錢宇明

摘要：文章通過采用文獻(xiàn)研究法與案例分析法，對拜登政府執(zhí)政以來所采取的東南亞政策的影響和軌跡進(jìn)行研究，并在此基礎(chǔ)上對美國未來東南亞政策的發(fā)展趨勢作出合理推測，對中國及東盟國家的應(yīng)對之策進(jìn)行分析研究。文章認(rèn)為，相較特朗普政府對東南亞地區(qū)的“冷處理”和“邊緣化”，拜登政府的東南亞政策有了較大調(diào)整，其執(zhí)政顯著加強(qiáng)了對東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略投入，提升與東盟國家外交關(guān)系，強(qiáng)化在東南亞的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)影響力，重塑地區(qū)規(guī)則秩序。受拜登政府的東南亞政策影響，當(dāng)前東南亞地區(qū)多邊合作遭受沖擊，和平安全隱患顯現(xiàn)，現(xiàn)有經(jīng)貿(mào)秩序也受到?jīng)_擊。同時(shí)也應(yīng)看到，中國—東盟友好合作關(guān)系積淀深厚，東盟國家“不選邊站”立場韌性較強(qiáng)，拜登政府執(zhí)政首年對東盟國家的接觸拉攏并未取得預(yù)期效果。為此，拜登政府通過《印太戰(zhàn)略報(bào)告》作出一定政策調(diào)整，著重強(qiáng)化長期影響力滲透力。未來拜登政府將在《印太戰(zhàn)略報(bào)告》方針指導(dǎo)下持續(xù)加強(qiáng)美國在東南亞地區(qū)的話語權(quán)，構(gòu)筑并強(qiáng)化遏華陣線。然而，拜登政府政策執(zhí)行仍面臨國內(nèi)外多重因素掣肘和擠占資源，同時(shí)中國堅(jiān)定攜手東盟國家維護(hù)地區(qū)開放合作主基調(diào)，共建更為緊密的中國—東盟命運(yùn)共同體，導(dǎo)致美國難以達(dá)成其戰(zhàn)略意圖。

關(guān)鍵詞：拜登政府； 印太戰(zhàn)略； 東南亞；東盟； 中美關(guān)系

［中圖分類號(hào)］ D871.2? ? ? ? ? ? ?［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A? ? ? ? ?［文章編號(hào)］1003－2479（2023）01-087-15

OnBiden Administration's Southeast Asia Policies： Developments， Influence and Trends

Qian Yuming

Abstract： This article applies existing literature and cases to investigate the influence and trajectory of Southeast Asia policies adopted by the U.S. since the Biden Administration， and on this basis，makes a reasonable prediction of the future development of the Southeast Asia policy of the U.S. andanalyzes the countermeasures of China and ASEAN countries.The author believes that， compared with the indifferent-style policies of the Trump Administration towards Southeast Asia， the Biden Administration took a major shift of course by increasing significantly strategic investment in this region， intensifying contact with local nations， and strengthening the projection of political， military and economic influence so as to reshape regional order.Affected by Biden's policies， Southeast Asia is now suffering from a fracturing multilateral atmosphere， and is threatened by increasing security challenges， existing economic and trade institutions are also risking irrelevance. However， it should be noted that China does share a deep-rooted， productive and cooperative relationship with ASEAN， driving ASEAN nations to fortify their resilient ‘Taking no Sides policy，for which， Biden Administration， during their first year， did not reach their expected goals to persuade ASEAN support. Taking note of this situation， the Biden Administration restructured their Southeast Asian policies in the Indo-Pacific Strategyreport， and is shifting their concern over asserting long-term influence. It is expected that in the future， Biden will continue to strengthen U.S. existence among ASEAN nations， to support its anti-China agenda. Despite this vision， the Biden Administration is still hampered by multiple obstaclesat home and abroad， blocking effective policy implementation; whereas China at the same time is firmly defending an open and cooperative regional agenda along with ASEAN nations， and is building an even closer? China-ASEAN community with a shared future， resulting in major difficulties for the U.S. to reach its strategic goals.

Keywords： Biden Administration; Indo-Pacific strategy; Southeast Asia; ASEAN; China-US relations

特朗普政府時(shí)期就已提出“印太戰(zhàn)略”，但特朗普政府深受“美國優(yōu)先”、排斥多邊主義思維影響，漠視對東南亞地區(qū)的外交。因此，特朗普政府執(zhí)政期間，美國與東盟國家關(guān)系始終處于邊緣地位，特朗普本人長期缺席東盟系列峰會(huì)，其政府高官也較少對東南亞進(jìn)行訪問，這直接導(dǎo)致美國與東盟國家關(guān)系轉(zhuǎn)冷，在東南亞外交聲譽(yù)下滑。拜登政府在繼承了“印太戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)上，著力強(qiáng)調(diào)對盟友伙伴國家的外交，對東盟國家的重視程度也明顯增強(qiáng)。拜登政府執(zhí)政以來，頻繁與東盟國家接觸互動(dòng)，拋出一系列合作議程，又積極參與緬甸問題、湄公河事務(wù)等東盟議題，屢次干涉南海問題，意圖通過高頻次、高密度、多層次、多領(lǐng)域的對東盟外交，重建美國在東南亞地區(qū)的影響力，加強(qiáng)美國對東南亞地區(qū)秩序規(guī)則塑造的話語權(quán)，將東南亞地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榇髧偁幥把仃嚨?，為美國遏華戰(zhàn)略服務(wù)。

作為拜登政府就職以來的政策重點(diǎn)，其東南亞政策得到了學(xué)界的持續(xù)跟蹤關(guān)注。楊悅在《東盟對中美競爭的認(rèn)知與應(yīng)對》一文中指出，當(dāng)前東盟雖仍堅(jiān)持“不選邊站”政策并盡力維護(hù)開放包容的地區(qū)合作框架，但其在對中美關(guān)系上政治空間漸減，受美壓力加重，中國應(yīng)堅(jiān)定維護(hù)東盟中心地位，擴(kuò)大務(wù)實(shí)合作，支持東盟妥善應(yīng)對內(nèi)外挑戰(zhàn)1。王大千和李慶四在《美日澳印“四邊機(jī)制”與東盟關(guān)系：進(jìn)展、制約因素及前景》中認(rèn)為，美日澳印“四邊機(jī)制”致力于拉近與東盟關(guān)系，并拓展雙方利益重合點(diǎn)，但其存在對東盟中心地位形成沖擊，使東盟國家在對待美日澳印“四邊機(jī)制”及拜登政府時(shí)傾向采取更謹(jǐn)慎態(tài)度2。

雖然拜登政府的東南亞政策對地區(qū)產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)臎_擊，但在多方因素影響下，這些政策效果仍較有限，前景仍不明朗。駱永昆和陳子楠在《拜登政府的東南亞政策：態(tài)勢、動(dòng)因與挑戰(zhàn)》一文中指出，拜登政府2021年對東南亞外交攻勢雖然來勢洶洶，但是實(shí)際成果有限，基于自身諸多掣肘因素以及中國—東盟關(guān)系不斷深化發(fā)展，拜登政府與東盟國家關(guān)系若要更進(jìn)一步發(fā)展則面臨諸多困難挑戰(zhàn)，東盟國家改變“不選邊站”立場倒向美國的可能性較低3。陳菲和簡斌華在《重塑地區(qū)秩序：拜登政府的東南亞政策及其影響》文中表示，拜登政府嘗試以一系列小多邊安排重塑東南亞地區(qū)秩序，并試圖通過煽動(dòng)地區(qū)軍備競賽、推動(dòng)產(chǎn)供鏈“去中國化”割裂地區(qū)互信，加大中國周邊承壓挑戰(zhàn)，然而拜登政府或難以持續(xù)維持對東南亞地區(qū)的接觸和投入，同時(shí)中國—東盟關(guān)系正不斷提質(zhì)升級(jí)，拜登政府戰(zhàn)略規(guī)劃恐難兌現(xiàn)4。

對于未來美國的東南亞政策走向如何，武香君5在《“印太戰(zhàn)略”下拜登政府的東南亞政策》一文中提出，在未來一段時(shí)間內(nèi)，拜登政府將拓寬與東南亞地區(qū)的雙多邊合作，通過價(jià)值觀外交、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作、安全合作等多維度，全面提升美國在東南亞地區(qū)的影響力，但東南亞國家對美國外交政策連續(xù)性及其在美國外交布局中的重要性仍存在質(zhì)疑，拜登政府若繼續(xù)以“遏制中國”作為東南亞政策的底色，將更難以消解東南亞國家對加入美國“印太戰(zhàn)略”的疑慮。

