摘要：城鄉(xiāng)關(guān)系問題成為農(nóng)村治理發(fā)展中的關(guān)鍵，同時(shí)它經(jīng)歷了城鄉(xiāng)隔離、城鄉(xiāng)失衡、城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的各個(gè)歷史進(jìn)程，而在農(nóng)村管理發(fā)展中，經(jīng)過以產(chǎn)業(yè)化方針和人民公社為管理主體的集體化管理、“以工補(bǔ)農(nóng)”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，以及“三治合一”的城鄉(xiāng)治理體系的不斷變遷和發(fā)展，也體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理從行政化邏輯向公共服務(wù)邏輯的轉(zhuǎn)變。本文從城鄉(xiāng)關(guān)系視角入手，對鄉(xiāng)村治理變遷和發(fā)展進(jìn)行分析和探討。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；城鄉(xiāng)融合發(fā)展；城鄉(xiāng)治理系統(tǒng)

農(nóng)村復(fù)興戰(zhàn)略不僅是新時(shí)代背景下解決經(jīng)濟(jì)社會矛盾的重要方法，也是實(shí)現(xiàn)國家法治的可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。本文對城鄉(xiāng)問題—城市管理層面、農(nóng)村自治層面、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展層面進(jìn)行梳理，從城鄉(xiāng)問題視角入手，對城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)和治理邏輯展開系統(tǒng)性探索。并根據(jù)農(nóng)村基本制度改革需要，進(jìn)一步優(yōu)化和完善城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)和治理邏輯，以使農(nóng)村復(fù)興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合一體化目標(biāo)能夠得到良好的貫徹與落實(shí)。

一、城鄉(xiāng)分離階段

（一）城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局形成

在此階段，基于工業(yè)化邏輯，通過行政控制手段，使“以農(nóng)補(bǔ)工”“以鄉(xiāng)助城” 目的得以實(shí)現(xiàn)，并且在城鄉(xiāng)分離式發(fā)展中，人民公社體制是其基礎(chǔ)。隨著都市獲利崗位的進(jìn)一步增加，大批鄉(xiāng)村工人開始流向都市，在都市就業(yè)機(jī)會壓力進(jìn)一步加大的同時(shí)，也造成了都市人員流失率的增加和農(nóng)副產(chǎn)品的供應(yīng)緊張。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移對農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)和供給造成了直接影響。為推動農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增長，同時(shí)為產(chǎn)業(yè)化建設(shè)提供有力支撐，對戶籍制度和糧油統(tǒng)購統(tǒng)銷體制作出了建立與實(shí)施。隨著城市二元戶籍制度和糧食供應(yīng)體制的建立，對農(nóng)業(yè)勞動力的隨意流轉(zhuǎn)加以合理管理，使企業(yè)的資本積累和擴(kuò)張步伐加速，也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等福利制度上出現(xiàn)了較大差異。由于兩者治理體系相對獨(dú)立，直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元分治格局的形成。

（二）公社化與鄉(xiāng)村治理的整體性控制

為適應(yīng)企業(yè)資本積累的需求，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了集體經(jīng)營的全面管理，其中農(nóng)村合作社企業(yè)雖能對農(nóng)戶資金實(shí)施有效管理，但由于其內(nèi)部監(jiān)管力量相對欠缺，因此不能在實(shí)現(xiàn)以低成本獲取農(nóng)村剩余資金的同時(shí)，有效維護(hù)農(nóng)業(yè)市場的發(fā)展穩(wěn)定性[1]。因此，人民公社雖然可以通過政府權(quán)力，對農(nóng)村政治、文化、經(jīng)濟(jì)、社會等各方面進(jìn)行全面調(diào)控與管理，但同時(shí)又使得廣大農(nóng)戶在生活、產(chǎn)出等各方面對于政府組織的高度依賴，從而大幅度降低了其自主權(quán)與積極性，也使得農(nóng)村內(nèi)生性社會團(tuán)體的自主管理功能大大減弱。另外，人民公社的經(jīng)濟(jì)管理模式從生產(chǎn)資料所有制形態(tài)、土地分配制度和生產(chǎn)責(zé)任制等方面改革，使大人民公社制度逐漸過渡為小人民公社制度，最基本的會計(jì)核算單元也由工業(yè)生產(chǎn)隊(duì)取代了公區(qū)、工業(yè)生產(chǎn)隊(duì)伍等，其可以有效提高農(nóng)村產(chǎn)出效益，也可以確保整體性制度和農(nóng)村產(chǎn)出效益、農(nóng)村內(nèi)部管理秩序的相互平衡。但所采用的所有制形式、勞動形式、分配形式，生產(chǎn)隊(duì)面對統(tǒng)一決定時(shí)，無權(quán)進(jìn)行變更，這也使其自身生產(chǎn)潛力無法有效發(fā)揮。因此，“政社一體” 的人民公社模式可以使對農(nóng)村發(fā)展的整體管理目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)，在對農(nóng)村剩余資源進(jìn)行合理汲取利用的同時(shí)，切實(shí)維護(hù)了農(nóng)業(yè)的平衡增長，但同時(shí)此種側(cè)重汲取、控制管理模式，對鄉(xiāng)村社會內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)、社會活力的發(fā)揮造成制約，在此階段雖然農(nóng)村教育事業(yè)、醫(yī)療事業(yè)等取得長足的發(fā)展，但農(nóng)民生活水平仍然較低。

