(yùn)作機(jī)制④，舉辦了“場(chǎng)景營(yíng)城產(chǎn)品賦能”雙千發(fā)布會(huì)等⑤。目前，成都仍在面向全球持續(xù)發(fā)布新場(chǎng)景和新產(chǎn)品，多維度塑造高質(zhì)量的城市經(jīng)濟(jì)氛圍。同時(shí)，為配合推進(jìn)一系列的戰(zhàn)略布局落地落實(shí)，成都市還相繼完善了相應(yīng)的制度機(jī)制，出臺(tái)了一攬子的方案、辦法、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)等。在政府全方位的積極作為下，成都的城市營(yíng)商環(huán)境實(shí)現(xiàn)了快速優(yōu)化提升，助推新經(jīng)濟(jì)體量快速增長(zhǎng)。有數(shù)據(jù)顯示，成都2017年新經(jīng)濟(jì)總量指數(shù)位列全國(guó)第七⑥，到2020年下半年就位列國(guó)內(nèi)城市第三位、新一線城市第一位⑦，其獨(dú)角獸企業(yè)實(shí)現(xiàn)0的突破，新經(jīng)濟(jì)企業(yè)增至36萬家，獲得風(fēng)投增至520億元，新經(jīng)濟(jì)營(yíng)收突破4 000億元，新經(jīng)濟(jì)活力指數(shù)、新職業(yè)人群規(guī)模均居全國(guó)第三⑧。

（二）存在的問題

基于筆者前期在市政府新經(jīng)濟(jì)委工作的直接體驗(yàn)，結(jié)合對(duì)包括郫都區(qū)、溫江區(qū)、都江堰市、大邑縣、新津區(qū)、高新區(qū)、金堂縣等縣區(qū)，以及市域內(nèi)一二三產(chǎn)領(lǐng)域代表性經(jīng)營(yíng)主體的走訪調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，成都在營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化方面也存在一些突出問題。

一是營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化過程中的失效問題。主要是指政府在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)和優(yōu)化過程中，脫離實(shí)際進(jìn)行主觀性選擇，以市場(chǎng)參與者的身份設(shè)計(jì)一些具體性的項(xiàng)目或者是模式，開辟新的市場(chǎng)空間，以期能夠融入整個(gè)市場(chǎng)體系，發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)和消費(fèi)刺激的作用。但這些政府參與的設(shè)計(jì)最終并未被市場(chǎng)所吸納，其運(yùn)營(yíng)效率普遍較低。具體體現(xiàn)為：近年來，成都在依托場(chǎng)景建設(shè)推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的實(shí)踐過程中，基于對(duì)都市旅游正在快速崛起的主觀判斷，斥資打造了金牛區(qū)的棗子巷風(fēng)情步行街、成華區(qū)的龍?zhí)端l(xiāng)文旅小鎮(zhèn)等項(xiàng)目，試圖迎合旅游消費(fèi)場(chǎng)景，驅(qū)動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些項(xiàng)目或模式自落地以來，長(zhǎng)時(shí)間都是以政府財(cái)力維系，市場(chǎng)生命力短而弱，最終，都在經(jīng)歷了多次起伏后折戟沉沙。

二是營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化過程中的失公問題。主要是指由于政府在營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的過程中過分對(duì)象化，要素供給和政策服務(wù)帶有明顯的行業(yè)排斥，重點(diǎn)著眼于對(duì)具“吸金”效果的項(xiàng)目的扶持，故而導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)嚴(yán)重失衡的問題。具體體現(xiàn)為：近年來，成都的營(yíng)商環(huán)境提升工程重點(diǎn)聚焦現(xiàn)代科技及服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，不斷加大對(duì)科技型創(chuàng)新企業(yè)及服務(wù)平臺(tái)的政策、要素供給，著力孵化培育以高新技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用轉(zhuǎn)化為主的科技型、平臺(tái)型企業(yè)，場(chǎng)景評(píng)選和城市機(jī)會(huì)清單發(fā)布也變相為這些行業(yè)及企業(yè)主體提供機(jī)會(huì)保障，而對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)及相關(guān)行業(yè)而言，政府的政策扶持明顯不足，而政府對(duì)此的解釋為“讓長(zhǎng)板更長(zhǎng)”。但事實(shí)上，政府的這一策略忽視了一個(gè)基本事實(shí)，被政策“惠及”的行業(yè)及市場(chǎng)主體，大多本身就具備先天優(yōu)勢(shì)，擁有較強(qiáng)的原生性資源整合能力，反而是那些被政策“冷落”的行業(yè)或市場(chǎng)主體，由于長(zhǎng)期處于相對(duì)弱勢(shì)地位，其發(fā)展往往舉步維艱，在資源的“零和”規(guī)則下，政府的“助強(qiáng)按弱”做法進(jìn)一步助長(zhǎng)了“市場(chǎng)失公”。后來成都市二三圈層①的部分農(nóng)業(yè)縣（區(qū)）相繼都取締了新經(jīng)濟(jì)相關(guān)部門，其最主要的原因就是基層對(duì)這種政策邏輯的認(rèn)同不夠，難以在實(shí)際工作中找到有力抓手。