目前，學(xué)界對拜登政府的東南亞政策分析研究已頗有成果，基本判明拜登政府在東南亞地區(qū)戰(zhàn)略布局和各維度政策方向。然而，當(dāng)前拜登政府的東南亞政策仍處在劇烈發(fā)展變化之中，從過去兩年印度—太平洋區(qū)域的國際關(guān)系動(dòng)向來看，這一政策本身也已出現(xiàn)調(diào)整和轉(zhuǎn)折。因此，對拜登政府的東南亞政策開展持續(xù)的跟蹤研究，填補(bǔ)已有研究中可能存在的缺漏，將是本文的研究主旨。

一、拜登執(zhí)政以來東南亞政策動(dòng)向

拜登政府的“印太戰(zhàn)略”與該區(qū)域內(nèi)美國盟友伙伴的配合及地區(qū)多邊機(jī)制密不可分。為了在“印太”塑造對美國有利的國際環(huán)境，遏制中國在該區(qū)域的影響力，拜登政府大幅加強(qiáng)了對處于“印太”重要地緣位置的東南亞地區(qū)的介入，在政治、安全、經(jīng)濟(jì)三大層面發(fā)力，與東南亞國家頻繁接觸互動(dòng)。

（一）政治上，加強(qiáng)與東盟外交聯(lián)系，推動(dòng)重塑地區(qū)政治秩序

1.同東盟國家高頻互動(dòng)

2021年，拜登政府與東盟國家展開了高頻度外交接觸，1月27日，美國國務(wù)卿布林肯（Antony Blinken）上任后隨即與菲律賓外交部部長洛欽通電話，重申美菲盟友關(guān)系的重要性之后，自2021年6月開始，拜登政府頻繁派出高官出訪東南亞國家或與東南亞國家高官舉行視頻會(huì)議，主要行程如下（表1）。

拜登本人亦在東盟外交中表現(xiàn)頗為積極，2021年10月，拜登以視頻方式出席美國—東盟峰會(huì)和東亞峰會(huì)，較之特朗普的漠視態(tài)度有極大轉(zhuǎn)變；2022年5月，拜登主持美國—東盟特別峰會(huì)；11月，拜登再次出席美國—東盟峰會(huì)和東亞峰會(huì)。拜登政府執(zhí)政以來，始終保持對東盟的積極關(guān)注，充分表示美國對東南亞地區(qū)的重視。

2.加強(qiáng)小范圍多邊機(jī)制建設(shè)

拜登政府推動(dòng)美日印澳“四方安全對話”（Quadrilateral Security Dialogue，以下簡稱QUAD）機(jī)制化。QUAD成立于2007年，原本是一個(gè)松散且長期沉寂的多邊對話機(jī)制，但隨著特朗普政府推動(dòng)美國國家戰(zhàn)略再度轉(zhuǎn)向大國戰(zhàn)略競爭，QUAD也得以重啟，并被美國看作是影響地區(qū)政治格局的重要工具。在此角色定位之下，QUAD的級(jí)別和作用均有所加強(qiáng)，而拜登政府執(zhí)政后更是進(jìn)一步增強(qiáng)了QUAD的職能，并推進(jìn)其常態(tài)化、制度化進(jìn)程（表2）。除了QUAD，拜登政府在“印太”還主導(dǎo)構(gòu)建了“三邊安全伙伴關(guān)系”（AUKUS）、“印太經(jīng)濟(jì)框架”（Indo Pacific Economic Framework，以下簡稱IPEF）、“藍(lán)色太平洋伙伴關(guān)系”（Partners in the Blue Pacific，以下簡稱PBP）、“芯片四方聯(lián)盟”（Chips4）等各類排他性、對抗性的“小圈子”，傳統(tǒng)的“五眼聯(lián)盟”等小范圍多邊機(jī)制也得到不同程度的加強(qiáng)。

（二）安全上，擴(kuò)張?jiān)谀虾＼娛铝α浚?lián)動(dòng)構(gòu)建戰(zhàn)略威懾

1.建立“三邊安全伙伴關(guān)系”，加大區(qū)域戰(zhàn)略布局

2021年9月，美國、英國和澳大利亞宣布成立AUKUS，美國和英國將幫助澳大利亞建造核潛艇。同年11月，三國在AUKUS框架下簽署了第一份協(xié)議。協(xié)議允許三方開展艦用核動(dòng)力系統(tǒng)的相關(guān)信息資料交流，同時(shí)聲明三方后續(xù)將簽署核反應(yīng)堆相關(guān)設(shè)備、材料及技術(shù)轉(zhuǎn)讓文件1。AUKUS框架下的合作項(xiàng)目，加強(qiáng)了英國對美國所提出“印太戰(zhàn)略”的參與深度，鞏固和增強(qiáng)了澳大利亞的戰(zhàn)略實(shí)力。美國、英國和澳大利亞三國所組成的“小圈子”在南海乃至整個(gè)亞太地區(qū)戰(zhàn)略利益趨同性較高，使美國在區(qū)域內(nèi)的軍事行動(dòng)效率有所提高。

2.強(qiáng)化雙多邊安全合作，開展聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)

自2021年以來，美國在東南亞地區(qū)不斷鞏固強(qiáng)化原有雙邊安全合作，并舉行數(shù)次較大規(guī)模多邊聯(lián)合演習(xí)（表3）。拜登政府還試圖加強(qiáng)美國海岸警衛(wèi)隊(duì)在東南亞地區(qū)的存在和作用，推動(dòng)加強(qiáng)與印度尼西亞、越南和菲律賓等國家的合作。2021年6月，美國在印度尼西亞廖內(nèi)群島投資350萬美元，建造海岸警衛(wèi)隊(duì)培訓(xùn)中心。2022年4月，美國宣布，在此前向越南轉(zhuǎn)讓兩艘海警巡邏艦的基礎(chǔ)上，再次追加轉(zhuǎn)讓一艘同級(jí)艦。同年5月，美國在與東盟的特別峰會(huì)上宣布擬向東盟地區(qū)投入6000萬美元，派海岸警衛(wèi)隊(duì)專員常駐東盟國家，向東盟地區(qū)部署海警船等。

3.提高在南海軍事活動(dòng)頻度力度，推動(dòng)南海軍事化

美軍在南海的艦機(jī)抵近和穿行活動(dòng)日益頻繁。據(jù)“南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計(jì)劃”平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，2021年，美國海軍大型編隊(duì)進(jìn)入南海海域12次，戰(zhàn)略轟炸機(jī)和核潛艇在南?；顒?dòng)分別達(dá)14次和11次（不完全統(tǒng)計(jì)）。此外，2021年，美軍大型偵察機(jī)在南海開展抵近偵察約1200架次，活動(dòng)強(qiáng)度、烈度和頻次均明顯提升；美軍偵察船在南海作業(yè)累計(jì)達(dá)419艦日，活動(dòng)區(qū)域進(jìn)一步延伸至中國西沙以西和中國東沙東南海域，尤其是2021年11月29日，美國海軍偵察機(jī)穿越中國臺(tái)灣海峽，行動(dòng)期間最近距離中國領(lǐng)?；€僅約15.91海里1。2022年，美國繼續(xù)在南海保持高強(qiáng)度?？栈顒?dòng)。

（三）經(jīng)濟(jì)上，強(qiáng)化對地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響力，激化對華經(jīng)貿(mào)競爭

特朗普政府時(shí)期，美國退出了《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，且其單邊經(jīng)貿(mào)政策波及東南亞多個(gè)國家，使美國在東南亞經(jīng)濟(jì)影響力遭遇挫折。2019年，美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心發(fā)布報(bào)告，稱美國不再是東盟國家可靠的貿(mào)易對象2；2021年初，美國布魯金斯學(xué)會(huì)（Brookings Institution）亦撰文批評(píng)美國的亞洲經(jīng)貿(mào)政策，稱其影響力完全無法與中國競爭，必須推倒重建3。拜登政府執(zhí)政后，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易制度和數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為重點(diǎn)方向，擬恢復(fù)美國在東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響力。

