余 冬 林 陳 常 弋

(1.中南民族大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,湖北 武漢 430070;2.武漢輕工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖北 武漢 430048)

黨的二十大報告指出,以鑄牢中華民族共同體意識為主線,堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路,堅持和完善民族區(qū)域自治制度,加強(qiáng)和改進(jìn)黨的民族工作,全面推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)[1]。中國特色社會主義進(jìn)入新時代,黨的民族工作面臨許多新情況新挑戰(zhàn),做好新時代黨的民族工作,尤需完整準(zhǔn)確把握習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作的重要思想,不折不扣貫徹落實黨中央作出的新部署、提出的新要求,牢牢把握鑄牢中華民族共同體意識這個主線,教育引導(dǎo)各族人民牢固樹立休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共的共同體理念,將民族工作做好做細(xì)做扎實,讓黨和人民的事業(yè)煥發(fā)出新的蓬勃生機(jī)[2]。

我國有廣大民族地區(qū),對民族地區(qū)的治理是國家治理體系的重要組成部分,創(chuàng)新民族地區(qū)基層社會治理,是我國建設(shè)和諧社會的重要方面。本研究以恩施土家族苗族自治州為例,將黨建引領(lǐng)民族地區(qū)基層社會治理的價值導(dǎo)向作為理論基礎(chǔ)和研究切入點,凝煉民族地區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理中取得的成效,歸納和總結(jié)可復(fù)制、可推廣、可借鑒的典型經(jīng)驗,并著眼于新時代民族地區(qū)基層社會治理面臨的新挑戰(zhàn)、新問題,有針對性地提出相應(yīng)的破解對策。因此,將恩施土家族苗族自治州黨建引領(lǐng)基層治理的實踐經(jīng)驗進(jìn)行充分總結(jié)與凝煉,必將對其他地區(qū)推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層社會治理新實踐提供有益參考和借鑒。

一、黨建引領(lǐng)民族地區(qū)基層社會治理的價值導(dǎo)向

(一)牢牢把握增強(qiáng)基層社會治理能力的根本遵循

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中已提出:“打造共建共治共享的社會治理格局”“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè),推動社會治理重心向基層下移,發(fā)揮社會組織作用,實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！盵3]習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中再次強(qiáng)調(diào):“完善社會治理體系,健全共建共治共享的社會治理制度?！盵4]尤其是在廣大民族地區(qū),推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層社會治理不僅是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要保障,更是黨聯(lián)系群眾的關(guān)鍵所在。

第一,堅決走符合民族地區(qū)特色的科學(xué)發(fā)展之路。在深刻領(lǐng)會黨的二十大報告中關(guān)于堅持和完善社會治理制度的重大部署的基礎(chǔ)上,結(jié)合民族地區(qū)實際,準(zhǔn)確把握健全充滿活力的基層群眾自治制度、構(gòu)建基層社會治理新格局的戰(zhàn)略布局。全面深入持久開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建,固根基、揚優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項,有效推進(jìn)民族地區(qū)基層社會治理現(xiàn)代化,促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,不斷提升民族地區(qū)群眾生活水平。

第二,堅持黨建引領(lǐng)民族地區(qū)基層社會治理的創(chuàng)新發(fā)展。我國是一個幅員遼闊的統(tǒng)一的多民族國家,其民族構(gòu)成、民族分布、民族文化及各少數(shù)民族地區(qū)的自然區(qū)位、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等均存在差異。民族地區(qū)的基層社會治理既關(guān)系當(dāng)?shù)氐暮椭C與發(fā)展,更關(guān)乎國家的穩(wěn)定與繁榮[5]。因此,要堅持黨建引領(lǐng),堅決維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),不折不扣地貫徹落實中央部署,不斷完善民族地區(qū)基層社會治理體系。

(二)深刻認(rèn)識黨建引領(lǐng)創(chuàng)新民族地區(qū)基層社會治理要義

黨的二十大報告提出的基層黨組織的建設(shè)目標(biāo),即要“建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”,其中的“領(lǐng)導(dǎo)基層治理”更是黨的二十大對基層黨組織職能的全新定位。近年來,隨著基層黨組織職能發(fā)生轉(zhuǎn)變,全國各地均積極響應(yīng),積極試點,探索出許多將黨建與基層社區(qū)治理相結(jié)合的新思路、新方法,使黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加堅實,也使黨建引領(lǐng)基層社會治理更加有效。我們黨勇于進(jìn)行理論探索和創(chuàng)新,以全新的視野深化對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識,取得重大理論創(chuàng)新成果[6]。因此,基層社會治理創(chuàng)新要找到癥結(jié)和破解之策,要在適應(yīng)民族地區(qū)社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的變化基礎(chǔ)上,有效提升經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量,不斷滿足人民群眾對美好生活的需要。

(三)民族地區(qū)的特殊性決定基層社會治理創(chuàng)新是必由路徑

民族地區(qū)的基層社會治理創(chuàng)新是極度緊要與迫切的,特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來,隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,民族地區(qū)基層社會治理所面臨的問題更加特殊,局面更加復(fù)雜[7]。因此,民族地區(qū)基層社會治理創(chuàng)新既要考量全國共性,又要聯(lián)系地方實際,任務(wù)依然十分艱巨。民族地區(qū)基層社會治理要因地制宜,密切結(jié)合實際,要堅決以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引,把握大政方針與具體政策,切實團(tuán)結(jié)各族人民群眾,為黨的長期執(zhí)政夯實基礎(chǔ)。