三是營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化過程中的失導(dǎo)問題。主要是指政府在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)和優(yōu)化過程中，忽視對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵對(duì)象的引導(dǎo)，最終導(dǎo)致在一些重要領(lǐng)域出現(xiàn)壟斷等不利于市場(chǎng)健康發(fā)展的情況。具體體現(xiàn)為：在技術(shù)和新消費(fèi)理念快速迭代的當(dāng)下，大數(shù)據(jù)等創(chuàng)新型平臺(tái)企業(yè)加速膨脹，但政府出于對(duì)這類型企業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的樂觀預(yù)期而放松甚至放任管理，甚至還基于對(duì)大數(shù)據(jù)的偏愛而在相關(guān)政策配套上上演內(nèi)卷化比拼，最終引發(fā)包括信息泄露、隱私侵犯等諸多嚴(yán)重后果。近年，阿里巴巴旗下“螞蟻金服”被約談并被限制上市、人民日?qǐng)?bào)怒批以京東為代表的互聯(lián)網(wǎng)巨頭涉足社區(qū)團(tuán)購(gòu)賣菜、滴滴因嚴(yán)重違法違規(guī)收集使用個(gè)人信息而被下架等事件相繼爆出。成都在未對(duì)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)行通盤考量和慎重研判的前提下，就貿(mào)然圍繞數(shù)字化戰(zhàn)略大力支持騰訊、網(wǎng)易、滴滴、字節(jié)跳動(dòng)、百度等一眾互聯(lián)網(wǎng)巨頭企業(yè)（或分部）紛紛落戶，并給予了諸多利好政策支持。對(duì)數(shù)字技術(shù)合理利用和公眾隱私保護(hù)重視不夠，鼓勵(lì)數(shù)據(jù)商業(yè)價(jià)值變現(xiàn)有余而強(qiáng)化數(shù)據(jù)公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的引導(dǎo)不足，無疑是巨大的社會(huì)安全隱患。

三、再釋：“G效型政府”與“保障型政府”概念的提出及對(duì)比區(qū)分

顯然，上述政府參與營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的案例中出現(xiàn)失效、失公、失導(dǎo)等問題，很難用傳統(tǒng)政府行為理論來解釋。首先，政府不作為和懶作為顯然是不成立的。其次，泛泛而論沒有厘清政府市場(chǎng)邊界而進(jìn)行亂作為也缺乏確切佐證。對(duì)此，筆者擬提出“G效型政府”和“保障型政府”兩個(gè)畫像概念，嘗試據(jù)此進(jìn)行新的理論解釋。

（一）概念的提出

已有基于行為邏輯及特征進(jìn)行的政府特型劃分較多。譚功榮、張中祥、吳開松等提出的“有效政府”［27-29］，毛壽龍、莫于川等提出的“有限政府”［30-31］，周大仁、周仲秋、馬建珍等提出的“高效政府”［32-34］，以及當(dāng)前相對(duì)熱度較高的“有為政府”等，都試圖對(duì)政府的角色及職能進(jìn)行區(qū)分。筆者認(rèn)為，這些劃型大多都是基于政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)效率的單一維度，極易引致對(duì)政府行為邊界的分析落入“非此即彼”的俗套窠臼，這與政府職能復(fù)雜和目標(biāo)多維的事實(shí)極不相符。為此，筆者創(chuàng)新提出“G效型政府”和“保障型政府”兩個(gè)對(duì)政府的畫像概念。

