曾曉東

【摘要】我國學前教育事業(yè)長期存在多類幼兒園共存的供給格局，不同類型幼兒園的財政保障存在很大差異。基于學前教育供給端的表現(xiàn)，地方政府應當改革財政投入和融資方式，改革價格管理和資產管理方式，立足長期，不斷完善補貼機制，深化體制機制改革方向，實現(xiàn)學前教育的高質量發(fā)展。

【關鍵詞】學前教育；投入；地方政府；公辦園；普惠性民辦園

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A? ?【文章編號】1004-4604（2023）03-0003-06

按照《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》的要求，為保障學前教育的普及、普惠和基本服務特征，“到2020年，全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達到80%”。公辦園和普惠性民辦園由財政投入提供保障，而無政府補貼的民辦園為有個性化服務需要的家庭提供服務，不在財政保障范圍內?；谶@一政策背景，我們有必要重新梳理和思考學前教育財政面臨的問題（本文討論的范疇僅限各類公辦園和普惠性民辦園）。

一、學前教育的投入保障問題

在公共財政框架下，投入包含三個基本問題，即：（1）投給誰——可及性；（2）投多少——可負擔；（3）怎么投——投入項目。〔1〕具體到學前教育，它是普及性服務，每名學前兒童都有權平等享有，享用與否取決于個人的選擇。如果地方財政承擔太大壓力，那么地方政府提供學前教育服務的供給能力會受到制約。盡管學前教育服務屬于優(yōu)先保障的類別，但其保障等級低于義務教育。財政壓力會使學前教育投入保障面臨與義務教育不同的問題。

1.多類幼兒園共存的供給格局

為提供普及性的學前教育機會，我國各級政府非常努力，特別是在2010年后，學前教育投入大幅提升。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出了“基本普及學前教育”的目標。到2018年，《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》提出“到2035年，全面普及學前三年教育”，還提出“按照實現(xiàn)普惠目標的要求，公辦園在園幼兒占比偏低的省份，逐步提高公辦園在園幼兒占比，到2020年全國原則上達到50%”。

在提出普及學前教育的目標十年后，學前教育服務的普及性目標已經得到落實。據(jù)教育部基礎教育司司長呂玉剛介紹，2021年全國幼兒園數(shù)量達到29.5萬所，比2011年增長了76.8%，全國學前三年毛入園率由2011年的62.3%提高到2021年的88.1%，學前教育實現(xiàn)了基本普及?！?〕十年來，資源結構發(fā)生格局性變化。2021年全國普惠性幼兒園（包括公辦園和普惠性民辦園）達到24.5萬所，占幼兒園總量的83%，其中公辦園12.8萬所，比2011年增長了149.7%?！?〕

我國學前教育是普及性的服務，3—6歲兒童通過普惠性民辦園和公辦園兩條軌道接受學前教育服務?！半p軌”的供給設置決定了兩種幼兒園的收入來源和財政投入途徑存在根本差異。除此之外，更細致地觀察供給體系可以發(fā)現(xiàn)，同一軌道內還存在“多頭”供給現(xiàn)象。以公辦園為例。顧名思義，公辦園應該是教育部門辦園，但實際上，除教育行政部門外，部分黨政機關、企事業(yè)單位、部隊、集體等也會利用國有資產、集體資產及財政經費等舉辦單位福利性幼兒園。這些同樣屬于公辦性質的幼兒園，〔4〕但其組織屬性仍然有很多不明確的地方。這些幼兒園的預算不能列入所屬機構的業(yè)務支出，其預算保障程度取決于所屬機構的收入狀況。因此，公辦性質幼兒園內部存在巨大差異。普惠性民辦園，按照2018年修訂的《社會組織登記管理條例》（草案征求意見稿），其組織屬性被界定為社會服務機構類社會組織，“是指自然人、法人或者其他組織為了公益目的，利用非國有資產捐助舉辦，按照其章程提供社會服務的非營利法人”?！吧鐣諜C構”的說法，等同于2016年之前的“民辦非企業(yè)單位”。①