黨建引領(lǐng)是民族地區(qū)基層社會治理創(chuàng)新的重要“武器”。黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)[8],因此,要激發(fā)黨建引領(lǐng)在民族地區(qū)基層社會治理中的功能與活力,不折不扣地貫徹落實中央部署,在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致。通過倡導(dǎo)社會主義核心價值觀,促使民族地區(qū)的廣大人民群眾在思想意識上達(dá)成共識。通過黨建引領(lǐng)民族地區(qū)基層社會治理,有效增強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力、號召力、凝聚力和戰(zhàn)斗力[9]。

二、黨建引領(lǐng)的創(chuàng)新實踐——基于恩施土家族苗族自治州的實證調(diào)查

民族地區(qū)的特殊性決定了其社會治理必然具備廣泛的內(nèi)涵面向。面對基層社會治理存在的問題,恩施土家族苗族自治州積極探索新的社會治理體系,初步形成了“一核兩翼多元”城市基層黨建一體化格局。湖北省恩施土家族苗族自治州地處武陵山腹地,是革命老區(qū)、三峽庫區(qū),面積2.4萬平方公里,轄2個市、6個縣,總?cè)丝?02萬人,有土家族、苗族、侗族等28個少數(shù)民族。恩施擁有秀美的山川、迷人的風(fēng)景、厚重的人文歷史與獨特的風(fēng)土人情,也是全國具有鮮明特色的少數(shù)民族地區(qū)之一。

近年來,在恩施州委、州政府的正確引領(lǐng)下,各級黨組織圍繞加快建設(shè)“兩山”實踐創(chuàng)新示范區(qū)目標(biāo)定位,抓實“立足大生態(tài)、構(gòu)建大交通、發(fā)展大旅游、打造大產(chǎn)業(yè)”四大舉措,彰顯“土、硒、茶、涼、綠”五大優(yōu)勢。全州聚力鄉(xiāng)村振興重點任務(wù),牢牢把握駐村工作隊這支關(guān)鍵隊伍,選優(yōu)配強(qiáng)駐村第一書記和隊員,嚴(yán)格駐村工作隊“住在村、吃在村、工作在村”工作要求,累計向2118個村(社區(qū))選派6110名駐村干部(含中央、省派駐村干部),其中第一書記2060人,并將村“兩委”、駐村工作隊和包村干部整合組建駐村“尖刀班”,明確責(zé)任體系,強(qiáng)化隊伍建設(shè),豐富工作內(nèi)容,催生鄉(xiāng)村治理新動能。聚焦推動城市基層社會治理實現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)定位,逐步構(gòu)建以社區(qū)黨組織為核心,以駐區(qū)單位、社會組織為依托,以居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、群眾團(tuán)體等多元主體為基石的“一核兩翼多元”城市基層黨建一體化格局,探索形成符合其特點的黨建引領(lǐng)城市基層社會治理的有效路徑,進(jìn)一步拉近黨群干群關(guān)系,激發(fā)社區(qū)黨員干部群眾民主規(guī)范自治的積極性,實現(xiàn)資源力量由分散化向集中化轉(zhuǎn)變,共建工作由碎片化向系統(tǒng)化成型,治理服務(wù)由粗放式向精細(xì)化提升,社區(qū)基層自治能力和服務(wù)水平穩(wěn)步提升。推動黨建與中心工作深度融合,取得了突出成績。各級黨組織呈現(xiàn)奮勇爭先的工作態(tài)勢,基層黨員敢于擔(dān)當(dāng)、善于作為,基層黨建工作獨具特色和亮點,為我國其他民族地區(qū)基層黨建創(chuàng)新提供有益啟示。

(一)網(wǎng)格細(xì)化,形成基層社會治理協(xié)作合力

立足黨建引領(lǐng),將網(wǎng)格化管理融入基層社會治理各領(lǐng)域和全過程,著力將黨建平臺、社區(qū)治理平臺、志愿服務(wù)平臺“三平臺融合”,因地制宜劃分網(wǎng)格,構(gòu)建精細(xì)化管理、人性化服務(wù)、多元化參與的基層社會治理網(wǎng)格化體系,以“小網(wǎng)格”提升基層社會治理精準(zhǔn)度,不斷優(yōu)化治理效能,激活基層社會治理“大合力”。

第一,“共同締造”促自治。制定深化共同締造推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層社會治理工作方案,從織密組織、建強(qiáng)隊伍、搭建平臺、建章立制四個方面著力,充分發(fā)揮網(wǎng)格員活戶籍、活檔案、活地圖的“三活”優(yōu)勢,逐步摸清網(wǎng)格內(nèi)“人、情、地、事、物、組織”等要素,并依托社會治理聯(lián)動指揮平臺建立云基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,激發(fā)群眾自治內(nèi)生動力,探索出一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和做法,“六同治理”“五議工作法”等多次被省級主流媒體宣傳推介,對其他地區(qū)基層社會治理提供有益參考。