“G效型政府”（源自對(duì)GDP增長(zhǎng)效益概念化用）是指以市場(chǎng)投資人作為自身定位，以擁有既定資源進(jìn)行價(jià)值性投資并獲得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)收益的政府。G效型政府堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向，其目標(biāo)追求是成本效益最大化，其行為原則是堅(jiān)持積極主動(dòng)，其根本動(dòng)力是“有利可圖”，對(duì)自身行為的收益具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)期望。這樣的政府與市場(chǎng)主體一樣，面臨一般的同質(zhì)化商品服務(wù)市場(chǎng)和規(guī)則制度市場(chǎng)，但擁有除物力資源、財(cái)力資源之外的權(quán)力資源，投資方向主要包括資源補(bǔ)充型價(jià)值投資和成本節(jié)約型價(jià)值投資，收益體現(xiàn)往往也是短期性或者階段性的?！氨Ｕ闲驼笔侵敢赃\(yùn)維人作為自身定位，立足對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要矛盾及其發(fā)展趨勢(shì)的科學(xué)預(yù)判，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行宏觀布局和錯(cuò)位補(bǔ)充。保障型政府是以公共成本為導(dǎo)向，其目標(biāo)追求是成本最?。ɑ驌p失最低），其行為原則相對(duì)被動(dòng)，其根本動(dòng)力是“公眾認(rèn)同”，對(duì)市場(chǎng)的總體價(jià)值或面臨風(fēng)險(xiǎn)有相對(duì)保守但又必要的估計(jì)，但對(duì)自身行為的經(jīng)濟(jì)收益沒有明確的現(xiàn)實(shí)期望。這樣的政府與市場(chǎng)主體不一樣，其關(guān)注的不是一般的市場(chǎng)交易和行業(yè)優(yōu)劣，而是側(cè)重社會(huì)整體趨勢(shì)，一般也不會(huì)主動(dòng)參與到市場(chǎng)之中，對(duì)舊的市場(chǎng)和社會(huì)現(xiàn)象仍保持常規(guī)引導(dǎo)，但對(duì)新的市場(chǎng)現(xiàn)象保持足夠警惕。

當(dāng)然，必須解釋的是：其一，筆者研究中提出的兩個(gè)政府畫像概念確實(shí)尚不成熟，但對(duì)輔助認(rèn)識(shí)是有價(jià)值的；其二，筆者認(rèn)為“G效型政府”和“保障型政府”的內(nèi)涵并不完全互斥，二者必然也會(huì)存在一些重合，而筆者也無意專門建立一組完全對(duì)立的概念。

（二）對(duì)比區(qū)分

事實(shí)上，“G效型政府”和“保障型政府”兩個(gè)預(yù)設(shè)概念是基于對(duì)傳統(tǒng)公共管理及政府行為等相關(guān)理論的共性抽取，并結(jié)合對(duì)實(shí)際情況的梳理總結(jié)凝練而成的。理論維度而言，結(jié)合高潔、趙景來、劉雅瑋和裴峰等學(xué)者的梳理研究，從經(jīng)濟(jì)自由主義和國(guó)家干預(yù)主義的歷史對(duì)立到現(xiàn)實(shí)的再次交鋒，從新公共管理理論的興起到對(duì)市場(chǎng)失靈是否能夠作為政府行為邏輯支撐的重新審視，從公共組織理論到政府改革及公共政策創(chuàng)新實(shí)踐等［35-38］，本質(zhì)都是關(guān)于政府價(jià)值追求和職能邊界的爭(zhēng)論?，F(xiàn)實(shí)維度而言，政府行為的具體指向大體可以劃分為國(guó)家財(cái)力積累、公共服務(wù)供給、價(jià)值理念維護(hù)等，其中，財(cái)力積累又劃分為直接參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的交易性收益和基于公權(quán)實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)制性收益，而財(cái)力積累（尤其是交易性收益）很直觀地契合價(jià)值追求行為，其余的則更多是保障性行為。因此，無論是從理論還是現(xiàn)實(shí)分析，借以“G效型”和“保障型”來劃分政府行為邏輯及其行為性質(zhì)都是適配的。