2.不同類型幼兒園的財政保障差異

由于組織屬性不同，財政投入對不同類型幼兒園的保障程度存在巨大差異。教育部門舉辦的幼兒園，預算等級屬于公益二類，編制內教師工資依靠教育經費得到充分保障，業(yè)務經費和合同制教師工資也按照生均經費撥付。這是政府支出中優(yōu)先保障的類別。非教育部門舉辦的公辦園，資產大多免費獲得，地方教育部門和舉辦單位會以專項或其他形式予以補貼。這些補貼加收費可以覆蓋經常性支出和人員工資。普惠性民辦園，收入主要來源于收費和政府補貼。財政補貼基于民辦園和政府之間的“契約”，在民辦園提出申請，并得到認定后，政府給予其相應的補貼。被認定普惠后，普惠性民辦園在接受政府補貼的同時，也要接受政府限價。普惠性民辦園的支出項目，除教師工資和日常運轉外，如果使用政府和國有資產，能夠獲得資產使用上的減免；如果使用私人資產，則需要在收費受政府監(jiān)管的同時，繳納資產租用成本。這種保障程度依次遞減的格局詳見表1。

表1羅列了不同類型幼兒園的財政保障、收費水平、支出責任的要點。教育部門直屬幼兒園的成本由家庭和政府分擔，但政府承擔部分較大。非教育部門辦園具有明顯單位福利特征，成本由政府、單位、家庭共同承擔，政府承擔部分較小。普惠性民辦園是政府和家庭分擔，政府承擔部分較小，家庭分擔部分受到政府嚴格的價格監(jiān)管，不能隨意提高收費水平。

公辦園和普惠性民辦園是保障學前教育的普及、普惠和基本服務的主體，共同為約80%的民眾服務。這是政策對于多樣化社會需求以及多元供給格局的尊重和平衡。然而，所有制差異決定了財政投入進入不同類型幼兒園的渠道不同，進一步引發(fā)了保障程度的差異。

二、學前教育供給端的表現(xiàn)

不同性質幼兒園有不同的收入方式，從制度上保證服務供給方式多樣化。這本來是制度設計的應有之義。然而，制度環(huán)境并不是靜止不變的。在環(huán)境發(fā)生變化后，處于供給體系上不同位置的幼兒園會面臨不同的考驗。

1.公辦園：發(fā)展遇阻，溫吞運行

若地方財政壓力加大，公辦園會面臨專項投入減少帶來的挑戰(zhàn)。部分公辦園雖然有穩(wěn)定預算作為保障，但獎勵性的財政專項投入會有所減少，使得幼兒園承擔行業(yè)引領、標桿的功能缺乏充分的資金支持。在部分公辦園，非在編教師占據(jù)教師隊伍的主體，其工資來源由生均成本和收費承擔，在公辦園收費低的情況下，其發(fā)展會面臨經費上的約束，其發(fā)展狀態(tài)可被稱為“溫吞”。

2.普惠性民辦園：人口和補貼雙重壓力下的“寒意”

普惠制的制度安排是基于舉辦者與政府之間的契約，即主動申請成為普惠性民辦園，接受政府限價和管理，被認定后，享受政府補貼。這種普惠責任與補貼權利之間的均衡，若地方財政壓力趨緊，則可能會被打斷或干擾。補貼的拖延，與物價漲幅之間的關聯(lián)機制不暢，都可能使得普惠性民辦園承受財務上的巨大壓力。

除此之外，普惠性民辦園還要承受人口出生率下降帶來的沖擊。近年來，我國人口出生數(shù)持續(xù)下降。從《中華人民共和國2019年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》《中華人民共和國2021年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》看，2019年全年出生人口1465萬人，2021年全年出生人口1062萬人?！?，6〕2011—2017年，中國的年出生人口規(guī)模基本維持在1600萬左右，但從2018年開始，出生人口呈下行趨勢?！?〕若招不到足夠的幼兒，幼兒園會難以滿額運營，規(guī)模效率下降。這對于主要依賴收費生存的幼兒園來說，影響巨大。在財政支持不能彌補這部分損失的情況下，部分普惠性民辦園可能面臨“出局”風險。