1.提出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作倡議，對標(biāo)競爭“一帶一路”倡議

2021年6月，美國在七國集團(tuán)（G7）峰會(huì)上發(fā)起一項(xiàng)名為“重建美好世界”（Build Back Better World，以下簡稱B3W）的全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)倡議，提出計(jì)劃投資40萬億美元用于全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。G7聲稱，B3W倡議的獨(dú)特優(yōu)勢是其由“主要民主國家領(lǐng)導(dǎo)”“以共同價(jià)值觀為導(dǎo)向”“高標(biāo)準(zhǔn)和透明”，目標(biāo)直指與“一帶一路”倡議的差異化競爭。2022年6月，拜登又在G7峰會(huì)上宣布發(fā)起“全球基礎(chǔ)設(shè)施與投資伙伴關(guān)系”倡議（Partnership for Global Infrastracture and Investment，以下簡稱PGII），稱將在5年內(nèi)籌集2000億美元，并推動(dòng)G7籌資6000億美元。外界普遍認(rèn)為，PGII倡議是對B3W倡議的調(diào)整和重啟。2022年11月，拜登在美國—東盟峰會(huì)上宣布建立美國—東盟基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通平臺(tái)，表示東南亞地區(qū)將成為PGII的重點(diǎn)目標(biāo)地區(qū)之一。

2.推動(dòng)“印太經(jīng)濟(jì)框架”出爐，鼓動(dòng)“脫鉤斷鏈”

2022年5月，拜登在訪問日本時(shí)正式提出啟動(dòng)“印太經(jīng)濟(jì)框架”（Indo-Pacific Economic Frameword，以下簡稱IPEF）。IPEF以“互聯(lián)經(jīng)濟(jì)”“韌性經(jīng)濟(jì)”“清潔經(jīng)濟(jì)”和“公平經(jīng)濟(jì)”為四大支柱，分別對應(yīng)數(shù)字貿(mào)易、供應(yīng)鏈安全、可再生能源、稅收和反腐敗政策。目前，共有14個(gè)國家成為IPEF的首批成員國，其中一半為東盟國家，這在相當(dāng)程度上體現(xiàn)了拜登政府對東南亞地緣經(jīng)濟(jì)地位的重視。IPEF排他性底色濃厚，其目標(biāo)是打造一個(gè)明確將中國排除在外的亞太產(chǎn)供鏈體系，這在半導(dǎo)體產(chǎn)供鏈領(lǐng)域表現(xiàn)極為明顯。2022年，在美國出臺(tái)的《芯片法案》等文件驅(qū)動(dòng)下，多家科技巨頭開始規(guī)劃在東南亞地區(qū)投資建廠，推動(dòng)半導(dǎo)體供應(yīng)鏈遷出中國。

3.加強(qiáng)與東盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作，試圖壟斷規(guī)則制定權(quán)

數(shù)字經(jīng)濟(jì)正成為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵增長點(diǎn)和重塑國際經(jīng)濟(jì)格局的重要推動(dòng)力。東盟國家對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展亦取得長足進(jìn)步，到2025年，東盟國家的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模預(yù)計(jì)將達(dá)到3300億美元1。拜登政府將數(shù)字經(jīng)濟(jì)看作中美戰(zhàn)略競爭的重要一環(huán)，其試圖遏制打壓中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壟斷數(shù)字貿(mào)易規(guī)則體系，搶占發(fā)展中國家數(shù)字市場。在此訴求驅(qū)使下，拜登政府加大了同東盟開展數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作的力度。2021年1月，第一次東盟數(shù)字部長會(huì)議召開，美國代表列席參會(huì)；2021年10月，美國與東盟進(jìn)行了第二屆東盟—美國網(wǎng)絡(luò)政策對話；2021年10月，在東亞峰會(huì)上，美國和東盟聯(lián)合通過了《東盟—美國領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于數(shù)字發(fā)展的聲明》。

二、拜登政府東南亞政策影響分析

拜登政府以對華遏制打壓為主線、以“印太戰(zhàn)略”為經(jīng)緯所施行的東南亞政策，帶有濃厚的排他性、對抗性色彩，對東南亞和東盟事務(wù)造成多方面的負(fù)面影響。隨著拜登政府不斷加強(qiáng)美國在東南亞地區(qū)的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)存在，美國對地區(qū)內(nèi)國家的施壓和撕扯力度不斷加大，對抗性議程日益增多。受此影響，東盟地位及職能均被削弱，地區(qū)軍事對峙及軍備競賽風(fēng)險(xiǎn)上升，區(qū)域內(nèi)經(jīng)貿(mào)格局亦遭沖擊。

（一）政治上，東盟中心地位遭削弱，地區(qū)多邊合作受沖擊

長期以來，東盟通過精心調(diào)整施行大國平衡戰(zhàn)略、持續(xù)創(chuàng)造鞏固地區(qū)內(nèi)互利友好合作氛圍等方式取得了在東亞區(qū)域合作中心地位，而該地位也得到了中國等國家的尊重、認(rèn)可和支持。東盟峰會(huì)、東亞峰會(huì)、“10+1”“10+3”合作機(jī)制、區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、東盟防長擴(kuò)大會(huì)等機(jī)制，不僅是加深域內(nèi)合作、構(gòu)建地區(qū)互信的重要推動(dòng)力，也是東盟國家借東盟平臺(tái)展開多邊接觸、設(shè)置地區(qū)議程的重要支撐。

拜登政府執(zhí)政以來，在口頭上不斷肯定和支持東盟在東亞合作中的中心地位。例如，2021年6月，美國國務(wù)院亞太事務(wù)局高級(jí)官員梅健華（Kin W. Moy）在出席東盟地區(qū)高級(jí)官員會(huì)議期間，強(qiáng)調(diào)拜登政府高度肯定東盟中心地位以及東盟在“印太”框架下的重要作用。2021年7—8月，美國國務(wù)卿布林肯在與東盟國家外長線上會(huì)晤和出席美國—東盟外長會(huì)議期間，反復(fù)重申美國肯定東盟中心地位，強(qiáng)調(diào)美國對東盟所提出《東盟印太展望》的支持。在2022年初發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》中，拜登政府也象征性地提及“贊同東盟中心地位”。然而，拜登政府在實(shí)際行動(dòng)上卻絲毫沒有表現(xiàn)出對東盟及其中心地位的任何尊重。美國繞過東盟設(shè)置了一系列小范圍多邊機(jī)制，這些機(jī)制均是美國為發(fā)起對華戰(zhàn)略競爭而創(chuàng)設(shè)的工具，聚焦對華遏制打壓，具有鮮明的排他性、對抗性色彩，其職能與東盟旗下多邊合作機(jī)制存在相當(dāng)?shù)闹丿B，而其宗旨、議程和行為范式卻又與東盟框架下的多邊合作機(jī)制背道而馳。這些性質(zhì)決定了上述小范圍多邊機(jī)制勢必對東盟所引領(lǐng)的多邊合作機(jī)制產(chǎn)生擠壓和沖擊，干擾后者正常運(yùn)轉(zhuǎn)，弱化后者效能。其最終目的是破壞地區(qū)國際關(guān)系和雙多邊互信，加劇地區(qū)地緣政治環(huán)境復(fù)雜化。

在一系列小多邊機(jī)制中，QUAD更是被拜登政府發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》確定為“關(guān)乎‘印太地區(qū)重大問題的首要區(qū)域組織”，其在海上安全、基礎(chǔ)設(shè)施、氣候變化、新冠疫情應(yīng)對等領(lǐng)域的合作及議程設(shè)置能力持續(xù)強(qiáng)化。這充分說明拜登政府已將QUAD作為其落實(shí)東南亞政策所倚重的主要工具。甚至，拜登政府正考慮以QUAD為中心構(gòu)建“QUAD+”對話機(jī)制，即將韓國、越南、菲律賓等盟友或潛在伙伴拉入QUAD框架1，這一前景將使QUAD對東盟這一組織本身產(chǎn)生擠壓作用，在整體性地削弱和矮化東盟的同時(shí)，加劇東盟內(nèi)部成員國之間的撕裂。

不難看出，拜登政府實(shí)際行為對東盟的潛在影響，與東盟對自身的定位和抱負(fù)可以說是背道而馳，而拜登政府頻繁重申的所謂對東盟中心地位的尊重和支持，亦不過是為拉攏東盟國家、利用其實(shí)現(xiàn)美國對華遏制打壓目標(biāo)所采用的說辭。

（二）安全上，地區(qū)互信與和平穩(wěn)定蒙上陰影，軍備競賽與核擴(kuò)散威脅浮現(xiàn)

拜登政府持續(xù)加強(qiáng)美軍在南海及其周邊活動(dòng)的頻度密度，還協(xié)助澳大利亞繞過國際核不擴(kuò)散制度獲得核潛艇，此種行為對東南亞地區(qū)安全穩(wěn)定造成長期負(fù)面影響。