基于上述，筆者對(duì)“G效型政府”和“保障型政府”的行為進(jìn)行了大體區(qū)分（表1）。

一是參與市場(chǎng)行為的深度與形式?！癎效型政府”對(duì)參與市場(chǎng)的興趣極高，會(huì)下沉到具體的行業(yè)之中實(shí)施一系列的競(jìng)爭(zhēng)性干預(yù)，而這種干預(yù)通常的手段包括資本等要素投入和權(quán)力介入。其中，貨幣投入體現(xiàn)較多的就是以政府性經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)切入市場(chǎng)，依托其強(qiáng)大的資金實(shí)力獲得市場(chǎng)交易權(quán)，跟市場(chǎng)主體一樣“做生意”，這是較普遍和一般的做法，而政府的代言人最主要的就是國(guó)有企業(yè)；權(quán)力介入體現(xiàn)較多的就是專門機(jī)構(gòu)或部門的設(shè)立，并通過政府的公權(quán)力對(duì)特定的市場(chǎng)主體及行為進(jìn)行差異化約束。“保障型政府”對(duì)具體的市場(chǎng)交易興趣不大，除開特殊情況下，一般都會(huì)站在行業(yè)上層進(jìn)行宏觀把控，善于建立制度規(guī)則和借用市場(chǎng)內(nèi)生競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，傾向進(jìn)行補(bǔ)償性干預(yù)。二是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的策略與路徑?！癎效型政府”一般是采用主導(dǎo)策略，對(duì)新生事物尤其敏感，對(duì)發(fā)揚(yáng)長(zhǎng)板優(yōu)勢(shì)的積極性明顯高于彌補(bǔ)短板劣勢(shì)的積極性，倡導(dǎo)效率優(yōu)先，并對(duì)效率提升后反哺公平持樂觀態(tài)度，因此，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的路徑選擇上，也較為熱衷于蹭熱點(diǎn)、創(chuàng)概念等，急切希望價(jià)值變現(xiàn)。“保障型政府”一般采取的是協(xié)同策略，對(duì)新舊事物的態(tài)度幾乎一致，但傾向于補(bǔ)短板和強(qiáng)劣勢(shì)，同時(shí)，基于其對(duì)市場(chǎng)天生具有效率積極性的潛意識(shí)觀念，在效率和公平的選擇上更側(cè)重公平，并試圖與市場(chǎng)達(dá)到質(zhì)效均衡。區(qū)分三：干預(yù)發(fā)展變化的動(dòng)力和能力?！癎效型政府”干預(yù)發(fā)展變化的動(dòng)力是塑造和維護(hù)政府的絕對(duì)權(quán)威，而這種絕對(duì)權(quán)威主要包含經(jīng)濟(jì)權(quán)威和公共權(quán)威兩個(gè)方面，并將經(jīng)濟(jì)權(quán)威和公共權(quán)威放在同一高度來對(duì)待，形成了有效政府必然也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)權(quán)政府的定式認(rèn)識(shí)?；谶@一邏輯，這種政府會(huì)習(xí)慣性使用權(quán)力、資本、技術(shù)等較為顯化的要素力量來干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)?！氨Ｕ闲驼备深A(yù)發(fā)展變化的動(dòng)力是塑造和維護(hù)政府的相對(duì)權(quán)威，這種相對(duì)權(quán)威理念認(rèn)為，政府經(jīng)濟(jì)權(quán)威是公共權(quán)威的一個(gè)分支，政府公共權(quán)威得到穩(wěn)定樹立后自然能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)權(quán)威?；诖?，政府側(cè)重于通過共識(shí)構(gòu)建和理念引導(dǎo)來進(jìn)行公共干預(yù)，最終影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

（三）解釋適用

基于以上概念界定和對(duì)比區(qū)分，不難得出對(duì)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化視角下地方政府失靈成因新的解釋，即：基于“G效型政府”的定位，受投資人視角下的先驗(yàn)信仰、邊際收益、行為趨同等慣性特征所致。

1.先驗(yàn)信仰慣性對(duì)政府參與市場(chǎng)項(xiàng)目失效的解釋

先驗(yàn)信仰也可稱為經(jīng)驗(yàn)信仰。謝簡(jiǎn)等學(xué)者認(rèn)為，先驗(yàn)信仰是投資人的一種慣性特征［39］。由于對(duì)已有經(jīng)驗(yàn)的篤信，導(dǎo)致對(duì)當(dāng)前及后來選擇的潛意識(shí)傾向，這與地方政府過度參與市場(chǎng)，直接進(jìn)行具體項(xiàng)目部署建設(shè)，以對(duì)市場(chǎng)的主觀先驗(yàn)來判斷項(xiàng)目未來收益的行為現(xiàn)象相契合，也就是成都案例中政府營(yíng)商環(huán)境營(yíng)造過程中出現(xiàn)的失效問題。營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化最主要和最核心的應(yīng)當(dāng)是發(fā)展和提升政府作為公共服務(wù)者的職能角色，而非具體地參與到市場(chǎng)甚至對(duì)行業(yè)的干預(yù)和選擇。一旦形成投資者的先驗(yàn)信仰慣性，政府將很難按捺住追求發(fā)展效率的熱情，參與市場(chǎng)的深度和行為都難以控制。而事實(shí)上，政府的先驗(yàn)往往都只能是市場(chǎng)的后驗(yàn)，但市場(chǎng)的后驗(yàn)是有市場(chǎng)規(guī)律作為調(diào)節(jié)和修正的，投資者會(huì)有基于合理考慮的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，而政府的失效風(fēng)險(xiǎn)就只能是社會(huì)大眾埋單，顯然是沒有理論支撐和現(xiàn)實(shí)依據(jù)的，盡管對(duì)大多數(shù)大眾而言似乎感覺并不明顯。

2.邊際收益慣性對(duì)政府干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展卻導(dǎo)致失公的解釋

邊際收益源自西方經(jīng)濟(jì)學(xué)思想，同時(shí)也是投資人最尊崇的投資原則［40］，基于比較成本前提下的收益最大是其核心目標(biāo)，這與地方政府選擇優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行布局，以經(jīng)濟(jì)效益最大化作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的現(xiàn)象相契合，也就是成都案例中政府在營(yíng)商環(huán)境營(yíng)造過程中出現(xiàn)的失公問題。但營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的對(duì)象群體是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的所有參與主體，并非是某些行業(yè)或者是某些個(gè)體，這就要求政府對(duì)不同行業(yè)及主體共性需求進(jìn)行分析，從平均社會(huì)成本和收益出發(fā)，而非堅(jiān)持所謂的“長(zhǎng)板理論”進(jìn)行差異化對(duì)待，一旦基于經(jīng)濟(jì)上的邊際收益考慮，則必然會(huì)喪失更多社會(huì)公共利益，與共同價(jià)值取向相悖離。畢竟，投資者是以私有利益最大化為原則，但政府是以公共收益最大為原則。