三、應對財政壓力的政策工具包

學前教育體系如何應對來自財政的壓力？如果出生人口下降是不可逆轉的趨勢，只考慮財政壓力下可能的政策工具設計，那么，政策工具來自財政投入、收費和資產管理三個方面。

1.改革財政投入和融資方式

財政投入進入學前教育的方式有兩種。第一種是針對教育部門直屬園的支出預算，即按照公用經費、在編教師工資和資產專項分類的運營性支出預算，其預算欄目體現(xiàn)運營的真實場景，并且將不同類別預算之間不能調整使用作為內控制度的重要標準?！?〕第二種是針對公辦性質幼兒園和普惠性民辦園的躉付補貼制度，即參照一定的標準，一次或分次支付給幼兒園。補貼雖然不區(qū)分支出項目，但一般都附帶支付范圍限制，如僅用于支付教師工資、校舍維修等。補貼標準沒有統(tǒng)一規(guī)定，但一般參照全省公辦幼兒園生均公用經費財政撥款標準，鼓勵有條件的地區(qū)適當提高補助標準，對考核優(yōu)秀的普惠性民辦幼兒園發(fā)放綜合獎補?！?〕

當?shù)胤秸媾R財政壓力時，政府往往會實施保工資、保運轉的策略，政府補貼和獎勵的財政優(yōu)先等級低于公共部門人員工資和運轉，如果補貼不能及時到位或者補貼不充分，普惠性民辦園就會更多地依賴收費維持運轉；如果收費受到限制，普惠性民辦園就會面臨質量滑坡和關閉風險。為了防止普惠性民辦園的經營風險演化為社會問題，在短期內，保證財政投入的關鍵政策工具是提高各地普惠性民辦園財政補助的預算保證的政策等級。目前，各地對普惠性民辦園的補貼，都以普惠性民辦園認定與扶持管理辦法作為引導和管理性文件，其重點放在認定與管理上。如果能夠單獨設立普惠性民辦園補貼管理辦法，則能真正將普惠性民辦園認定和待遇連接起來，減少財政補貼不到位或無相對應的財政補助的現(xiàn)象。

從長期看，則需要深化體制機制改革，為市場、政府之間的社會服務機構建立市場、財政共同作用的機制，改善各類型公辦性質幼兒園、普惠性民辦園經營環(huán)境，將財政補助類支出作為獨立的預算類型加以設立。當然，這就需要對“非公非民”的機構進行單獨立法。盡管2008年以來，《社會組織登記管理條例》多次列入國務院立法計劃，但至今未公布修訂稿，有些關鍵問題難以達成共識。社會組織仍然實行“雙重管理原則”，民政部門負責社會組織登記，業(yè)務主管單位主管業(yè)務?！?0〕《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《民辦教育促進法實施條例》）已經明確了普惠性民辦園的非營利屬性，收費原則也非常清晰，即根據(jù)辦學成本、市場需求等因素確定。如何建立相應的操作性標準，在收費限價的同時，建立相應的補貼辦法，綜合平衡規(guī)范和扶持之間的關系，向市場釋放出正確的政策信號，成了持續(xù)深化教育體制機制改革的關鍵突破點。

是否可以使用金融手段作為財政投入的補充？按照《民辦教育促進法實施條例》第六十條，“金融機構可以在風險可控前提下開發(fā)適合民辦學校特點的金融產品。民辦學?？梢砸晕磥斫洜I收入、知識產權等進行融資”。第五十七條規(guī)定“縣級以上地方人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況，設立民辦教育發(fā)展專項資金，用于支持民辦學校提高教育質量和辦學水平、獎勵舉辦者等”。第五十六條還專門強調了“在西部地區(qū)、邊遠地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)舉辦的民辦學校申請貸款用于學校自身發(fā)展的，享受國家相關的信貸優(yōu)惠政策”。而實際上，普惠性民辦園大多無法使用信貸和資產運作手段，其運營嚴重依賴當期收入，以及當期的政府補貼。〔11〕

學前教育雖然是一項“小小的事業(yè)”，但卻蘊含著“大大的政策議題”。短期來看，針對不同類型幼兒園，特別是針對公辦性質幼兒園和普惠性民辦園，提高其財政補貼保障等級，依然是關鍵的政策工具。從長期來看，適應多種需求，構建多樣化社會公共服務體系的財政投入和金融手段，可以有效改善社會公共服務供給的制度環(huán)境，持續(xù)推動體制機制改革。