第二,“五社聯(lián)動”促善治。在社區(qū)、社會組織、社工、社會資源、社區(qū)自治組織“五社聯(lián)動”下,依托社區(qū)新時代文明實踐站,組建志愿服務(wù)隊伍,引導(dǎo)志愿服務(wù)向?qū)I(yè)化、組織化方向發(fā)展,不斷發(fā)揮社會工作的專業(yè)優(yōu)勢,賦能社區(qū)社會組織、社區(qū)志愿者和社區(qū)居民,發(fā)掘和利用社區(qū)公益慈善資源,提升社區(qū)治理效能。近年來,培育小棉襖、畢茲卡等24家專業(yè)社工組織,組建287支志愿服務(wù)隊、638個社區(qū)社會組織,聚焦困難幫扶、居家養(yǎng)老、兒童成長等多個領(lǐng)域,專業(yè)服務(wù)超10萬人次。

第三,“四級聯(lián)辦”促精治。建立重大事項市領(lǐng)導(dǎo)牽頭領(lǐng)辦、復(fù)雜事項部門認(rèn)責(zé)承辦、一般事項社區(qū)“大黨委”聯(lián)動交辦、具體事項居民協(xié)商議辦的“四級聯(lián)辦”工作機(jī)制,把“服務(wù)窗口”搬到群眾家門口,常態(tài)化深入小區(qū)、樓棟、居民家中開展便民服務(wù)、解決生活難題。以多種形式的宣傳鼓勵轄區(qū)群眾積極配合和主動參與,實現(xiàn)社會服務(wù)“零距離”、居民訴求“全響應(yīng)”跨部門、跨層級、跨區(qū)域解決各類糾紛5800余個,辦實事1.6萬余件。比如恩施土家族苗族自治州利川市清江村,該村建立了村級“基礎(chǔ)大數(shù)據(jù)庫、惠民數(shù)據(jù)庫、電子共享材料庫”三大數(shù)據(jù)庫,將農(nóng)民辦事的17個高頻事項及13個證明事項納入平臺,村民辦事的“菜單”由“紙質(zhì)菜單”變?yōu)椤半娮硬藛巍?同時開發(fā)電子印章模塊,實現(xiàn)證明事項“不見面審批”“農(nóng)民辦事不出戶”。

(二)“三治融合”,推進(jìn)多元治理模式

以群眾需求為目標(biāo),堅持農(nóng)民主體地位,推進(jìn)“自治+法治+德治”融合,強(qiáng)化駐村“尖刀班”作用,發(fā)揮鄉(xiāng)村治理“乘數(shù)效應(yīng)”。

第一,以“自治”為基。推行積分制、清單制工作模式,全覆蓋開展積分制管理試點,建立村級“紅黑榜”,開設(shè)積分超市,動態(tài)展示每戶積分,有效激活村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性主動性;建立村級辦事事項清單制,明確責(zé)任清單、任務(wù)清單和活動清單,推動小微權(quán)力在陽光下運行。如恩施市推行的“院落黨建”新模式,就是針對鄉(xiāng)村“熟人社會”特點,將散居院落劃分為特色單元,組建院落黨小組,由村民選出有威望、群眾認(rèn)可度高的老黨員、村醫(yī)等作為組長或院落長,組建“兩長四員”(黨小組長、村民小組長,衛(wèi)生員、宣傳員、調(diào)解員、聯(lián)防員)隊伍,促進(jìn)農(nóng)村基層黨組織規(guī)范提升和農(nóng)村黨員教育管理,激發(fā)農(nóng)村黨員活力。

第二,以“德治”為先。以村規(guī)民約、紅白理事會為抓手,依托家風(fēng)家教助廉基地,開設(shè)“法德大講堂”,設(shè)置“清廉圖書角”,增強(qiáng)道德輻射帶動作用;以“最美家庭”評選、十星級文明戶評選、見義勇為表彰獎勵等活動為載體,營造人人點贊最美、人人爭當(dāng)最美的向上向善風(fēng)氣。如鶴峰縣李橋村以新時代文明實踐站為基礎(chǔ),以志愿服務(wù)為支撐,搭建青年公益、新鄉(xiāng)賢調(diào)解、老年托養(yǎng)、兒童托管4個平臺,建設(shè)創(chuàng)新打造“本地好人幫”志愿服務(wù)品牌,直通鄉(xiāng)村治理“神經(jīng)末梢”,實現(xiàn)正能量傳遞、互動的良性循環(huán),推動良好家風(fēng)、文明鄉(xiāng)風(fēng)的賡續(xù)傳承。

第三,以“法治”為本。按照“重心再下移,加強(qiáng)村一級”的思路,推進(jìn)執(zhí)法人員下沉一線,開展“千場宣講”活動,建設(shè)村級綜治工作中心,落實“一村一(輔)警”“一村一法律顧問”,創(chuàng)新發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”,建立訴調(diào)對接、警情推送制度,打造多元化、合成式的矛盾糾紛排查化解工作體系,建成全國民主法治示范村16個,獨特的治理經(jīng)驗推動了恩施州綜治工作邁上新臺階。

(三)“三力齊發(fā)”,夯實鄉(xiāng)村治理保障

始終強(qiáng)化駐村“尖刀班”隊伍保障,從后勤保障、能力提升、資金投入上“三力齊發(fā)”,強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理隊伍建設(shè),不斷夯實鄉(xiāng)村治理保障水平。

