韋彩玲，羅 恒

（廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧 530004）

一、問題的提出

土地是支撐城市經(jīng)濟社會發(fā)展的空間載體，而當下快速城鎮(zhèn)化引發(fā)的建設(shè)用地需求急劇增大，致使城鄉(xiāng)建設(shè)用地存量間的結(jié)構(gòu)性矛盾愈發(fā)突出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策由此在新時期應(yīng)運而生。2019 年，第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過的新《土地管理法》中第六十三條從法理上明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地可直接在市場進行出讓、出租①全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的決定［EB/OL］.（2019-08-28）［2022-09-10］.http：//f.mnr.gov.cn/201908/t20190828_2462423.html.，從而為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市奠定了法理基礎(chǔ)，助推著農(nóng)村土地要素進行市場化配置。近年來，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策逐漸成為學界的研究熱點。一方面，目前國內(nèi)學者的研究重心偏向于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策（本文簡稱“入市政策”）實施后所產(chǎn)生的政策效應(yīng)與績效①米旭明，王文思.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的減貧效應(yīng)研究［J］.數(shù)量經(jīng)濟技術(shù)經(jīng)濟研究，2021（11）：62-81.，但對入市政策如何被何種因素驅(qū)動而制定的研究甚少。換言之，目前學術(shù)界多將入市政策作為自變量來解釋農(nóng)戶福利變化、農(nóng)村發(fā)展等政策效果，而缺乏將其作為因變量去考察哪些因素導(dǎo)致了我國各地區(qū)城市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革決策及其制度變遷的研究。另一方面，有關(guān)農(nóng)戶入市意愿與影響因素的研究頗多②翟彬，梁流濤.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的農(nóng)戶認知與意愿——基于河南省324 戶農(nóng)戶調(diào)查的分析［J］.干旱區(qū)資源與環(huán)境，2017（10）：7-12.，而從地方政府角度考察入市政策被采納的影響因素的研究卻鮮有。這一問題是促進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的重要抓手和重大議題，研究它，有利于厘清入市政策進一步擴散的邏輯機理。因此，本文在已有研究的基礎(chǔ)上，立足于政策擴散理論，通過2005-2019 年全國180 個地級市的面板數(shù)據(jù)進行實證分析，從而系統(tǒng)性地識別入市政策擴散的基本邏輯和影響因素。

一、文獻回顧與研究假設(shè)

（一）文獻回顧

政策擴散理論肇始于Rogers，其所著的《創(chuàng)新的擴散》被譽為關(guān)于擴散理論的“圣經(jīng)”。Rogers 將政策擴散定義為“一項創(chuàng)新性政策隨著時間的流逝，在其他社會系統(tǒng)與地方之間進行交流傳播的過程”③Rogers E M.Diffusion of Innovations［M］.New York：The Free Press，1983：432-448.。楊代福則將其定義為一項創(chuàng)新性政策在一定時期之內(nèi)通過特殊的渠道，在政府之間進行傳播與被采納的過程④楊代福.西方政策創(chuàng)新擴散研究的最新進展［J］.國家行政學院學報，2016（1）：122-126.。政策擴散的相關(guān)研究始于20 世紀60 年代的美國，其是從社會學、傳播學、地理學等學科而非政策科學學科中所演化而來的。此后，經(jīng)過沃克爾（Walker）⑤Walker,Jack L.The Diffusion of innovations among the American states［J］.The American Political Science Review，1969，63（3）：880-899.、卡奇（Karch）⑥Karch，Andrew.Emerging issues and future directions in State policy diffusion research［J］.State Politics and Policy Quarterly，2007，7（1）：54–80.、羅杰斯（Rogers）、格雷（Gray）⑦Gray,Virginia.Innovation in the states：A diffusion study［J］.The American Political Science Review，1973（4）：1174-1185.、貝瑞夫婦（Berry）⑧Berry Frances Stokes&William D.Berry.Innovation and diffusion models in policy research［M］.Theories of the policy process.Routledge，1999：169.等人的努力,政策創(chuàng)新與擴散的研究發(fā)生了質(zhì)的飛躍，并在近年來成為國內(nèi)公共政策學界的研究焦點。目前國內(nèi)外學者對于政策擴散的路徑研究，大多遵循時間與空間分析的研究框架。在空間擴散研究方面，貝瑞夫婦提出了全國互動模型、區(qū)域擴散模型、領(lǐng)導(dǎo)-跟進模型與垂直影響模型。在時間推進方面，多數(shù)學者都傾向于認為符合正態(tài)分布的S 形曲線是政策擴散過程的基本特征。隨著政策擴散研究的深入，Boushey 在其著作中提出傳統(tǒng)理論無法解釋的四種政策擴散形態(tài)，即陡峭的R 形曲線、S 形曲線和階梯形曲線①Boushey G.Policy diffusion dynamics in America［M］.New York：Cambridge University Press，2010：4.，并結(jié)合實際加以驗證。隨著政策擴散理論研究的本土化，我國學者結(jié)合國情與具體公共政策開展實證研究，以政策擴散作為理論框架來剖析社會各領(lǐng)域的問題。比如以政策擴散理論為基礎(chǔ)來認識省級政府權(quán)力清單制度的擴散規(guī)律②鄒東升，陳思詩.黨的十八大后中國省級政府權(quán)力清單制度創(chuàng)新的擴散——基于政策擴散理論的解釋［J］.西部論壇，2018（2）：26-28.，剖析“人才新政”在擴散中的張力與潛在風險③吳賓，楊彩寧，唐薇.“人才新政”的政策創(chuàng)新擴散及風險識別［J］.蘭州學刊，2020（6）：131-138.，分析住房限購政策的影響因素④劉瓊，職朋，佴玲莉，張紹陽.住房限購政策擴散：內(nèi)部訴求還是外部壓力［J］.中國土地科學，2019（2）：58-64.，挖掘影響電子政務(wù)迅速擴散的關(guān)鍵影響因素⑤馬亮.政府創(chuàng)新擴散視角下的電子政務(wù)發(fā)展——基于中國省級政府的實證研究［J］.圖書情報工作，2012（7）：117-124.等問題。