3.行為趨同慣性對(duì)政府聚焦前沿發(fā)展卻導(dǎo)致失導(dǎo)的解釋

行為趨同最直觀的體現(xiàn)就是“羊群效應(yīng)”及其引致的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，這是企業(yè)投資行為中最常見的群體現(xiàn)象［41］，基于對(duì)群體策略的過度迷信，投資人會(huì)盲動(dòng)跟風(fēng)，這與地方政府片面性地理解技術(shù)創(chuàng)新、話語引領(lǐng)、人才驅(qū)動(dòng)等理念，為搶占優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行“政策論戰(zhàn)”，最終導(dǎo)致市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)性行為或趨勢(shì)沒有在最佳時(shí)期被約束的現(xiàn)象相契合，也就是成都案例中政府在營(yíng)商環(huán)境營(yíng)造過程中出現(xiàn)的失導(dǎo)問題。營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化中最重要的一個(gè)方面就是高效的要素保障體系，而當(dāng)下最新的資源要素就是大數(shù)據(jù)，但事情都有兩面性，大數(shù)據(jù)資源的市場(chǎng)屬性明顯很強(qiáng)，其在對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)驅(qū)動(dòng)的同時(shí)，也容易導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展分化，地方政府一旦都只是關(guān)注到其經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)價(jià)值，則勢(shì)必在制度約束上放空，這不僅讓政府陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)，增加行政成本，還讓市場(chǎng)野蠻生長(zhǎng)有機(jī)可乘。

四、重構(gòu)：“保障型政府”的行為邏輯及邊界——基于“有為政府”的內(nèi)涵

基于上文不難看出，營(yíng)商環(huán)境內(nèi)涵豐富、意義重大，但其往往也是“成也政府、敗也政府”，而關(guān)鍵在于政府能否找準(zhǔn)自身定位，重塑適應(yīng)于新時(shí)代發(fā)展的行為邏輯。立足當(dāng)前來看，“有為政府”的理念備受關(guān)注，在政策戰(zhàn)略層面也對(duì)以往理念實(shí)現(xiàn)了替代。根據(jù)業(yè)界通識(shí)性定義：有為政府既非“不作為”，亦非“亂為”，而是在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段能夠因地制宜、因時(shí)制宜、因結(jié)構(gòu)制宜地有效地培育、監(jiān)督、保護(hù)、補(bǔ)充市場(chǎng)，糾正市場(chǎng)失靈，促進(jìn)公平，增進(jìn)全社會(huì)各階層長(zhǎng)期福利水平的政府。王勇等認(rèn)為：“這樣的政府不是要做大做強(qiáng)，也不是要成為一個(gè)先知，更不是要當(dāng)一個(gè)好人?！保?2］對(duì)此，筆者是十分贊同的。但筆者還認(rèn)為，對(duì)“有為政府”的認(rèn)識(shí)和理解不只是有傳統(tǒng)理論這一條思路和邏輯，而應(yīng)該有新的理路。