第一,在后勤保障上發(fā)力。嚴(yán)格落實村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障,按照村主職每年報酬不低于4萬元、副職報酬不低于主職70%、村辦公經(jīng)費不低于2萬元、村級事務(wù)必要支出經(jīng)費不低于5萬元的標(biāo)準(zhǔn)全面提升村級工作保障。

第二,在能力提升上發(fā)力。每年按照“州級示范、縣級覆蓋”原則,對駐村工作隊員、村“兩委”干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、換屆后新任領(lǐng)導(dǎo)干部實行全員輪訓(xùn)。通過“走出去學(xué)、引進(jìn)來教”,推動思想破冰,以武漢市對口幫扶為契機(jī),選派20名鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)黨(工)委書記和339名村(社區(qū))黨組織書記赴武漢市先進(jìn)鄉(xiāng)村跟班學(xué)習(xí),委托浙江大學(xué)等高等院校開展理論提升集中培訓(xùn);探索開展“書記論壇”活動,通過集中研討統(tǒng)籌“看典型、學(xué)理論、講經(jīng)驗、議方法、對標(biāo)做”,有力推動基層黨組織書記解放思想、更新觀念。

第三,在資金投入上發(fā)力。建立完善財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合機(jī)制,按照“大類間統(tǒng)籌、大類內(nèi)打通”原則,實行跨部門、跨年度、跨層級統(tǒng)籌,為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接提供強(qiáng)有力的資金保障。同時,積極拓寬農(nóng)村融資渠道,引導(dǎo)金融資本向農(nóng)村有序流動。

三、黨建引領(lǐng)民族地區(qū)基層社會治理所面臨的現(xiàn)實障礙

基于恩施土家族苗族自治州在基層社會治理中存在的問題分析發(fā)現(xiàn),民族地區(qū)基層社會治理的長久發(fā)展面臨著類似于恩施土家族苗族自治州一樣的現(xiàn)實困境。中國特色社會主義進(jìn)入新時代,我國民族地區(qū)基層社會建設(shè)取得了舉世矚目的歷史性成就,但隨著國內(nèi)、國際形勢的深刻變化,我國民族地區(qū)基層社會治理面臨著一些新矛盾、新困境[10]。面對國內(nèi)外復(fù)雜的社會形勢,我們需要深刻探討和反思基層社區(qū)治理中所呈現(xiàn)出來的經(jīng)驗和教訓(xùn),如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展新形勢下基層社會建設(shè)和治理的新要求,如何進(jìn)一步加強(qiáng)基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用,如何更有效地動員廣大民眾參與到基層社會建設(shè)中來,如何激發(fā)基層自治組織參與社區(qū)建設(shè)的活力,如何協(xié)調(diào)政府、社區(qū)與社會的關(guān)系,是新時代基層社會治理應(yīng)有的學(xué)術(shù)觀照與實踐反思[11]。

(一)治理實踐中基層自治組織“行政慣性”與基層現(xiàn)實脫嵌

第一,“去行政化”治理改革受限。近年來,恩施土家族苗族自治州在建設(shè)服務(wù)型政府的時代背景下,政府通過“去行政化”推動政府服務(wù)方式轉(zhuǎn)變,不斷改變過去“命令式”的管理方式,提升人民群眾對黨委政府的滿意度、認(rèn)同感。對恩施土家族苗族自治州來講,“去行政化”體現(xiàn)在陣地,關(guān)鍵是干部,落實于服務(wù),以群眾感受和需求為導(dǎo)向,不斷淡化基層“行政”色彩。當(dāng)前,行政審批工作中心逐漸向社區(qū)轉(zhuǎn)移,各級部門紛紛“爭奪”村委會墻上“C位”,基層黨群服務(wù)中心成為部門工作的展示區(qū)。恩施土家族苗族自治州某些組織陣地并不考慮各項功能設(shè)置布局合不合理、接不接地氣,而是一味完成任務(wù),進(jìn)行簡單拼湊,群眾使用率、認(rèn)可度并不高。這些“形式主義建設(shè)”“重建不重用”“有場所無活動”等組織陣地問題,成為干群“連心路”上的“絆腳石”。

第二,“行政慣性”亟需改變。民族地區(qū)基層自治組織(村委會、居委會等)作為社會治理中的重要主體,在基層社會治理中發(fā)揮著“上傳下達(dá)”的橋梁作用,“對下”則為收集群眾的訴求和呼聲,解決群眾實際問題[12];“對上”則為傳達(dá)上級政府的各種文件精神,配合社區(qū)建設(shè)和治理。恩施土家族苗族自治州自治組織在基層社會治理中的橋梁和紐帶角色,一方面推進(jìn)基層社會治理政策的貫徹和實施,另一方面對基層政府與基層群眾的“雙重負(fù)責(zé)”機(jī)制又容易導(dǎo)致基層自治組織在具體工作中的“左右為難”,不得不在“夾縫中”開展工作?；鶎幼灾谓M織受到來自于基層政府工作壓力的傳遞,群眾生活的大小事務(wù)大部分由社區(qū)解決,導(dǎo)致行政化傾向嚴(yán)重。法律定位為基層群眾性自治組織已經(jīng)成為基層政府或其派出機(jī)構(gòu)的“腿”,基層政府以行政管理的方式向其布置行政工作,并決定基層工作的內(nèi)容和形式,安排大量的行政事務(wù)、檢查評比、會議臺賬等。事務(wù)性的工作占用了基層干部下基層走訪的時間和精力,基層自治組織的行政化傾向擠壓了居民自治的空間,導(dǎo)致基層社區(qū)自治功能的弱化。大部分基層干部承擔(dān)著上級分派下來的多重任務(wù),忙于事務(wù)、疲于檢查,困于文山會海,“閉門造車”“紙上談兵”等不良作風(fēng)紛紛顯露出來,導(dǎo)致基層自治組織“事務(wù)性工作多、自主性工作少”,長期形成的基層社會治理的“行政慣性”需要改變。