（三）鄉(xiāng)村治理的公社化困境

在農(nóng)業(yè)集體化的新農(nóng)村管理模式下，由于推動農(nóng)業(yè)機(jī)械化高速發(fā)展，對農(nóng)業(yè)資源進(jìn)行大規(guī)模汲取，所以在農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率落后，以及對農(nóng)村資源剩余高強(qiáng)度汲取的狀況下，農(nóng)村基本溫飽問題一直難以破解。同時(shí)，農(nóng)村治理的公社化可以促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品剩余價(jià)值的汲取，以及農(nóng)產(chǎn)品再分配，但影響農(nóng)戶的勞動積極性，造成農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益相對較低，糧食總產(chǎn)值增長緩慢。

二、城鄉(xiāng)失衡階段

（一）“有限市場化”與城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展

由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的施行，可以使“政社一體” 的局面得到了突破，可以使村政體制度得到了落實(shí)，可以促使黨、社、政、經(jīng)實(shí)現(xiàn)了分開，以及鄉(xiāng)村經(jīng)營的市場化，并使得資金、勞務(wù)等生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)要素在城鄉(xiāng)之間自由流轉(zhuǎn)。再通過統(tǒng)購統(tǒng)銷政策、戶籍管理措施的落實(shí)，還有計(jì)生措施的進(jìn)一步完善，集體土地征收的政策等，使城鄉(xiāng)失衡現(xiàn)象不斷加劇。而城市居民在獲得人口紅利的同時(shí)，無須承擔(dān)一定的就醫(yī)、義務(wù)教育、居住等社保和服務(wù)支出，使得城市居民的產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本大幅度降低，也進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)村大量勞動力和資金涌向城市，使城市發(fā)展速度加快的同時(shí)，鄉(xiāng)村發(fā)展更加蕭條，隨著城鄉(xiāng)在醫(yī)療、教育、收入等方面差距的持續(xù)擴(kuò)大，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題更加顯著。

（二）在壓力型經(jīng)濟(jì)體制下鄉(xiāng)村管理的地方行政性

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，將傳統(tǒng)的以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)核算單位的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，被家庭經(jīng)濟(jì)所代替，農(nóng)民自主經(jīng)營，且獨(dú)立核算，使得農(nóng)民和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)之間的關(guān)系也由以往的依靠聯(lián)系，轉(zhuǎn)化為合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、契約關(guān)系。村級自治推動了村莊管理現(xiàn)代化，村里所有組織能夠利用選舉辦法，在村莊管理上發(fā)揮作用和影響力，共同加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，從而推動黨、社、政、經(jīng)的合理分離。因此，村莊自治機(jī)構(gòu)可以在原則上將鄉(xiāng)村之間的合作關(guān)系脫離行政上的上級與下級關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保有政府對村里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村干部群體發(fā)展需要加強(qiáng)關(guān)注，從而能夠得到村干部的積極配合與協(xié)調(diào)，此機(jī)制雖然可以讓對農(nóng)村的資源汲取和村莊管理的執(zhí)行成本大大降低，但同時(shí)也檢驗(yàn)了基層政權(quán)鄉(xiāng)村管理的水平。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、“鄉(xiāng)政村治” 制度和勞動力的自主流動轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶能夠得到更多的發(fā)展機(jī)會、政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)行為自由度，也加大了當(dāng)?shù)卣畬r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村發(fā)展的監(jiān)管力度。由于對鄉(xiāng)村任務(wù)剛性壓力的增加，家庭作為經(jīng)濟(jì)核算單位，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)不斷加大，同時(shí)因農(nóng)民負(fù)擔(dān)、計(jì)劃生育、環(huán)境污染、土地征用等引發(fā)的沖突也不斷增加，進(jìn)一步提高了鄉(xiāng)村治理中的維穩(wěn)壓力[2]。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織而言，由于缺乏必要的資源和手段，為了完成各項(xiàng)剛性任務(wù)，鄉(xiāng)村治理主要運(yùn)用主導(dǎo)性邏輯。