（一）“保障型政府”的行為邏輯

誠(chéng)如前文所述，“G效型政府”委實(shí)不利于當(dāng)前現(xiàn)實(shí)，而“保障型政府”之所以有效，主要是因其是建立在“能動(dòng)有限”“目標(biāo)穩(wěn)定”“分權(quán)管理”三重基本原則及其修正之上，圍繞“能為+當(dāng)為+可為”三個(gè)維度對(duì)“有為政府”理念的深度踐行（圖1）?；凇澳軇?dòng)有限”邏輯下的“能為才有為”。所謂能動(dòng)有限，就是指主觀能動(dòng)性要受客觀環(huán)境的約束，這種約束是具有剛性特征的，這意味著既定環(huán)境下的主觀行為是有絕對(duì)上限的。鑒于營(yíng)商環(huán)境內(nèi)容的復(fù)雜性，地方政府要理性認(rèn)識(shí)到自身行為的能動(dòng)性局限，換以“保障型政府”概念解釋，那就是政府不可能事無巨細(xì)地大包大攬，而是要堅(jiān)持“能為才有為”。在推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化提升過程中，政府既不能落后市場(chǎng)發(fā)展太多，這樣勢(shì)必會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成阻礙，但同樣也要注意不能超越市場(chǎng)太多，這樣會(huì)引起資源浪費(fèi)和內(nèi)部空心化。合適的狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是政府滯后于市場(chǎng)“半步”，而這種差序安排是基于營(yíng)商環(huán)境營(yíng)造的目的而定的。營(yíng)商環(huán)境根本上是為市場(chǎng)服務(wù)的，宏觀市場(chǎng)變化往往是不具有可控性和可預(yù)見性的。因此，政府的后動(dòng)選擇才能確保順應(yīng)市場(chǎng)主流的前提下給予適當(dāng)調(diào)節(jié)和有益補(bǔ)充。基于“目標(biāo)穩(wěn)定”邏輯下的“當(dāng)為才有為”。所謂目標(biāo)穩(wěn)定，就是指地方政府不能夠偷換概念，更不能背離職能定位。當(dāng)然，這里的穩(wěn)定是指一定時(shí)間和空間范圍內(nèi)，而并非長(zhǎng)久性不變。鑒于市場(chǎng)對(duì)營(yíng)商環(huán)境要求的多變性，各級(jí)政府要牢牢把控自身行為的目標(biāo)靶向準(zhǔn)確，換以“保障型政府”概念解釋，那就是不可盲動(dòng)而為，不趕市場(chǎng)的“熱潮”，而是要將促進(jìn)公平和增進(jìn)社會(huì)各階層長(zhǎng)期福利水平作為行為宗旨，也就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，堅(jiān)持“當(dāng)為才有為”。一般而言，政府追求效率的目標(biāo)是較為容易實(shí)現(xiàn)的，但對(duì)于公平而言，大多時(shí)候是以對(duì)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域積極性的損失為代價(jià)的，這時(shí)候的政府行為將承擔(dān)來自經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度下降和既得利益群體抗議的雙重壓力，這就需要政府以大局觀做出一些必要的取舍?；凇胺謾?quán)管理”邏輯下的“可為才有為”。所謂分權(quán)管理，就是地方政府對(duì)行為的權(quán)限限制，嚴(yán)禁越權(quán)，但也不能輕易對(duì)下級(jí)和市場(chǎng)放權(quán)。鑒于營(yíng)商環(huán)境營(yíng)造的層次性，各級(jí)地方政府要嚴(yán)格規(guī)范把握自身行為的效應(yīng)尺度，換以“保障型政府”概念解釋，那就是政府要在整體構(gòu)思、通盤考慮的原則下，圍繞不可不為和有的放矢，不斷彌補(bǔ)官僚層級(jí)組織結(jié)構(gòu)和信息不對(duì)稱影響下的行為決策程序缺陷，始終堅(jiān)持“可為才有為”。在推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化過程中，地方政府應(yīng)嚴(yán)格貫徹落實(shí)中央的核心指示，將深化“放管服”改革作為首要任務(wù)，推動(dòng)管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，只有在這一基本任務(wù)目標(biāo)達(dá)成之時(shí)，才能因時(shí)因地因事地進(jìn)行自我創(chuàng)新提升。要避免對(duì)國(guó)家宏觀戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)不到位而自顧自地進(jìn)行內(nèi)部創(chuàng)新，缺乏與外域的縱向聯(lián)通和橫向協(xié)調(diào)。

（二）“保障型政府”之于營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的行為邊界

回歸到對(duì)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的具體討論，仍以成都為例。其一，雖然“場(chǎng)景營(yíng)城”戰(zhàn)略是符合市場(chǎng)發(fā)展的新方向，但市場(chǎng)對(duì)場(chǎng)景的選擇并未成熟，場(chǎng)景競(jìng)爭(zhēng)淘汰的結(jié)果是科技型？人文型？生態(tài)型？融合型？都不得而知，此時(shí)政府切忌跟風(fēng)地盲從選擇數(shù)字、科技、人工智能等作為營(yíng)城抓手。其二，“場(chǎng)景營(yíng)城”戰(zhàn)略過分奉行對(duì)新的技術(shù)產(chǎn)業(yè)及業(yè)態(tài)照單全收，盲目地向市場(chǎng)放權(quán)，變相鼓勵(lì)市場(chǎng)資本依托技術(shù)創(chuàng)新對(duì)市場(chǎng)的控制則并非是明智之舉，可能這個(gè)過程在短期對(duì)于成都而言具有積極性價(jià)值和意義，但對(duì)于更大范圍和更長(zhǎng)階段的營(yíng)商環(huán)境而言可能就要打折扣，管理失序引發(fā)市場(chǎng)利益群體尖銳對(duì)立的復(fù)雜問題將不斷出現(xiàn)。其三，成都的讓“長(zhǎng)板更長(zhǎng)”思路顯然違背了社會(huì)公平的基本原則，也不可能實(shí)現(xiàn)增進(jìn)各階層長(zhǎng)期福利的目標(biāo)，尤其是對(duì)于一些傳統(tǒng)的弱質(zhì)性行業(yè)而言，因?yàn)榘凑铡榜R太效應(yīng)”的邏輯，優(yōu)勢(shì)行業(yè)或主體自身的市場(chǎng)生命力本身就較強(qiáng)，政府通過營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化提供的資源加持并不能產(chǎn)生邊際價(jià)值，而對(duì)于弱勢(shì)行業(yè)或主體，政府的加持往往才是雪中送炭。鑒于此，貫以“保障型政府”的認(rèn)識(shí)理路，政府參與營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化主要是堅(jiān)守五個(gè)邊界：充實(shí)要素、健全制度、完善服務(wù)、銜接政策、平衡市場(chǎng)（圖2）。具體來說，也就是基于營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化提升對(duì)土地、人才、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素的需求，暢通利于各類創(chuàng)新場(chǎng)景培育發(fā)展的要素融合渠道，健全引導(dǎo)不同要素參與市場(chǎng)的制度架構(gòu)，完善“政府—市場(chǎng)”服務(wù)紐帶，銜接上下政策，確保短板行業(yè)或弱勢(shì)群體享受基本的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)公平向社會(huì)公平的縱深推進(jìn)。