(二)慈善式幫扶導(dǎo)致底層群體參與社會治理的主體性缺失

第一,底層群體的生存狀況與社會心態(tài)存在偏差。生活在社會邊緣的底層群體是社會各個階層中經(jīng)濟(jì)承受能力和心理承受能力最弱的群體,是民族地區(qū)社會治理的薄弱環(huán)節(jié)。民族地區(qū)在精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略背景下,社會各界集中全力對底層群體展開幫扶。然而,在扶貧幫困、脫貧致富的具體實踐中,更多地強(qiáng)調(diào)政府、社區(qū)、基層自治組織的責(zé)任和擔(dān)當(dāng),而較少關(guān)注幫扶對象對社會的回報和責(zé)任,從而導(dǎo)致部分幫扶對象“只想獲取,不想奉獻(xiàn)”,對于民族地區(qū)社區(qū)建設(shè)和治理擺出一副“事不關(guān)己,高高掛起”的姿態(tài),甘愿做社區(qū)建設(shè)的“旁觀者”。為人民服務(wù)是黨和政府義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。但是,在現(xiàn)實中,極少數(shù)居民經(jīng)常容易把基層干部對居民的服務(wù)看成一種變了味的“理所應(yīng)當(dāng)”。

第二,“施舍式”的治理彈性欠缺。社區(qū)治理不是社區(qū)慈善,社區(qū)慈善是一種施舍式的治理邏輯,嚴(yán)重阻礙民眾主體性意識和參與社區(qū)治理主動性的開發(fā),導(dǎo)致群眾向“施舍”民眾的退化。社區(qū)居民容易養(yǎng)成“我窮我該要”“等著要”甚至“不要白不要”的心態(tài),社區(qū)民眾參與意愿被削弱,其主體性遭遇外吞噬。社會治理是人民群眾主體性生成的過程,底層群體的主體性培育應(yīng)該是基層社會治理的重要內(nèi)容,當(dāng)前社區(qū)治理面臨的深層問題是“社會無行動,群眾不行動”?；鶎诱摹伴L官意識”形成的社區(qū)行政邏輯導(dǎo)致基層社會治理遭遇人民群眾的“理性無知”,而對底層群體的施舍式幫扶邏輯又加強(qiáng)了這種“理性無知”[13]。底層群體在基層社會治理和建設(shè)中同樣是參與主體,這種主體性應(yīng)該更多地表現(xiàn)為底層群體的自助互助、政府和基層自治組織的引導(dǎo)和協(xié)助,而不應(yīng)該是無原則的“有求必應(yīng)”和“保姆式的服務(wù)”。

(三)“常態(tài)化”治理與“非常態(tài)化”治理的情境轉(zhuǎn)換錯配

第一,常態(tài)治理“碎片化”與非常態(tài)治理“動員化”出現(xiàn)結(jié)構(gòu)倒懸。當(dāng)前,恩施土家族苗族自治州面臨著兩種治理情境,一種在確定性事件常態(tài)化治理的基礎(chǔ)上,主要處理一些模式化的日常事務(wù);另一種則為基于某些突發(fā)性事件的非常態(tài)化治理,主要處理臨時出現(xiàn)的非日常事務(wù)。常態(tài)治理的“碎片化”與非常態(tài)治理的“動員化”出現(xiàn)失衡,帶來的治理困境往往成為制約治理效能提升的障礙,大量的專項檢查與績效考核對基層造成一定負(fù)擔(dān)。

第二,政治“錦標(biāo)賽”帶來的工作任務(wù)劇增。在行政發(fā)包制模式下,恩施土家族苗族自治州政府擁有目標(biāo)考核與人事任免權(quán)力,下級政府則擁有一定程度的自由裁量權(quán)。在層層篩選與結(jié)果考核的模式下,地方官員不得不提高政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),以此獲取比較優(yōu)勢、謀求晉升保障。在特定經(jīng)濟(jì)理性的驅(qū)動下,恩施土家族苗族自治州政府官員積極開展政治“錦標(biāo)賽”,主動提出更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo),推動地方的經(jīng)濟(jì)增長,同時也造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費等問題。在“橫向競爭”與“縱向發(fā)包”的雙重影響下,自由裁量權(quán)與事權(quán)正逐步下放,相關(guān)考核指標(biāo)不斷增多,基層工作任務(wù)持續(xù)增加。