1.煽動(dòng)區(qū)域內(nèi)國家就南海問題對華發(fā)難

在南海問題上，拜登政府多次表達(dá)了對中方南海主權(quán)權(quán)益聲索立場的否定態(tài)度，其始終不遺余力地渲染中國對南?！白杂膳c開放秩序的威脅”，并鼓動(dòng)?xùn)|盟各國對抗中國。2022年1月，美國國務(wù)院在《海洋界限》刊物發(fā)布“中國在南海的海權(quán)聲索”報(bào)告，全盤否認(rèn)中國在南海的領(lǐng)土主權(quán)和正當(dāng)權(quán)益，誣蔑中國違反《聯(lián)合國海洋法公約》，試圖煽動(dòng)?xùn)|盟有關(guān)國家采取行動(dòng)激化矛盾2。同時(shí)，拜登政府安排美軍在南海及其周邊頻繁開展聯(lián)合軍事演習(xí)以及所謂“航行自由行動(dòng)”等活動(dòng)。上述外交及軍事行動(dòng)表明，拜登政府非但無意淡化美國對南海問題的介入，甚至意圖進(jìn)一步刺激挑撥南海問題發(fā)酵，企圖推動(dòng)“南海問題國際化”。

2.推動(dòng)AUKUS，加劇地區(qū)核擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)

在核擴(kuò)散和軍備競賽問題上，拜登政府在AUKUS框架下允許并幫助澳大利亞獲得核潛艇的行為對東南亞地區(qū)的和平安全造成了顯而易見的威脅，并破壞了各方共建東南亞無核區(qū)的努力。盡管自AUKUS機(jī)制創(chuàng)設(shè)后，澳大利亞為安撫東盟國家情緒，反復(fù)承諾將繼續(xù)履行其核不擴(kuò)散義務(wù)、不會(huì)獲得核武器及不會(huì)為核潛艇配備核武器，但這些承諾始終難以消解東盟國家對美英澳核潛艇合作的擔(dān)憂。印度尼西亞外交部亞太和非洲事務(wù)總干事阿卜杜勒·卡迪爾·賈拉尼（Abdul Kadir Jailani）表示，AUKUS事實(shí)上已經(jīng)引發(fā)了周邊國家的焦慮，最終可能會(huì)增加該地區(qū)發(fā)生軍備競賽的風(fēng)險(xiǎn)3。印度尼西亞外交部部長蕾特諾·馬爾蘇迪（Retno Lestari Priansari Marsudi）亦通過一份官方聲明表達(dá)了對AUKUS挑起“地區(qū)軍備競賽和軍事力量投射”的擔(dān)憂4。馬來西亞總理伊斯邁爾·沙必里·雅各布（Ismail Sabri Yaakob）則擔(dān)心AUKUS在核潛艇方面的合作可能會(huì)成為地區(qū)軍備競賽的催化劑，并可能促使中美在南海地區(qū)采取更加激進(jìn)的行動(dòng)5。馬來西亞國防部部長希沙姆丁·侯賽因（Hishammuddin Hussein）則表示，AUKUS對東南亞地區(qū)和平穩(wěn)定構(gòu)成潛在威脅，AUKUS將唆使其他大國在區(qū)域內(nèi)采取更具進(jìn)取性行動(dòng)，特別是在南海6。

（三）經(jīng)濟(jì)上，地區(qū)開放合作環(huán)境將受沖擊，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化面臨逆流

當(dāng)前，拜登政府為“印太”地區(qū)打造的主力經(jīng)濟(jì)抓手IPEF仍未成形，其目前仍未對東南亞地區(qū)產(chǎn)生可見的經(jīng)貿(mào)沖擊。但是IPEF的意圖是十分明顯的，倘使其在東南亞地區(qū)得以逐步落地，則將對地區(qū)原有經(jīng)貿(mào)規(guī)則產(chǎn)生極為負(fù)面的影響。

1.地區(qū)產(chǎn)供鏈短鏈化、排他化趨勢加快浮現(xiàn)

美國強(qiáng)推IPEF，以提升產(chǎn)供鏈韌性的名義推行“友岸外包”政策，以排除中國參與、對華“精準(zhǔn)脫鉤”為指引破壞東南亞地區(qū)原本以經(jīng)貿(mào)利益為考量自然形成的產(chǎn)供鏈格局，迫使地區(qū)國家和跨國公司在決策重構(gòu)產(chǎn)供鏈時(shí)對地緣政治因素的考量比重上升。一方面，為規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)供鏈短鏈化趨勢將加強(qiáng)，其所惠及的國家和地區(qū)數(shù)量將會(huì)減少；另一方面，重構(gòu)后的產(chǎn)供鏈為兼顧政治安全，必然會(huì)在成本和效益等重要領(lǐng)域作出妥協(xié)，這將導(dǎo)致產(chǎn)供鏈紅利的縮水，這些都會(huì)對東南亞地區(qū)的繁榮發(fā)展造成負(fù)面影響。而隨著美國所主導(dǎo)構(gòu)建的Chips4成形，半導(dǎo)體等高附加值產(chǎn)業(yè)的地區(qū)產(chǎn)供鏈?zhǔn)苷我蛩財(cái)_動(dòng)將尤為嚴(yán)重。同樣具備濃厚對抗意識(shí)底色的PGII也會(huì)在東南亞地區(qū)與IPEF形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)亦將受到較明顯的不利影響。

2.地區(qū)多邊經(jīng)貿(mào)安排將遭弱化

RCEP和《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）等地區(qū)自由貿(mào)易協(xié)定是推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的重要驅(qū)動(dòng)力，然而，IPEF的目的卻是讓經(jīng)貿(mào)議題“冷戰(zhàn)化”，其宗旨理念與東南亞地區(qū)原有的多邊經(jīng)貿(mào)安排背道而馳。長期來看，IPEF在東南亞地區(qū)的存在將加劇各國間經(jīng)貿(mào)利益的摩擦，人為制造地區(qū)經(jīng)濟(jì)的分割對立，助長貿(mào)易保護(hù)主義傾向。受此影響，地區(qū)內(nèi)各國團(tuán)結(jié)謀發(fā)展的共識(shí)將遭受沖擊，RCEP和CPTPP等多邊經(jīng)貿(mào)安排的工作也將會(huì)受到極大影響。

3.數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則之爭向陣營化發(fā)展

美國高度重視與東盟的數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作，并竭力阻撓中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)方案在東盟中影響力的擴(kuò)大。在IPEF構(gòu)想下，美國正積極拉攏東盟國家參與由其主導(dǎo)制定的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則，并嘗試深入?yún)⑴c東盟國家網(wǎng)絡(luò)空間治理工作，以實(shí)現(xiàn)對東盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)的制度性壟斷。這將在今后導(dǎo)致中國與東盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作空間遭受擠壓，中國的數(shù)字經(jīng)濟(jì)方案及合作倡議面臨著被美國主導(dǎo)建立的數(shù)據(jù)隱私、人工智能、金融技術(shù)等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)孤立的風(fēng)險(xiǎn)。

三、美國東南亞政策未來發(fā)展趨勢研判

拜登政府發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》明確提出“塑造中國周邊戰(zhàn)略環(huán)境”的戰(zhàn)略方針，并在印太地區(qū)促進(jìn)“自由開放”、加強(qiáng)盟友伙伴關(guān)系、驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)繁榮、強(qiáng)化安全、應(yīng)對跨國威脅的目標(biāo)。在可預(yù)見的未來，美國拜登政府及其繼任者預(yù)計(jì)將繼續(xù)沿此政策軌道加大對華遏制打壓，持續(xù)加強(qiáng)在東盟的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事存在，并企圖影響并拉攏東盟轉(zhuǎn)變立場。

（一）政治上，瞄準(zhǔn)長期影響力競爭，逐步削弱東盟領(lǐng)導(dǎo)力

2021年，拜登政府開展高頻度外交訪問，意圖在短期實(shí)現(xiàn)與東盟關(guān)系的突破，但東盟“不選邊”政策展現(xiàn)強(qiáng)大韌性，使其并未取得預(yù)期效果。在《印太戰(zhàn)略報(bào)告》中，拜登政府重新評(píng)估形勢，放棄在短期逼迫東盟轉(zhuǎn)向，意圖在東南亞地區(qū)發(fā)起長期的影響力競爭。