五、結(jié)論、建議及展望

營(yíng)商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化考量著地方政府行政工具和行政策略的有效性，不斷倒逼地方政府在公共管理實(shí)踐過程中的路徑優(yōu)化與能力提升。因此，從營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的視角對(duì)政府行為特征和行為邏輯進(jìn)行研究極具理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，它有效規(guī)避了其他視角下對(duì)政府行為研究的狹隘性、孤立性和片面性。

（一）基本結(jié)論

其一，理論界關(guān)于政府失靈問題的傳統(tǒng)理論解釋與現(xiàn)實(shí)發(fā)展已經(jīng)發(fā)生了錯(cuò)位演化。傳統(tǒng)因外部環(huán)境、內(nèi)部效率、制度短板等引致政府失靈的機(jī)理，已經(jīng)逐步演變?yōu)橐蚰繕?biāo)指向、價(jià)值判斷、路徑策略等因素的不利影響所致，這是一種從外因作為主導(dǎo)向內(nèi)因作為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變的內(nèi)在驅(qū)使又源于地方政府對(duì)自身定位及其價(jià)值內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)偏離。如何結(jié)合“G效型政府”和“保障型政府”概念畫像，從營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的視角來糾正這一偏離，根本上有賴于戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)圍繞營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化和政府職能轉(zhuǎn)變相協(xié)調(diào)的目標(biāo)，進(jìn)行宏觀戰(zhàn)略引導(dǎo)，并構(gòu)建系統(tǒng)性的地方政府行為約束機(jī)制。

其二，當(dāng)前地方政府自身定位的價(jià)值偏離源于對(duì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和過程辯證統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)不足。如上文所述，針對(duì)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，“G效型政府”體現(xiàn)出來的先驗(yàn)信仰、邊際收益、行為趨同等慣性特征，根本上是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵認(rèn)識(shí)的不全面，仍然是基于早期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)效率過度依賴的當(dāng)時(shí)國(guó)情，沒有深刻理解效率作為過程性策略而質(zhì)量才是終期性目標(biāo)的內(nèi)涵，沒有深刻理解新時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心是高質(zhì)量這一基本判斷。

其三，有為政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)根本上依賴于政府在公共服務(wù)保障方面的主體責(zé)任落實(shí)。當(dāng)前，各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)加快角色轉(zhuǎn)變，找準(zhǔn)并落實(shí)更好發(fā)揮社會(huì)保障功能的職能定位，尤其要注意防范向投資者角色的靠近。換言之，就是要遠(yuǎn)離并逐步摒棄“G效型政府”理念，不斷深化“保障型政府”理念。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以實(shí)事求是的態(tài)度，唯物地、辯證地構(gòu)建基于“能動(dòng)有限、目標(biāo)穩(wěn)定、分權(quán)管理”等為基本原則的行政邏輯，踐行“有為政府”理念。

（二）政策建議

基于以上結(jié)論，圍繞營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化推動(dòng)地方政府行為邏輯嬗變及公共管理能力提升，提出以下幾點(diǎn)參考建議。

一是不斷完善政府行政考核辦法機(jī)制。關(guān)鍵是要改變傳統(tǒng)唯GDP而論的行政考核措施，將要素平臺(tái)建設(shè)、制度體系完善、服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新、政策有序銜接、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定等，統(tǒng)一納入政府及相關(guān)職能部門工作考核的指標(biāo)體系，以此引導(dǎo)政府施政理念和政策邏輯進(jìn)步完善。