四、黨建引領(lǐng)民族地區(qū)基層社會治理的破解之道

恩施土家族苗族自治州結(jié)合自身特點,勾勒出富有特色的社會治理體系,對于其他民族地區(qū)社會治理工作有著典型示范效應(yīng)。但調(diào)研也發(fā)現(xiàn),廣大人民群眾的價值取向應(yīng)以社會主義核心價值觀為引領(lǐng),在充分吸收借鑒少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上,在與其他民族的交往、交流、交融中形成共識,筑牢深層次的民族團(tuán)結(jié)、民族和睦意識[14]。同其他民族地區(qū)社會治理工作一樣,恩施土家族苗族自治州社會治理體系建設(shè)也正遭遇瓶頸,亟待進(jìn)一步完善。進(jìn)一步推動民族地區(qū)基層社會治理創(chuàng)新,關(guān)鍵在于謀劃新思路、拓展新空間、激發(fā)新活力,有效推進(jìn)黨建與民族地區(qū)基層社會治理的有效銜接,切實打通基層社會治理的“最后一公里”,積極打造民族地區(qū)基層社會治理的特色文化品牌,最終實現(xiàn)民族地區(qū)的善治,進(jìn)而促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)[15]。

(一)區(qū)域共建:以社區(qū)黨組織為核心

第一,鑄牢中華民族共同體意識。新時代黨的民族工作的“綱”則是鑄牢中華民族共同體意識,所有工作都要向此聚焦[16]。堅持和完善共建共治共享的社會治理制度,站穩(wěn)人民立場,持續(xù)夯實基層“戰(zhàn)斗堡壘”,充分發(fā)揮基層黨組織的作用,開展定點包聯(lián),鍛煉黨員干部聯(lián)系和服務(wù)群眾能力,不斷凝聚基層干事活力,激勵基層黨員干部的帶動引領(lǐng)作用,持續(xù)加強(qiáng)基層干部隊伍建設(shè),選優(yōu)配強(qiáng)村兩委班子,大力培育農(nóng)村致富帶頭人,為鄉(xiāng)村振興提供源源不斷的動力。扶持發(fā)展“一村一品”特色經(jīng)濟(jì),增強(qiáng)“輸血”功能,為壯大村集體經(jīng)濟(jì)提供保障,推動基層社會治理水平和能力提升。

第二,建立聯(lián)合型區(qū)域化黨建組織實體。以社區(qū)黨組織為“圓心”,統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、社會組織等黨組織成立社區(qū)“大黨委”,圍繞“黨建工作聯(lián)做、黨建資源聯(lián)享、精神文明聯(lián)創(chuàng)、服務(wù)難題聯(lián)解、公益事業(yè)聯(lián)辦、生活環(huán)境聯(lián)建”的共同目標(biāo)取向,在維持原有組織架構(gòu)和隸屬關(guān)系的前提下,精準(zhǔn)對接社區(qū)、單位、居民之間的利益契合點和需求連接處,共同建立聯(lián)合型區(qū)域化黨建組織實體。同時,以社區(qū)“大黨委”為基礎(chǔ),吸納社區(qū)內(nèi)的居民小區(qū)、物業(yè)公司、新興組織等其他多元黨組織擴(kuò)建社區(qū)“黨建聯(lián)盟”,實行實事聯(lián)辦、服務(wù)共享,形成社區(qū)黨組織、社區(qū)“大黨委”和社區(qū)“黨建聯(lián)盟”三級遞進(jìn)架構(gòu)的區(qū)域化共建機(jī)制。

(二)議事協(xié)商:以聯(lián)系和聯(lián)席為依托

第一,“組織建設(shè)”與“科學(xué)決策”相統(tǒng)一?；鶎用裰鲄f(xié)商能否順利推進(jìn),政策能否有效實施,根本在于基層組織,關(guān)鍵在于黨的領(lǐng)導(dǎo)。充分發(fā)揮基層黨組織在基層協(xié)商中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,使基層黨組織成為服務(wù)基層發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者、推動者和組織者。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于基層協(xié)商全過程和工作各方面,充分發(fā)揮黨的把關(guān)定向作用,使基層民主協(xié)商始終沿著正確的政治方向發(fā)展,實現(xiàn)村級事務(wù)民主科學(xué)決策,促進(jìn)基層社會和諧穩(wěn)定。

第二,“協(xié)商能力”與“民主價值”相統(tǒng)一。擴(kuò)大群眾參與是實現(xiàn)基層協(xié)商民主的基礎(chǔ)保證?；鶎用裰鲄f(xié)商不僅是全過程人民民主的重要實現(xiàn)形式,更是基層群眾自治制度的主要內(nèi)容之一,其實質(zhì)就是保證和實現(xiàn)群眾廣泛、有序的政治參與。在“村事民議”中,始終堅持以人民為中心,堅持村民自治,引導(dǎo)動員組織村民廣泛參與村級事務(wù)協(xié)商決策,在提事、議事、決事、辦事、評事全過程中充分體現(xiàn)人民群眾主體地位,充分發(fā)揮群眾自治作用,讓群眾在民主協(xié)商中表達(dá)訴求、化解矛盾、增進(jìn)共識、解決問題,實現(xiàn)“民事民提、民事民議、民事民治、民事民享”的目標(biāo),保障群眾充分的民主政治權(quán)利。