（三）農(nóng)業(yè)行政化和集體化的差異及其關(guān)系

以人民公社為管理主體的集體制是對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)資料、生活資料及其生產(chǎn)形式的整體管理，在此背景下，政府部門對農(nóng)民與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)監(jiān)管需要對監(jiān)管成本與收益進(jìn)行充分考慮。村級治理行政性主要建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、“鄉(xiāng)政村治” 的制度基本建立，以及政社、政經(jīng)相互制度分離的基礎(chǔ)上，但對于實(shí)現(xiàn)上級目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級社會管理機(jī)構(gòu)一般都可以嚴(yán)格遵照有關(guān)規(guī)定實(shí)施。而二者的建立依據(jù)則是在村級治理中已確定的執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)核心位置、滲透性能力，以及其嚴(yán)密的結(jié)構(gòu)。

（四）鄉(xiāng)村治理行政化困境

通常要保證糧款征繳、計(jì)生、社會維穩(wěn)、土地收繳等剛性任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不通過政府動員等非常手段，不僅有很大的政府動用成本，同時(shí)在行政性邏輯中，極容易導(dǎo)致鄉(xiāng)村政府部門機(jī)構(gòu)的膨脹，其中由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中人員薪酬、政府經(jīng)費(fèi)支出等作為國家財(cái)政工作的重點(diǎn)開支，其預(yù)算內(nèi)收入往往無法保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而過分依靠預(yù)算外收入、債務(wù)、非正式收入等，從而使得國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展出現(xiàn)非健康循環(huán)。此外，行政性邏輯中還會使農(nóng)村黨群、干群關(guān)系惡化，使農(nóng)村社會矛盾問題進(jìn)一步積聚，對農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重影響，對農(nóng)村層面黨、政、社、經(jīng)、司法機(jī)構(gòu)的相對分離形成障礙，對農(nóng)村治理社會基礎(chǔ)、社區(qū)資本培育造成約束，也不利于在長遠(yuǎn)意義上實(shí)現(xiàn)與國家和社區(qū)之間的良性互動。

三、城鄉(xiāng)融合階段

（一）城鄉(xiāng)互補(bǔ)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展

“以工補(bǔ)農(nóng)”“以城帶鄉(xiāng)” 采取以項(xiàng)目制的方案化推進(jìn)形式，利用水利、道路、村居、農(nóng)田等具體建設(shè)項(xiàng)目，對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民發(fā)展加大支持力度，使城市非均衡發(fā)展的局面有所緩和，但并沒有從根本上突破和消除國家對城市的融合發(fā)展體制機(jī)制產(chǎn)生深層次影響的各種障礙。但隨著中國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的日益加快，經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展必須確保城鄉(xiāng)之間關(guān)系能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)性“雙向互助”。城鄉(xiāng)融合建設(shè)不但應(yīng)保證其能夠與經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)每一個(gè)目標(biāo)相融合，同時(shí)還要對全方位融合、共享發(fā)展、良性互動的全方位城市關(guān)系新格局形成加以關(guān)注。城鄉(xiāng)融合建設(shè)應(yīng)當(dāng)將城市建設(shè)作為有機(jī)整體，對平等、開放、公平的環(huán)境加以營造，從而使得城鄉(xiāng)建設(shè)資源要素能夠通過對流順暢、功能互補(bǔ)互促、產(chǎn)品服務(wù)聯(lián)結(jié)緊密等，從而對城鄉(xiāng)建設(shè)在生產(chǎn)方式、生活方式和自然環(huán)境等方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、和諧開發(fā)，從而使人與自然關(guān)系得以融洽共處。另外，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)通過促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)要素單向流動的狀況有效改善，并根據(jù)城鄉(xiāng)特點(diǎn)，使城鄉(xiāng)社會各自的優(yōu)勢和功能得以充分發(fā)揮，并對城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制進(jìn)行健全和完善，使城鄉(xiāng)共同發(fā)展得以實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)共同體能夠?qū)ι鐣l(fā)展成果進(jìn)行共享[3]。

（二）“三治合一”治理制度建設(shè)和鄉(xiāng)村管理的功能轉(zhuǎn)變

農(nóng)村管理也可以為城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策舉措的有效落實(shí)提供保障，通過在黨組織主導(dǎo)下的農(nóng)村“三治合一” 管理制度的有效建立，農(nóng)村組織服務(wù)屬性的進(jìn)一步完善，就可以使農(nóng)村管理向社會服務(wù)方向轉(zhuǎn)變，使城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策舉措得以有效貫穿實(shí)施。

首先，在時(shí)代背景下，對農(nóng)村綜合治理制度加強(qiáng)完善。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合經(jīng)濟(jì)政策的認(rèn)真落實(shí)，農(nóng)村綜合治理須把農(nóng)村中的社會性資源、市場的資源、外在的政府力度和政策性支持力度等有機(jī)整合，以便使之法治化、制度化、規(guī)則化。通過對自主、依法、德治結(jié)合的農(nóng)村管理制度的建立完善，讓群眾可以參與，發(fā)揮自我管理主體作用，促進(jìn)農(nóng)村管理意識提高。