二是不斷厘清政府與市場(chǎng)的行為邊界。將調(diào)適政府與市場(chǎng)行為交互作為常態(tài)化工作，一方面，政府要聚焦?fàn)I場(chǎng)而非造景，要著力補(bǔ)齊城市場(chǎng)景的要素短板，并通過構(gòu)建要素共融渠道和規(guī)范要素融合機(jī)制，引導(dǎo)要素價(jià)值不斷實(shí)現(xiàn)變現(xiàn)。另一方面，政府要敢于在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中主動(dòng)退出，對(duì)具體行業(yè)、具體項(xiàng)目（特殊的例外）等要敢于放手，盡量避免對(duì)正常市場(chǎng)交互過程的干擾。

三是完善營(yíng)商環(huán)境共建共享渠道機(jī)制。開掘多元參與營(yíng)商環(huán)境打造提升的渠道，建立由“政府+市場(chǎng)+個(gè)體”三位一體的營(yíng)商服務(wù)供給機(jī)制，完善“政府輔助+市場(chǎng)甄選”的營(yíng)商環(huán)境共建共享模式，增強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境的市場(chǎng)適配性與服務(wù)力，進(jìn)一步提升營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化效率。

四是探索建立跨區(qū)域的行政聯(lián)動(dòng)機(jī)制。以行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)適度分離試點(diǎn)改革為契機(jī)，同步建立跨行政區(qū)跨域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建新型的地方政府戰(zhàn)略合作關(guān)系，形成營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的泛域合力，避免政策內(nèi)卷，提升政府公共投入的成本效益。

五是加強(qiáng)地方政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)改善。綜合外部監(jiān)督和內(nèi)部考核等多方力量，建立政府信用約束機(jī)制，提升地方政府信用美譽(yù)度，增強(qiáng)市場(chǎng)主體投資信心，形成營(yíng)商環(huán)境自我完善的內(nèi)生動(dòng)力。

（三）研究展望

誠(chéng)然，受制于材料分析和邏輯推演上存在的不足，本文研究仍然存在諸多缺失。例如，筆者沒有基于研究的需要而對(duì)營(yíng)商環(huán)境的內(nèi)涵進(jìn)行重新界定提升，案例剖析缺乏量化分析，對(duì)案例背后的邏輯挖掘還不深，這些都可能會(huì)對(duì)研究的邏輯理路和結(jié)論提煉形成干擾，甚至?xí)档徒Y(jié)論的完備性和科學(xué)性。不過，本文在關(guān)于政府行為研究的領(lǐng)域仍然為理論創(chuàng)新和思路開掘等提供了有價(jià)值的參考。而為了使研究更加科學(xué)，邏輯闡述更加鮮明深刻，筆者認(rèn)為有必要從以下幾個(gè)方面繼續(xù)深化研究：其一是在不斷豐富案例素材的基礎(chǔ)上，基于更多共性抽取而更加全面地闡釋“G效型政府”的特質(zhì)，形成更具全面性、可觀性、可感性的區(qū)別于“保障型政府”的區(qū)分；其二是在進(jìn)一步明晰“G效型政府”與“保障型政府”特征區(qū)分的基礎(chǔ)上，構(gòu)建更加科學(xué)合理的“保障型政府”行為邏輯和行為邊界，為提升政府行政能力提供價(jià)值參考。

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Research on the Behavior Logic of Local Government From the Perspective of Business Environment Optimization： Concept Innovation and Application Based on Chengdu Example

Li Mingxing1 ? Xu Huilan2 ? Xue Lei3

（1.School of Economics， Sichuan University， Chengdu， 610044; 2.Editorial Department of Contemporary Social Sciences， Institute of Law， Sichuan Academy of Social Sciences， Chengdu，610072; 3.Sichuan Provincial Party School of the CPC Regional Economic Teaching and Research Department， Chengdu， 610072）

Abstract： All along， "Government Failure" is a hot topic in the academic circle. In recent years， with the continuous deepening of the concept of "Business Environment"， how the government takes an active role in the process of optimizing the business environment has become the focus of attention again. In view of this， this paper aims to systematically analyze and extract the behavioral failures in the process of promoting the optimization of business environment in Chengdu by implementing the strategy of "Scenario-Operated City"，which adopts the method of case investigation and comparative study， and put forward the concept of "G-effect Government" and "Guarantee Government" innovatively， which is combined with the absorption of traditional theoretical interpretation. And on this basis， combining with the new concept of interpretation and the connotation， this article attribute the "Behavioral Failure" of local governments in the process of creating business environment to the three inertia of prior belief， marginal benefit and behavioral convergence， which the "G-Effect government" cannot get rid of. From the perspective of revision， and combined with the deepening understanding of the concept of "Effective Government"， this article aims to construct the behavioral logic and boundary of "Guarantee Government"， of which the attempt is to provide a valuable reference for promoting local governments to better play their functions and responsibilities， and better promote the continuous optimization of the business environment.

Key Words： Business Environment Optimization;Chengdu Case;Government Behavior; "G-effect government"; "Guarantee Government"