1.加強(qiáng)小范圍多邊機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)拆解東盟職能

拜登政府目前已在東南亞及其周邊地區(qū)設(shè)立了多個(gè)權(quán)責(zé)互不交叉的小范圍多邊機(jī)制，這些排他性機(jī)制在職能上同東盟均存在高度重疊，并在運(yùn)作中持續(xù)擠壓和削弱東盟的職權(quán)。未來，拜登政府將繼續(xù)在口頭上支持東盟中心地位，高強(qiáng)度參與東盟主導(dǎo)各多邊議程，并刻意扮演非建設(shè)性角色，意圖擾亂東盟的工作；同時(shí)，美國將著力推動(dòng)由其所主導(dǎo)的各類小范圍多邊機(jī)制完善建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對東盟的全領(lǐng)域、全職能代替，甚或最終架空東盟，使美國在東南亞地區(qū)的議程設(shè)置權(quán)不斷擴(kuò)大。

2.重點(diǎn)激活強(qiáng)化與東盟國家雙邊伙伴關(guān)系，分化瓦解東盟團(tuán)結(jié)

拜登政府對東盟動(dòng)作事實(shí)上促使東盟走向碎片化、無力化，因此雖然美國與東盟建立了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，但是與東盟各成員國的關(guān)系或許才是今后美國的重點(diǎn)運(yùn)作方向。當(dāng)前，美國與部分東盟國家的雙邊關(guān)系缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，拜登政府未來將會(huì)著重填補(bǔ)這些空缺，增加接觸頻度力度，根據(jù)目標(biāo)國的具體情況制定合作交流方針，并適時(shí)推動(dòng)雙邊關(guān)系的升級(jí)。另外，與東盟國家進(jìn)行分頭接觸，并視情況給予不同程度的合作方案，也可能激化東盟內(nèi)部的政策立場分歧，使美國獲得介入東盟事務(wù)的理想抓手。

3.對東盟青年群體發(fā)動(dòng)軟實(shí)力攻勢，加強(qiáng)文化霸權(quán)滲透

在2022年5月的美國—東盟特別峰會(huì)上，拜登宣布美國國務(wù)院將在3年內(nèi)將“東南亞青年領(lǐng)袖計(jì)劃”的規(guī)模擴(kuò)大一倍，使每年有900名東盟國家的青年可以從該計(jì)劃中受益。該計(jì)劃著重于影響和培養(yǎng)東盟國家未來的政治精英，使其接受美式價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)。此外，在《印太戰(zhàn)略報(bào)告》中，拜登政府還計(jì)劃開展一系列高等教育合作項(xiàng)目，其中包括《國際海洋法公約》知識(shí)培訓(xùn)1，這可能是為了向東盟國家的青年一代灌輸其在南海問題上的錯(cuò)誤論調(diào)。

（二）安全上，確立“一體化威懾”方針，強(qiáng)化對華軍事壓力

2022年10月，拜登政府發(fā)布《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，正式確立了打造對華“一體化威懾”（Integrated Deterrence）體系的方針。從美方定義看，“一體化威懾”或?qū)绹c盟友伙伴作戰(zhàn)體系的一體化、陸?？仗炀W(wǎng)核威懾的一體化，以及經(jīng)濟(jì)、情報(bào)、軍事威懾的一體化等幾個(gè)主要方面。隨著美國逐步強(qiáng)化在中國周邊的軍事力量部署，東南亞地區(qū)也勢必成為美國優(yōu)先考慮的熱點(diǎn)目標(biāo)地區(qū)之一。

1.加強(qiáng)區(qū)域軍事存在，提高戰(zhàn)備演訓(xùn)力度

《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》及《2023年國防授權(quán)法》等文件均表明，未來美國將在“印太”地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模的軍事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這將極大加強(qiáng)美軍在東南亞地區(qū)的活動(dòng)強(qiáng)度和拓寬其活動(dòng)范圍，或?qū)椭儡妼?shí)現(xiàn)在東南亞地區(qū)的常態(tài)化高壓存在，美軍亦計(jì)劃進(jìn)一步加強(qiáng)在東南亞地區(qū)乃至南海的雙多邊聯(lián)合演習(xí)、訓(xùn)練、艦機(jī)過航和抵近偵察等行動(dòng)，意圖持續(xù)推進(jìn)南海的軍事化。此外，美國還將探索通過情報(bào)、網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)供鏈等手段提高軍事威懾效能。

2.強(qiáng)化聯(lián)合軍事介入，推動(dòng)安全合作建設(shè)

當(dāng)前，包括菲律賓在內(nèi)的東盟國家仍在有意識(shí)地謹(jǐn)慎處理與美國的安全合作，因此在安全層面上，美國在東盟中獲得重大突破的可能性較低。未來美國仍將主要以強(qiáng)化與日本、澳大利亞等區(qū)域外條約盟友軍事協(xié)調(diào)的方式，加大對東南亞地區(qū)的聯(lián)合軍事介入。AUKUS機(jī)制及一系列雙邊同盟將發(fā)揮更加重要的作用。同時(shí)，為攪亂南海局勢、破壞南海海洋治理，美國仍將視情強(qiáng)化同菲律賓、越南、印度尼西亞等東盟重要成員國有關(guān)海上執(zhí)法等項(xiàng)目的安全合作，包括海警培訓(xùn)、執(zhí)法船援助、聯(lián)合巡邏等具體內(nèi)容。

3.管控對抗烈度，避免直接軍事沖突

一方面，美國正不斷強(qiáng)化對中國的軍事威懾；另一方面，美國并無把握在直接的軍事沖突中獲勝，其在《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中的表述是尋求“競贏”（out-compete）和“智勝”（out-maneuver），而非主動(dòng)挑起戰(zhàn)火，其目的是以自認(rèn)為的軍事優(yōu)勢協(xié)助保證美國在和平競爭關(guān)系中的有利地位。美國高層2022年以來頻繁強(qiáng)調(diào)華盛頓不尋求沖突或“新冷戰(zhàn)”，正是基于這一考量的體現(xiàn)。因此，在持續(xù)增強(qiáng)軍事威懾力度的同時(shí)，美國未來仍將在合適的時(shí)機(jī)尋求管控和降溫，避免局勢失控。

（三）經(jīng)濟(jì)上，強(qiáng)化政策投入，推動(dòng)重塑區(qū)域經(jīng)濟(jì)秩序

拜登政府的東南亞經(jīng)濟(jì)政策將瞄準(zhǔn)對東盟國家的排他性經(jīng)濟(jì)影響力建設(shè)，嘗試打造一套由其主導(dǎo)的全方位經(jīng)貿(mào)制度架構(gòu)，吸納東盟成員國，以此盡可能切斷東盟國家與中國的經(jīng)濟(jì)紐帶。

1.強(qiáng)化“印太經(jīng)濟(jì)框架”及配套機(jī)制，推動(dòng)對華“精準(zhǔn)脫鉤”

目前，IPEF是拜登政府在亞太地區(qū)最主要的對華經(jīng)濟(jì)競爭機(jī)制，拜登政府將持續(xù)強(qiáng)化IPEF以及與其形成交叉配套的QUAD、Chips4等機(jī)制，尋求在地區(qū)內(nèi)重塑能源、礦業(yè)、半導(dǎo)體、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)等新興領(lǐng)域和重要領(lǐng)域的經(jīng)貿(mào)規(guī)則、合作議程和制度框架，通過制度安排排擠中國對東南亞地區(qū)經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的參與，從而逐步推動(dòng)對華“精準(zhǔn)脫鉤”。同時(shí)，拜登政府將美國企業(yè)對東南亞地區(qū)的投資合作整合入IPEF框架，并在此框架下對其投資進(jìn)行布局規(guī)劃，如目前英特爾、蘋果、谷歌等美國企業(yè)均已開始在IPEF框架下實(shí)施對東南亞地區(qū)的投資計(jì)劃。這一行為在提高美方合作方案吸引力的同時(shí)，也能夠強(qiáng)化美國及其盟友伙伴產(chǎn)供鏈的韌性。

2.投資地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制衡“一帶一路”建設(shè)

拜登政府并未放棄對“一帶一路”倡議的競爭，在B3W倡議無疾而終后，其重新發(fā)起的PGII仍然提出了全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的目標(biāo)，并確立了清潔能源、信息和通信技術(shù)網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)生系統(tǒng)為優(yōu)先投資的支柱產(chǎn)業(yè)。或許在拜登政府看來，美國對中國的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)勢在這些領(lǐng)域中最為明顯，是最容易在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)競爭中脫穎而出的項(xiàng)目。未來，美國—東盟基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通平臺(tái)將為拜登政府一系列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資項(xiàng)目落地東南亞地區(qū)提供便利。