第三,“制度建設(shè)”與“法制體系”相統(tǒng)一。建立制度機(jī)制是開展基層協(xié)商工作的前提條件,制度建設(shè)是推進(jìn)法治社會建設(shè)和構(gòu)建基層社會治理體系的必然要求,是保障基層民主協(xié)商科學(xué)決策,持續(xù)運轉(zhuǎn)的根本所在。依法建立協(xié)商制度機(jī)制和基本程序,對于基層民主實踐結(jié)果起著關(guān)鍵作用。以法律法規(guī)為依據(jù),以政策規(guī)定為抓手,把民主議事協(xié)商依法納入村民自治章程和村民自治制度,規(guī)范建立議事協(xié)商的運行機(jī)制和操作程序,提高議事協(xié)商的合法性、有效性和科學(xué)性,使民主協(xié)商步入法治化、規(guī)范化、制度化軌道,確保協(xié)商活動依法有序開展,協(xié)商結(jié)果合法有效滿意,達(dá)到良法善治的目的。不僅使基層依法自治水平持續(xù)提高,也推進(jìn)自治、法治、德治為一體的基層社會治理體系加速形成。

第四,“監(jiān)督問效”與“協(xié)商效果”相統(tǒng)一。加強(qiáng)監(jiān)督問效是確?；鶎訁f(xié)商效果的重要手段。實施監(jiān)督是保障全面準(zhǔn)確貫徹落實政策制度,維護(hù)國家集體利益和群眾合法權(quán)益,確保民主協(xié)商合法有效,協(xié)商成果有效落實的重要手段和方式。在基層民主協(xié)商中高度重視監(jiān)督工作,充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督職能和群眾監(jiān)督權(quán)利作用,始終將監(jiān)督置于民主協(xié)商的事前、事中和事后全過程。形成協(xié)商成果后,以監(jiān)督推動協(xié)商成果轉(zhuǎn)化落實,以問效實行反饋評價機(jī)制,確保群眾對協(xié)商成果落實滿意,基層民主協(xié)商質(zhì)效和水平明顯提高。

(三)互聯(lián)互動:以常態(tài)化溝通為導(dǎo)向

第一,突出“廣泛性”,激活“業(yè)主”共建意識。樹立群眾“業(yè)主”意識,完善以基層村、社區(qū)為基礎(chǔ)、全社會共同參與的基層社會治理新格局,依靠群眾統(tǒng)籌抓好脫貧攻堅、基層社會治理與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接、高效推進(jìn)。要厘清群眾自治組織和廣大群眾間的職責(zé)定位,加強(qiáng)協(xié)作共建,拓寬群眾參與社會治理的范圍和途徑,鼓勵群眾代表參會議政,將決策過程有效轉(zhuǎn)化為集中傾聽民意的過程,將信息結(jié)果反饋有效轉(zhuǎn)化為政策制定依據(jù),把密切干群關(guān)系融會貫通于社會治理始末,全方位激發(fā)群眾建言獻(xiàn)策的積極性,進(jìn)一步提高決策部署的科學(xué)性、精準(zhǔn)性、廣泛性,營造人人參與共建美好家園的濃厚氛圍,不斷推進(jìn)民族地區(qū)基層社會治理繁榮發(fā)展。

第二,突出“效能性”,激發(fā)“判官”共治意識。群眾的事多同群眾商量,群眾的事多依靠群眾。要堅持群眾觀點和群眾路線,引導(dǎo)人民群眾依法行使民主權(quán)利,堅持把共治作為創(chuàng)新基層社會治理結(jié)構(gòu)、重塑文明鄉(xiāng)風(fēng)秩序、提升民主自治水平的鍛造平臺。在法治框架下,最大化發(fā)揮群眾牽引輔助作用,推動由村、社區(qū)干部單邊作戰(zhàn)到小組班子、婦女代表、黨員代表、復(fù)退軍人等廣大群眾協(xié)同共治的轉(zhuǎn)型,不斷壯大群防群治的力量。以“一事一議”會議、民主聽證等為主要形式搭建相互學(xué)習(xí)、相互借鑒、相互促進(jìn)的“大舞臺”,集眾智解難題,集眾力助推“自治、法治、德治”一體化社會基層社會治理新秩序。

第三,突出“普惠性”,激勵“共同體”共享意識。在探索黨建引領(lǐng)城市基層社會治理工作中,一個轄區(qū)內(nèi)的黨組織、社會組織、企事業(yè)單位、業(yè)委會、居民群眾等社會力量既是社會治理的參與者和見證者,又是社會治理的共享者。不但把“蛋糕”做大,還把“蛋糕”分好。要統(tǒng)籌整合轄區(qū)資源,在黨組織協(xié)同作戰(zhàn)、資金項目安排部署上,牢固樹立“一盤棋”思維,緊緊擰成“一根繩”,同心同向發(fā)力,優(yōu)先解決群眾關(guān)心關(guān)切的共性問題,扎實推進(jìn)普惠性、基礎(chǔ)性民生設(shè)施建設(shè),全面提高公共服務(wù)資源共享水平。

(四)考核評價:以黨建責(zé)任人為主體

第一,推動基層行政管理體制改革。加大民族地區(qū)基層黨建工作的區(qū)域化改革探索推進(jìn)力度,建立容錯機(jī)制、力戒形式主義,真正為基層黨員干部減負(fù),通過不斷完善考核體系,進(jìn)一步強(qiáng)化重在平時、考在日常和重實干、重落實的鮮明導(dǎo)向,讓基層黨員干部們在日常工作中能夠負(fù)重更少、干勁更足。一定程度上調(diào)整和完善基層評價體系的主要內(nèi)容、主要標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)建激勵性兼具約束性的基層考核評價體系。