2.改革價格管理方式

由于很長一段時間里“入園貴”現(xiàn)象的存在，我國學前教育政策對于服務價格（收費）一直采取嚴格管控的策略，對公辦園的收費控制尤為嚴格。按照行政事業(yè)性收費管理框架，實行公辦幼兒園收取的保教費、住宿費政府定價，公辦園成了“優(yōu)質低價”的代表。對普惠性民辦園的收費管理、定價方式（收費項目和標準根據(jù)辦學成本、市場需求等因素確定）以及管理方式（向社會公示，并接受有關主管部門的監(jiān)督），都做出明確的原則性規(guī)定。在這些原則性框架的落實過程中，一般縣（市、區(qū)）教育行政、工商財政、發(fā)改部門等會以合同約定等方式進行最高限價。直屬公辦園和普惠性民辦園的價格“雙軌制”和“剪刀差”，使普惠性民辦園處于不利競爭地位。

隨著時間的推移，幼兒園的運行環(huán)境變化了，收費管理中的“管控”邏輯也需要隨之發(fā)生變化。幼兒園的經費主要有兩個來源：財政和收費。當財政壓力不斷加大，財政投入不能增加時，收費似乎成為唯一的解決方案。然而，邏輯上合理的對策，在實踐中并不可行。提高學前教育服務收費標準會給政府帶來巨大的社會壓力。因此，提高普惠性民辦園收費標準將會是政府最后才會拿出來的政策工具。

不過，財政壓力加大倒給減少公辦園、普惠性民辦園之間的價格“剪刀差”帶來了契機。適當提高公辦園收費水平，對普惠性民辦園進行限價，“一升一降”會使兩者的價格不斷趨同。例如，北京市財政對提供普惠性服務的幼兒園，無論公辦、民辦都按每生每年1.2萬元的標準進行補助，真正實現(xiàn)了接受普惠性學前教育公共財政補助一樣、家長繳費一樣?！?2〕

在普惠性學前教育服務供給中，價格機制服從于財政投入機制，但當?shù)胤截斦荒艹浞盅a貼時，需要用價格機制來“對沖”①。然而，“提價”顯然是政府最不愿采取的措施。在財政補貼不能落實的情況下，不能提高限價水平則意味著“對沖”機制失效，風險便可能發(fā)生，即普惠性民辦園選擇逃離普惠合約或者“關閉”。

3.改革資產管理方式

《民辦教育促進法實施條例》已于2021年9月1日起正式實施。它強化了民辦教育的公益屬性。政府對普惠性民辦園履行公益責任的扶持措施，除財政手段外，土地和資產扶持也是重要途徑之一。作為民辦學校公益性、普惠性的補償，《民辦教育促進法實施條例》規(guī)定，“新建、擴建非營利性民辦學校，地方人民政府應當按照與公辦學校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠”。依據(jù)這個原則，很多地方政府對已存在的普惠性民辦園做出了相應的安排。例如，江蘇省在《關于實施第二期學前教育五年行動計劃的意見》中，第三項主要措施就提及“小區(qū)配套公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園如仍需支付園舍租金的，實行政府限價，產權所有人不得隨意提高租金”。〔13〕

關于配套幼兒園的使用用途，多個省區(qū)都有所規(guī)定：政府投資或合同約定應移交的城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園，竣工驗收合格后，建設單位應將幼兒園及相關手續(xù)、竣工圖紙等所有檔案材料一并移交當?shù)卣?，用于舉辦公辦幼兒園或委托舉辦普惠性民辦幼兒園。對建設之初未進行相關約定的城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園，屬于產權私有化的配套幼兒園，如果強行推行“普惠園”，則存在“尊重私有產權”和“普惠”之間的政策沖突。改革資產管理方式不失為一個政策工具包，可以用于和產權私有化的配套幼兒園所有者協(xié)商降低租金價格等。

充裕、普惠、優(yōu)質的學前教育，覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系，這些宏偉、美好的政策目標，都需要細致而系統(tǒng)的財政、金融、價格、資產等政策手段作為基礎。

四、關鍵變量：對普惠性民辦園的態(tài)度

在長期應對“入園難”“入園貴”的過程中，政策取向存在一定的制度慣性，更多采用“整治”“限價”措施，而對“扶持”“治理”等考慮不夠。當學前教育已經實現(xiàn)總體“面”上的普及后，服務供給的結構性問題開始被大家關注，園際之間的差異已經越來越受到公眾關注。如何設計相應的政策工具，適應普惠性民辦園與多類型公辦園的性質差異，保障多類型學前教育的可持續(xù)性發(fā)展？面對如此復雜的供給格局，教育決策部門要解決學前教育經費投入的可持續(xù)性問題，的確需要對投入機制的改革方向、短期和長期的背景變量以及多種類政策工具的協(xié)同作用機制等有更深刻和系統(tǒng)的認識。