四、拜登政府后續(xù)東南亞政策所面臨的制約因素

當(dāng)前，美國國內(nèi)貧富差距、種族歧視、左右翼政治分歧等社會(huì)深層問題同時(shí)發(fā)難，不斷消耗拜登政府的政治資源和精力，拜登政府的東南亞政策因此受內(nèi)外諸多掣肘阻礙，難以滿足其戰(zhàn)略需要，其發(fā)展前景面臨較大的不確定性。

（一）拜登政府國內(nèi)治理面臨多重困難阻礙

1.黨派斗爭壓力持續(xù)高企，政治議程阻力重重

當(dāng)前，美國政治極化、社會(huì)撕裂、黨派對立情況日益加劇，而拜登政府所屬的民主黨在中期選舉之前，在眾議院僅占微弱多數(shù)，在參議院僅依賴副總統(tǒng)哈里斯的1票優(yōu)勢。這讓拜登政府執(zhí)政前中期推進(jìn)政治議程極為困難。黨派阻擊常態(tài)化，從人事任用角度可以側(cè)面觀察到這一態(tài)勢。據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》2022年初援引“美國公共服務(wù)合作組織”研究的報(bào)道，拜登上臺(tái)以來，只有41%的政府官員提名在參議院獲得通過，創(chuàng)數(shù)十年來新低，同時(shí)提名確認(rèn)所需時(shí)間則創(chuàng)新高1。2021年底，在拜登已提名的78位大使中，僅有7位獲得參議院確認(rèn)，比例僅為9%2；美國外交人員協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，截至2022年8月，總共192個(gè)大使職位中仍有44個(gè)空缺，其中20個(gè)空缺甚至沒有提名3。特朗普政府時(shí)期大法官的人事變動(dòng)亦讓拜登政府在最高法院極為被動(dòng)。2022年6月24日，美國最高法院以6：3的結(jié)果推翻了1973年的“羅訴韋德案”，取消了此前長達(dá)半個(gè)世紀(jì)對于墮胎權(quán)利的憲法保護(hù)，在幾乎引爆憲政危機(jī)的同時(shí)也標(biāo)志著美國在人權(quán)保護(hù)方面的巨大歷史倒退。

2022年11月，美國中期選舉揭幕，在中期選舉中，共和黨贏得了眾議院的控制權(quán)，民主黨在參議院也僅剛過半數(shù)。考慮到目前最高法院中保守派大法官仍居于多數(shù)地位，可以認(rèn)為拜登政府未來面臨的國內(nèi)阻力不會(huì)減輕。

2.財(cái)政赤字持續(xù)惡化，通脹長期走高，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇前景不明

美國2020財(cái)年預(yù)算赤字達(dá)到3.1萬億美元，占當(dāng)年美國GDP的16.1%，創(chuàng)下第二次世界大戰(zhàn)后的最高紀(jì)錄；2021年3月，美國聯(lián)邦政府負(fù)債總額達(dá)到28萬億美元，這也是美國聯(lián)邦債務(wù)總量首次超過美國GDP總量；截至2022年10月，美國國債已飆升至31萬億美元，持續(xù)刷新美國歷史紀(jì)錄。與此同時(shí)，特朗普政府和拜登政府為應(yīng)對疫情和中美戰(zhàn)略競爭所采取的無限制寬松政策又催生惡性通貨膨脹。2021年3月，美國經(jīng)濟(jì)中的個(gè)人消費(fèi)支出（PCE）超過2%；2022年，PCE連續(xù)8個(gè)月超過6%1。為遏制通貨膨脹，拜登政府啟動(dòng)了激進(jìn)的加息政策，2022年，美國聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)（以下簡稱美聯(lián)儲(chǔ)）7次加息累計(jì)425個(gè)基點(diǎn)，創(chuàng)1981年以來美聯(lián)儲(chǔ)最密集、最激進(jìn)加息紀(jì)錄2，但截至目前，美聯(lián)儲(chǔ)的加息并未產(chǎn)生明顯積極效果，美國通脹仍在持續(xù)走高。

（二）拜登政府外交投入遭遇掣肘，難以應(yīng)對多重挑戰(zhàn)

1.經(jīng)濟(jì)承諾“虛多實(shí)少”，戰(zhàn)略構(gòu)想難以足額兌現(xiàn)

當(dāng)前，拜登政府投入巨資用于美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)紓困，極大擠占了美國對外經(jīng)濟(jì)援助和投資承諾的資本，“口惠而實(shí)不至”“空心化”“爛尾化”成為拜登政府外交政策的重要問題。B3W倡議的失敗便是一大例證，自該倡議發(fā)起以來，拜登政府深陷內(nèi)耗裹足不前，對全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)際投入僅有600億美元，使B3W倡議難以為繼3。PGII倡議的提出，正是拜登政府意圖扭轉(zhuǎn)這一尷尬局面的嘗試。PGII目標(biāo)和手段均同B3W高度趨同，但承諾的投資額度卻大幅縮水至6000億美元，這說明當(dāng)前拜登政府領(lǐng)導(dǎo)下的美國根本無力為世界提供有效的公共產(chǎn)品。

拜登政府經(jīng)過長期醞釀構(gòu)建的IPEF也面臨著類似的困境。作為拜登政府所設(shè)想的對東盟主力經(jīng)濟(jì)抓手，IPEF迄今未能引入關(guān)稅減免、市場準(zhǔn)入等發(fā)展中國家最為關(guān)注的經(jīng)貿(mào)條款，政治性遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)性，且不免有虛多實(shí)少、內(nèi)容空泛之嫌。這使得IPEF在與RCEP、CPTPP等同樣涵蓋東南亞地區(qū)的經(jīng)貿(mào)制度安排相比較時(shí)，始終處在吸引力不足的窘境之中，難以實(shí)現(xiàn)拜登政府重塑亞太經(jīng)貿(mào)秩序的構(gòu)想。

2.中國—東盟關(guān)系基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)、前景廣闊，美國遏華政策難引共鳴

當(dāng)前，中國與東盟國家的關(guān)系正穩(wěn)步提質(zhì)升級(jí)，雙多邊合作日趨緊密，拜登政府誘迫東盟國家遏制中國發(fā)展在地區(qū)內(nèi)難以引發(fā)普遍共鳴。中國與東盟始終是搬不走的好鄰居、信得過的好朋友、拆不散的好伙伴，深化合作、互利共贏將始終是中國—東盟關(guān)系的主基調(diào)。2021年11月，中國與東盟在雙邊對話關(guān)系建立30周年之際，宣布將雙邊關(guān)系升級(jí)為“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，這是中國—東盟關(guān)系史上新的里程碑，也是雙方攜手打造更為緊密的中國—東盟命運(yùn)共同體新篇章的開始。過去30多年，中國與東盟在相互尊重、合作共贏的基礎(chǔ)上取得豐碩成果。在政治層面，中國與東盟建立了領(lǐng)導(dǎo)人、部長、高官等各層級(jí)立體式對話機(jī)制，重大問題戰(zhàn)略溝通渠道暢通、運(yùn)轉(zhuǎn)良好，為雙方關(guān)系發(fā)展和雙邊互信的構(gòu)建提供了堅(jiān)實(shí)保證。在經(jīng)貿(mào)層面，據(jù)中國商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，自《中國—東盟自由貿(mào)易協(xié)定》簽署后，2009—2020年，中國與東盟雙邊貿(mào)易快速發(fā)展，貿(mào)易額從1781.8億美元增長至6852.8億美元，在這12年期間，中國持續(xù)保持著東盟第一大貿(mào)易伙伴國的地位，而東盟也于2020年成為中國第一大貿(mào)易伙伴1。與此同時(shí)，美國與東盟的經(jīng)貿(mào)關(guān)系相對而言則較為遜色，2009—2020年，美國與東盟的雙邊貿(mào)易額僅從1487.8億美元增長到3622億美元2?？v然拜登政府對東盟國家極盡手段拉攏，但其仍難以動(dòng)搖中國與東盟之間緊密的政治聯(lián)系和經(jīng)貿(mào)紐帶；東盟國家也不愿為迎合美國“印太戰(zhàn)略”犧牲與中國的友好合作關(guān)系。