第二,理順基層社會治理工作機(jī)制。鼓勵各級、各地區(qū)因地制宜地嘗試探索,通過多種形式、各種行之有效的方式延伸基層黨組織的引領(lǐng)力。充分研究考慮基層治理的實際需要,合理劃分基層政府與上下級職能部門各自的責(zé)任與邊界,明確基層的主要工作任務(wù)與職能定位,在理順權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上,防止上級向基層“轉(zhuǎn)嫁”職責(zé),讓基層干部疲于應(yīng)對。

第三,推動各類組織在基層治理中創(chuàng)新發(fā)展。社會需求在多元復(fù)雜的環(huán)境下,基層力量需借助不同組織作用,創(chuàng)建更大的利益共同體,以此尋求更多的利益結(jié)合點。同時,建立健全群眾參與基層社會治理的工作機(jī)制,通過充分調(diào)動基層群眾性自治組織的積極性,創(chuàng)新其吸納方式,更好地激發(fā)和引導(dǎo)民族地區(qū)廣大人民群眾的積極性,使其主動地參與到當(dāng)?shù)鼗鶎由鐣卫淼母鱾€層面。

(五)文化塑魂:以便民服務(wù)為宗旨

第一,形成“黨建+基層社會治理”的創(chuàng)新工作思路共識。讓黨建與民族地區(qū)社會治理有效銜接、相互促進(jìn)。其次,要堅持以人民為中心,推動普惠、共享的發(fā)展,用“服務(wù)型”治理取代“管控式”治理,切實提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。再次,要創(chuàng)新謀劃推進(jìn)民族地區(qū)基層黨建工作,破除束縛、打通圍墻和壁壘,在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次實現(xiàn)構(gòu)建融合互通的聯(lián)動治理格局。

第二,打造“黨建+民族文化”品牌。推進(jìn)中國式現(xiàn)代化需要強(qiáng)大的物質(zhì)力量,也需要強(qiáng)大的精神力量。打造“民族文化”品牌,就是要激發(fā)各民族文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力,更有效地推動民族地區(qū)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展,不斷滿足人民群眾多樣化、多層次、多方面的精神文化需求,不斷提高人民群眾的現(xiàn)代文明程度,不斷鞏固各民族團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)。要充分考慮民族地區(qū)具有的地域性、包容性、傳承性、群眾性和時代性等特征,做好研究、開發(fā)、宣傳、推介等方面的工作,把傳統(tǒng)文化保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃,加強(qiáng)各族群眾生產(chǎn)生活、民族服飾、文化藝術(shù)、民族節(jié)慶等傳統(tǒng)文化的挖掘整理,如在建筑主體和外觀設(shè)計上融入民族文化元素,體現(xiàn)少數(shù)民族特點,以此增強(qiáng)黨在民族地區(qū)的親和力,并推動民族文化傳承。再次,要積極打造“黨建+紅色文化”品牌,將紅色元素與民族地區(qū)有機(jī)融合,不斷激勵青年黨員重拾對紅色文化的溫情與敬意。

第三,深化提升黨建引領(lǐng)基層社會治理示范區(qū)創(chuàng)建。深化推進(jìn)街道管理體制改革工作,建立健全街道運行機(jī)制。深化“小區(qū)培基”工程,進(jìn)一步優(yōu)化小區(qū)黨組織設(shè)置,推進(jìn)組織觸角延伸和工作覆蓋。常態(tài)化推動資源服務(wù)平臺下沉,深入推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效行動,不斷構(gòu)建“自治、法治、德治、智治”相結(jié)合的基層治理體系。

五、結(jié) 語

中國是統(tǒng)一的多民族國家,民族工作在國家治理中占據(jù)重要地位,中國取得舉世矚目的成就,得益于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的有效治理體制,這是中華人民共和國成立70多年來有效治理和治理優(yōu)勢的根源[17]。而中華民族共同體意識也逐步形成并不斷得到加強(qiáng),成為民族地區(qū)治理的強(qiáng)大精神力量,呈現(xiàn)出頻繁互動、交融共生的歷史格局。

加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會治理的生動實踐證明,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會跨越發(fā)展、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定,必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),堅持把黨的群眾路線貫穿于基層社會治理全過程?；诙魇┩良易迕缱遄灾沃輼?gòu)建的社會治理體系經(jīng)驗分析,本文認(rèn)為,提升民族地區(qū)基層治理能力現(xiàn)代化水平,要創(chuàng)新實施以社區(qū)黨組織為核心的區(qū)域共建機(jī)制、以聯(lián)系和聯(lián)席為依托的議事協(xié)商機(jī)制、以常態(tài)化溝通為導(dǎo)向的互聯(lián)互動機(jī)制、以黨建責(zé)任人為主體的考核評價機(jī)制、以便民化服務(wù)為宗旨的黨群服務(wù)機(jī)制,讓群眾在實現(xiàn)民族地區(qū)基層社會治理現(xiàn)代化的同時,解決好貧困問題,著力構(gòu)建基層社會治理新格局,確保民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、群眾安居樂業(yè)。