1.用“內部化”減少政策復雜性

在地方財政壓力下，政策工具若過于復雜，如定價又是行政事業(yè)單位定價方式，又是合約定價以及參照定價，投入方式又是事業(yè)單位預算，又是財政補貼，當然還包括金融和專項基金管理，都會大大增加行政管理成本。面對此種情形，商業(yè)世界往往通過“并購”，將復雜的組織間市場協(xié)議變成內部各部門之間的科層協(xié)作，這種策略被稱為“交易成本內部化”。在學前教育領域，面對復雜的供給體系的體制機制改革難題，同樣可以考慮“內部化”的可能性。

普惠性民辦園組織屬性的進一步“確定”有兩個可能的方向：不斷強化非營利性組織特性，或者轉為公辦。

轉為公辦園，需要舉辦者采用交付給政府或者政府贖買的方式，將幼兒園的組織屬性轉化為公辦園，將補貼、價格雙軌、資產處置等問題內部化為政府熟悉的事業(yè)預算、事業(yè)定價和相應的人事管理、資產管理，將復雜的管理簡化為體系內部管理。

按照《中華人民共和國民法典》的定義，不斷強化非營利屬性，其根本特征在于不向出資人、設立人或者會員分配所取得的利潤。運營方式是理事會確定戰(zhàn)略和定位，而運營團隊負責執(zhí)行并管理日常事務。這就需要在非營利軌道上，整體設計應對財政壓力、人口變動的系統(tǒng)政策。

在出生人口數(shù)趨于下降的格局下，普惠性民辦園普遍經營困難，可能會出現(xiàn)退出供給的現(xiàn)象。普惠性民辦園的退出會導致供給結構發(fā)生變化，自動實現(xiàn)公辦園比例上升，即實現(xiàn)“內部化”。

2.立足長期，走“管辦評分離”道路

當公辦性質園、普惠性民辦園的管理過于復雜時，就會選擇交易成本內部化，將外生的部分劃轉為內部體系的組成部分，從而避免復雜的管理。在地方財政壓力下，可能會有兩種趨勢：一是減弱，資金不足減少內部化沖動；二是繼續(xù)加強，用更大的公辦園比例提高財政保障等級。

從操作層面看，內部化比較簡單，可操作性強。這也是“并購”等內部化策略在工商界非常流行的原因。然而，在資金短缺時，“并購”趨勢也隨之下降。在學前教育領域，財政壓力并不必然減少“公辦園化”的動力，出生人口數(shù)下降也在助力供給體系“公辦園化”。

然而，從長期看，將公辦園作為下屬部門來管理的方式，并不代表未來發(fā)展的方向。有效率地提供讓人民滿意的學前教育服務，需要沿著“管辦評分離”的路徑，主動將公辦園“外部化”，從“包攬一切”，轉化為依據(jù)約定提供服務，政府按照“競爭中性”的原則，對公辦園、民辦園、公辦性質園進行監(jiān)督、補貼。因此，不斷完善補貼機制，建立健全補貼、資產、基金甚至金融手段，反而體現(xiàn)了深化體制機制改革的方向，有助于實現(xiàn)學前教育的高質量發(fā)展。

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〔12〕趙婀娜.幼兒園多了，收費少了〔N〕.人民日報， 2021-03-02（11）.

〔13〕江蘇省教育廳，等.關于實施第二期學前教育五年行動計劃的意見〔EB/OL〕.〔2022-08-05〕.http：//jyt.jiangsu.gov.cn.

Thoughts on Investing Preschool Education

Zeng Xiaodong

（Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing， 100875）

【Abstract】It has been a long time that various types of kindergartens coexist with different financial resources in China. There is a significant difference in financial support for different types of kindergartens. Based on the performance of preschool education financial support， local governments should reform methods of finance and financial support， reform methods of price administration and asset management， improve the subsidy mechanism， deepen the mechanism and system reform， and promote the high quality development of preschool education.

【Keywords】preschool education; investing; local government; public kindergarten; inclusive private kindergarten