3.烏克蘭危機(jī)向長期化發(fā)展，進(jìn)一步擠占拜登政府外交資源

烏克蘭危機(jī)自爆發(fā)以來，持續(xù)呈現(xiàn)拉鋸化、擴(kuò)大化、升級(jí)化態(tài)勢，拜登政府在烏克蘭戰(zhàn)略投入持續(xù)攀升難以抽身。雖然拜登政府多次明確表示不會(huì)派遣軍隊(duì)直接介入烏克蘭危機(jī)，但是迄今為止，美國已向?yàn)蹩颂m提供了價(jià)值168億美元的軍事援助，總援助金額已突破千億美元。2023年初，拜登政府聲明將考慮向?yàn)蹩颂m提供M1“艾布拉姆斯”主戰(zhàn)坦克以及其他裝備，表明美國深陷烏克蘭危機(jī)局面仍未轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，拜登政府面臨在歐亞兩翼同時(shí)開展地緣戰(zhàn)略競爭的處境，強(qiáng)化對歐洲集中爆發(fā)矛盾的應(yīng)對，則勢必會(huì)擠占其投入亞太地區(qū)的戰(zhàn)略資源。2022年，相比在烏克蘭的援助投入，拜登政府僅分別在5月和11月宣布向東盟提供1.5億美元和8.25億美元的援助34。隨著烏克蘭危機(jī)長期化態(tài)勢不斷加強(qiáng)，拜登政府的東南亞政策的落實(shí)也勢必面臨越來越大的不確定性和不連續(xù)性。

五、各方對拜登政府東南亞政策的應(yīng)對

拜登政府東南亞政策持續(xù)加碼，使地區(qū)地緣政治風(fēng)險(xiǎn)逐漸加劇，以中國和東盟為代表的各區(qū)域內(nèi)利益攸關(guān)方面積極應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，以實(shí)際行動(dòng)堅(jiān)持多邊主義，維護(hù)合作與發(fā)展的地區(qū)主基調(diào)，維護(hù)地區(qū)秩序的和平穩(wěn)定。

（一）東盟應(yīng)對之策：堅(jiān)持維護(hù)中心地位，發(fā)出促進(jìn)開放和包容的多邊主義的東盟聲音

2022年，東盟借助承辦東亞合作領(lǐng)導(dǎo)人系列會(huì)議、APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議和G20峰會(huì)契機(jī)，在國際上積極斡旋，彌合分歧、凝聚共識(shí)，努力維持多邊議程的順利進(jìn)行。這充分說明，東盟國家清楚地認(rèn)識(shí)到單邊主義和地緣沖突對東盟以及其中心地位有害無益。因此，未來東盟將堅(jiān)持平衡大國關(guān)系，堅(jiān)守促合作促發(fā)展共識(shí)，突出“開放、平衡、連接”的亞太主題，對沖大國競爭和地緣政治對地區(qū)議程的影響。

1.政治上，堅(jiān)持“不選邊站”政策，謹(jǐn)慎平衡斡旋大國關(guān)系

東盟國家普遍洞悉，拜登政府對東盟的種種示好動(dòng)作，其目的都是為了拉攏東盟以遏壓中國，而并非為東盟本身的利益著想。隨著中美關(guān)系中競爭沖突面不斷擴(kuò)大，東盟國家對卷入大國沖突對抗的擔(dān)憂日益嚴(yán)重。東盟國家認(rèn)為，東盟機(jī)制歷史上取得成功的一大關(guān)鍵要素，便是中美兩大力量對其工作的認(rèn)可和支持。因此，新加坡資深外交家馬凱碩（Kishore Mahbubani）等東盟專業(yè)人士指出，美國當(dāng)前以大量排他性、對抗性的政治條件污染地區(qū)政治議程，對東盟施加選邊站隊(duì)壓力的行為，嚴(yán)重?cái)D壓東盟平衡斡旋大國關(guān)系的政治空間，嚴(yán)重削弱東盟職能地位，最終將導(dǎo)致東盟機(jī)制賴以存續(xù)的政治環(huán)境遭受破壞性的沖擊1。

東盟高度贊賞中國在促進(jìn)地區(qū)和平發(fā)展繁榮進(jìn)程中所發(fā)揮的建設(shè)性力量，也認(rèn)可并期待東盟與美國的合作關(guān)系能夠?yàn)檫@一進(jìn)程帶來積極效果，絕無可能為迎合一方而舍棄另一方。在拜登政府上臺(tái)、對東盟施壓驟然趨緊后，東盟“不選邊站”外交政策始終未有動(dòng)搖。東盟迄今一直在謹(jǐn)慎維持著與中美兩國的“等距離外交”，在2021年底與中國達(dá)成建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的共識(shí)后，又在2022年與美國建立了對等級(jí)別的關(guān)系。同時(shí)，東盟又積極擔(dān)當(dāng)著中美關(guān)系斡旋者的角色，其努力為中美管控分歧，在氣候變化、核不擴(kuò)散、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域?yàn)橥卣怪忻篮献魈峁┩寥?，并通過對地區(qū)議程的設(shè)置極力規(guī)避美國所挑起的南海、人權(quán)、產(chǎn)供鏈等敏感議題，持續(xù)為中美緊張局勢降溫。

2.安全上，反對跟隨美國借安全議題攪擾地區(qū)和平

安全議題，尤其是防務(wù)議題，在中美大國競爭背景下無疑具備敏感性。一方面，東盟各主要國家基本認(rèn)可美軍在東南亞“適當(dāng)?shù)摹贝嬖谟兄谶_(dá)成力量制衡，給予東盟國家在一些問題上更多的活動(dòng)空間2。另一方面，東盟國家也基本洞悉美國在東南亞地區(qū)增強(qiáng)軍事活動(dòng)力度的目的，深知美國為強(qiáng)化對華威懾，不惜推高地區(qū)軍備競賽風(fēng)險(xiǎn)，使地區(qū)緊張局勢升溫，攪亂地區(qū)和平穩(wěn)定局面。尤其是在南海問題上，根據(jù)新加坡尤索夫·伊薩東南亞研究所2021年發(fā)布的《東南亞態(tài)勢報(bào)告：2021》，45.2%的東盟國家受訪民眾擔(dān)心中美緊張關(guān)系會(huì)導(dǎo)致在南海爆發(fā)軍事沖突3。東盟國家中與南海問題利益攸關(guān)方均表示希望以對話協(xié)商方式和平解決南海爭端，但拜登政府在南海愈發(fā)高調(diào)的軍事活動(dòng)與這一愿景背道而馳。

從歷史和傳統(tǒng)角度考慮，東盟各主要國家并不排斥引入美國軍事存在，以達(dá)成地區(qū)內(nèi)各方力量制衡，但其始終堅(jiān)持防務(wù)問題的獨(dú)立自主，對美國試圖主導(dǎo)東南亞地區(qū)防務(wù)議題的嘗試保持著高度警惕。當(dāng)前，泰國作為美國條約盟友，拒絕美方駐軍；而菲律賓雖然在2022年大幅恢復(fù)了美菲防務(wù)合作，但在2023年1月，菲律賓與中國發(fā)布聯(lián)合聲明，強(qiáng)調(diào)《南海各方行為宣言》對于維護(hù)南海和平穩(wěn)定的重要意義，回?fù)袅嗣绹鴮⒛虾栴}軍事化的企圖。新加坡雖然允許美國軍艦靠港補(bǔ)給，但其與中國的防務(wù)合作近年也在提質(zhì)升級(jí)，始終保持著良好的防務(wù)交流和安全合作，印度尼西亞、越南等東盟國家，在防務(wù)合作上也極為謹(jǐn)慎務(wù)實(shí)，對美國始終有所保留，在安全議題上控制著同美國互動(dòng)的節(jié)奏。

3.經(jīng)濟(jì)上，反對排他性敘事，堅(jiān)持開放包容的經(jīng)貿(mào)合作

雖然拜登政府圍繞制造業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、湄公河次區(qū)域合作等領(lǐng)域提出了一系列可以使東盟獲益的經(jīng)貿(mào)合作及投資方案，但是東盟國家仍然普遍認(rèn)為，在中美經(jīng)貿(mào)摩擦逐漸加劇的背景下，美國在東南亞地區(qū)的經(jīng)貿(mào)政策對東盟國家?guī)淼奶魬?zhàn)大于機(jī)遇。根據(jù)《東南亞態(tài)勢報(bào)告：2021》，56.3%的東盟國家受訪民眾擔(dān)心美國推行對華“精準(zhǔn)脫鉤”將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)集團(tuán)向排他化發(fā)展，并使東盟處在中美各自主導(dǎo)兩大平行經(jīng)濟(jì)集團(tuán)的擠壓之下1。東盟國家普遍認(rèn)為，中美間經(jīng)貿(mào)摩擦的擴(kuò)大化將破壞長期以來使東盟受益的自由開放貿(mào)易體系，擾亂東盟原有的產(chǎn)供鏈和價(jià)值鏈秩序，給東盟的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來極大不確定性，最終抵消美方所拋出經(jīng)貿(mào)合作倡議的紅利，阻礙東盟的繁榮發(fā)展。