其次，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的公共服務(wù)轉(zhuǎn)向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織需要根據(jù)相關(guān)政策要求，充分發(fā)揮自身所承擔(dān)的公共服務(wù)職能，并提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給的能力，結(jié)合城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求，使公共服務(wù)不斷向農(nóng)村延伸，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織需要不斷提高自身鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平，以及公共服務(wù)能力。

最后，現(xiàn)階段農(nóng)村管理也面臨著行政下鄉(xiāng)和農(nóng)民自主下沉等問題，而行政下鄉(xiāng)可以讓國家發(fā)展目標(biāo)在農(nóng)村管理中得到貫徹實(shí)施，可以讓農(nóng)村管理的交通、飲水等基礎(chǔ)設(shè)施的難題得到合理化解，卻無法解決基層管理上的一系列問題。而農(nóng)村治理中的常規(guī)化政府必須借助內(nèi)生的農(nóng)村自治機(jī)構(gòu)，且必須逐漸向政府邏輯和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，而政府邏輯必須成為農(nóng)村治理的支配型邏輯，政府必須針對本土民眾及本地市場，提升本土民眾的信心，并在政府供給流程中，推動農(nóng)村社會及公民間的有序交流，而這一級政府需要對自身引導(dǎo)、監(jiān)督、督促作用的充分發(fā)揮加

強(qiáng)重視[4]。

（三）公共服務(wù)轉(zhuǎn)向中所面臨的新挑戰(zhàn)

首先，長期以來的壓力型機(jī)制和行政性邏輯使得農(nóng)村基層疲于應(yīng)對。農(nóng)村黨組織因沒有必要的資金和措施，同時(shí)基于政府化慣性，使得農(nóng)村黨組織在落實(shí)措施上，仍然采取行政性邏輯，以致部分地方、行業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重的行政化問題。

其次，公共服務(wù)的內(nèi)生性缺乏。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級機(jī)構(gòu)的實(shí)際收入下降，不少村級機(jī)構(gòu)由于財(cái)政實(shí)力無法應(yīng)用公共服務(wù)需求，從而使得農(nóng)村的治理體系面臨著“懸浮化” 和“空心化” 的問題，主要表現(xiàn)在由于政府大規(guī)模支持政策的推行，許多地方對政府形成了依賴性，以及農(nóng)村機(jī)構(gòu)自身公共服務(wù)力量欠缺，從而使得城鄉(xiāng)二級機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)在自我供應(yīng)能力、積極性和可持續(xù)性等方面都出現(xiàn)了缺失和問題[5]。

最后，在外部扶持與鄉(xiāng)村自主治理相結(jié)合方面缺乏積極探索。在國家城鄉(xiāng)融合與發(fā)展政策指引下，中國城鄉(xiāng)振興計(jì)劃對農(nóng)村組織與服務(wù)能力建設(shè)提出了更高的需求，同時(shí)必須通過政策性、市場性、服務(wù)社會化等政策外生動力，和農(nóng)村社會的內(nèi)生發(fā)展動力進(jìn)行有機(jī)融合，以推動農(nóng)村可持續(xù)的構(gòu)造性能力的建立，從而使農(nóng)村資源下鄉(xiāng)困難問題得到更有效解決。

四、結(jié)語

從城鄉(xiāng)關(guān)系的相關(guān)理論角度出發(fā)，對中國城鄉(xiāng)治理演變過程和社會演化邏輯展開剖析可以發(fā)現(xiàn)，在長期發(fā)展進(jìn)程中，其經(jīng)歷了以下不同階段：城鄉(xiāng)關(guān)系在城鄉(xiāng)分割階段，其基本政策導(dǎo)向?yàn)橐怨I(yè)化建設(shè)優(yōu)先，并采取人民公社的組織形態(tài)；在城市發(fā)展失衡階段，其基本政策和機(jī)制為采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度與社會主義市場機(jī)制的雙軌制，使城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展失調(diào)現(xiàn)象越來越突出；在城市一體化階段，其基本政策導(dǎo)向?yàn)檎畬?shí)行的重大政策支持，使農(nóng)村工程和社會公共服務(wù)提供進(jìn)一步增長，從而提高了城市基礎(chǔ)服務(wù)均等化。同時(shí)在管理體制上，政府必須推動農(nóng)村管理體制實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)轉(zhuǎn)型，其中的農(nóng)村管理體制就應(yīng)該以公共服務(wù)邏輯為支持性邏輯，讓行政化、社會化、市場化能力都可以更好地為農(nóng)村管理的公共服務(wù)邏輯工作。

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作者簡介： 李遠(yuǎn)，男，漢族，山東聊城人，碩士，講師，研究方向：黨的建設(shè)。