東盟始終保持著開放態(tài)度，積極接觸和對接各方提出的合作倡議。一方面，東盟積極參與高質(zhì)量共建“一帶一路”，積極推動(dòng)中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)；另一方面，東盟又參與了“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”、B3W及其后續(xù)PGII和IPEF等美方所拋出的合作方案。在湄公河次區(qū)域議題上，東盟同時(shí)保持著與“瀾湄合作”“湄公河—美國伙伴關(guān)系”“湄公河之友”等機(jī)制平臺(tái)的互動(dòng)合作，并將中美雙方的合作倡議同時(shí)納入湄公河次區(qū)域的開發(fā)規(guī)劃之中。在新興技術(shù)特別是中美激烈競爭的5G領(lǐng)域，東盟國家亦堅(jiān)持著包容的態(tài)度，同包括中美在內(nèi)的各國企業(yè)保持開放，試圖打造一個(gè)多方參與的地區(qū)5G技術(shù)生態(tài)。

（二）中國應(yīng)對之策：不斷深化同東盟全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，構(gòu)建更為緊密的中國—東盟命運(yùn)共同體

面對美國對東盟國家持續(xù)加緊的拉攏誘迫，中國秉持“親誠惠容”的周邊外交理念，深化與東盟國家務(wù)實(shí)合作，推動(dòng)雙多邊關(guān)系不斷走深走實(shí)。2021年11月22日，在中國—東盟建立對話關(guān)系30周年紀(jì)念峰會(huì)上，中國和東盟共同宣布建立面向和平、安全、繁榮和可持續(xù)發(fā)展的全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，中國國家主席習(xí)近平在峰會(huì)上提出與東盟共建和平、安寧、繁榮、美麗、友好“五大家園”。中國—東盟關(guān)系站上了新的歷史起點(diǎn)，雙方友好合作揭開了充滿希望的新篇章。

2022年11月14—19日，國家主席習(xí)近平赴印度尼西亞巴厘島出席二十國集團(tuán)（G20）領(lǐng)導(dǎo)人第17次峰會(huì)，赴泰國曼谷出席亞太經(jīng)合組織（APEC）第29次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議并對泰國進(jìn)行訪問。此外，同年11月8—13日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)出席在柬埔寨金邊舉行的第25次中國—東盟（10+1）領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、第25次東盟與中日韓（10+3）領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議和第17屆東亞峰會(huì)（EAS）并對柬埔寨進(jìn)行正式訪問。2022年，中國與東盟簽署了《中國—東盟全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系行動(dòng)計(jì)劃（2022—2025）》等一系列重要文件，聚焦發(fā)展和合作，有力推進(jìn)“五大家園”建設(shè)，為構(gòu)建更為緊密的中國—東盟命運(yùn)共同體注入鮮活動(dòng)力。

1.政治上，支持東盟機(jī)制建設(shè)，維護(hù)以東盟為中心的區(qū)域合作框架

一是支持加強(qiáng)東盟主導(dǎo)的東亞合作機(jī)制，包括東盟與對話伙伴合作、東盟與中日韓合作、東亞峰會(huì)、東盟地區(qū)論壇、東盟防長擴(kuò)大會(huì)、東盟海上論壇擴(kuò)大會(huì)等，秉持相互尊重、不干涉內(nèi)政、協(xié)商一致、照顧各方舒適度、通過對話協(xié)商妥善處理分歧等“東盟方式”，增進(jìn)地區(qū)國家間互信互利和合作共贏。二是認(rèn)同并尊重東盟和平、自由和中立地位，堅(jiān)持呼吁東亞合作各參與方基于《東南亞友好合作條約》《東亞峰會(huì)互利關(guān)系原則宣言》等共同認(rèn)可的文件，秉持和平、發(fā)展、自主、包容，踐行開放的區(qū)域主義，堅(jiān)持中國—東盟關(guān)系不針對第三方。三是支持東盟共同體建設(shè)和一體化進(jìn)程，支持東盟推進(jìn)制定東盟共同體后2025愿景，支持東盟促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合，認(rèn)可并支持“東盟印太展望”的原則、理念和重點(diǎn)合作領(lǐng)域。

2.安全上，推動(dòng)全球安全倡議在東盟落地，共同維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定

一是繼續(xù)深化與東盟國家在防務(wù)、反恐、海上聯(lián)合搜救及演練、打擊跨國犯罪、災(zāi)害管理等領(lǐng)域合作。二是加快推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”磋商，為更有效管控南海分歧、更有力推進(jìn)合作、更積極共同治理提供堅(jiān)實(shí)規(guī)則保障。三是通過東盟防長擴(kuò)大會(huì)加強(qiáng)戰(zhàn)略對話和務(wù)實(shí)合作，支持加強(qiáng)地區(qū)防務(wù)和安全合作的其他相關(guān)倡議。四是繼續(xù)支持東盟建設(shè)無核武器區(qū)的努力，推動(dòng)探討中國簽署《東南亞無核武器區(qū)條約》議定書。五是加強(qiáng)非傳統(tǒng)安全合作，落實(shí)雙方公共衛(wèi)生合作倡議，加強(qiáng)中國—東盟在應(yīng)對疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇方面的合作。

3.經(jīng)濟(jì)上，推動(dòng)全球發(fā)展倡議在東盟落地，推動(dòng)高質(zhì)量共建“一帶一路”

一是加強(qiáng)雙方發(fā)展戰(zhàn)略對接，引導(dǎo)“一帶一路”倡議與東盟“印太展望”關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)樱苿?dòng)建設(shè)中國—東盟國際產(chǎn)能合作示范區(qū)。二是推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，盡早啟動(dòng)中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)3.0版談判，全面實(shí)施并適時(shí)推動(dòng)升級(jí)RCEP，推動(dòng)加入CPTPP，推動(dòng)同更多國家商簽高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易協(xié)定，探索將海南自由貿(mào)易港、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)與中國—東盟合作有機(jī)結(jié)合。三是推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作，有序落實(shí)2021—2025年中國—東盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)加入《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》，加強(qiáng)對東南亞地區(qū)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的支持，深化電子商務(wù)等務(wù)實(shí)合作，積極推動(dòng)數(shù)字治理對話和數(shù)字規(guī)則協(xié)調(diào)銜接，加強(qiáng)數(shù)字互聯(lián)互通。四是推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)合作，通過“一帶一路”綠色發(fā)展伙伴關(guān)系和生物、循環(huán)與綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展（BCG）新模式，探討開展低碳、循環(huán)和綠色經(jīng)濟(jì)合作，共同建設(shè)好清潔能源科技合作平臺(tái)。

六、結(jié)語

拜登政府在其“印太戰(zhàn)略”框架下積極推動(dòng)的東南亞政策，將該地區(qū)推向了大國競爭和地緣政治矛盾的鋒線。未來，零和博弈理念和對抗性議程將持續(xù)侵蝕東南亞國際環(huán)境和地區(qū)秩序，對多邊主義和開放包容、合作共贏的理念共識(shí)形成長期沖擊。然而，拜登政府一方面難以彌合政治極化對美國社會(huì)撕裂，將持續(xù)面臨美國內(nèi)部多方力量掣肘窘境；另一方面又為維持美國霸權(quán)地位殫精竭慮，將持續(xù)遭受外部多重挑戰(zhàn)。因此，拜登政府貫徹實(shí)施其對東南亞的政策將面臨較大困難，其戰(zhàn)略構(gòu)想難以足額兌現(xiàn)。

此外，隨著東南亞地區(qū)在大國政治中戰(zhàn)略地位的提升，東盟戰(zhàn)略自主意識(shí)也正不斷強(qiáng)化，逐漸成為維護(hù)多邊主義、促進(jìn)地區(qū)和平穩(wěn)定的重要新興力量。中國與東盟友好合作關(guān)系基礎(chǔ)穩(wěn)固，前景光明，雙方將堅(jiān)定捍衛(wèi)真正的多邊主義，堅(jiān)定維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定和繁榮發(fā)展，堅(jiān)定推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，有力遏制單邊主義和逆全球化趨勢在地區(qū)內(nèi)滋長蔓延。

（責(zé)任編輯：劉 嫻）

※作者單位：中國國際問題研究院國際戰(zhàn)略研究所

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1ISEAS Yasof Ishak Institute.The State of Southeast Asia：2021 survery report［EB/OL］.［2022-11-10］.https：//think-asia.org16itstream/hand/e/11540/13810/The State of SEA-2021-02.pdf？Sequence=1.