探究政策創(chuàng)新擴散的過程、機制、影響因素等問題一直是政策過程理論和公共管理研究的重中之重。對于政策擴散的生成，從宏觀層面看，以政府自身為標準可分為內(nèi)外部影響因素。其中內(nèi)部因素包括政府內(nèi)部的結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)模、資源、權(quán)力配置等，以及該轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟、政治、文化、社會狀況等可能會影響政策創(chuàng)新的擴散；外部因素則是指政策創(chuàng)新擴散作為一種不確定的理念在社會中進行擴散時必然會受到社會溝通過程與環(huán)境的影響與制約⑥Rogers E M.Diffusion of Innovations［M］.New York：The Free Press，1983：432-448.。從微觀層面看，學界目前主要圍繞組織層面、個體層面、環(huán)境因素與政策屬性四大方面展開研究。從組織層面看，影響因素包括組織結(jié)構(gòu)、文化與能力，其中組織結(jié)構(gòu)根據(jù)府際關(guān)系可分類為上下級政府之間的關(guān)系與同級別政府之間的關(guān)系⑦馬亮.府際關(guān)系與政府創(chuàng)新擴散：一個文獻綜述［J］.甘肅行政學院學報，2011（6）：33-40.；從個體層面看，具有權(quán)威作用的政治領(lǐng)袖基于自身的既往經(jīng)歷、受教育程度、個人性格等可將其意向轉(zhuǎn)化為政府議程從而形成最終決策，具體而言其影響因素包括政策網(wǎng)絡(luò)行動者、政策企業(yè)家等，以及在任期制和政治晉升錦標賽背景下地方官員的政治流動、制度壓力、政策績效的合法性與技術(shù)可行性等⑧周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究［J］.經(jīng)濟研究，2007（7）：36-49.；環(huán)境因素則主要涉及經(jīng)濟社會發(fā)展特征、人均收入水平、人口規(guī)模與密度等；政策屬性因素則是指在決策過程中存在的不完全信息與有限理性等問題致使公共政策自身的科學性合理性受損，進而影響政策創(chuàng)新的進一步擴散。

入市政策作為一項正在迅速并全面擴散的公共政策，其擴散過程成為驗證政策擴散理論基本原理和框架的理想場域。學界圍繞政策擴散作了大量的研究并取得了豐碩的研究成果，為本文分析入市政策的擴散邏輯提供了研究思路。但是既有的研究缺乏對集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的時空維度的量化研究，忽略了從系統(tǒng)性的角度考量其擴散邏輯，哪些因素在推動或者阻礙地方政府采納入市政策，在政策擴散的不同時段和區(qū)域，哪些因素的影響效應(yīng)更加顯著，成了必須探究的問題。因此，本文以入市政策為研究對象，試圖從時間、空間兩個維度來探索其背后的邏輯機理。

（二）研究假設(shè)

政策擴散在從小范圍試點到大范圍采納的動態(tài)過程中，不同的因素發(fā)揮著不同的影響作用。一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了其地方政府治理能力的發(fā)展取向，經(jīng)濟愈發(fā)達、人口愈聚集，其對政府治理能力提高的期望也就越大。由此，本文得出需求驅(qū)動的邏輯基礎(chǔ)。從政策擴散的機制角度分析，基本的擴散模型是理解創(chuàng)新擴散的基礎(chǔ)。Charles R.Shipan 和Craig Volden 指出政策擴散包括橫向的學習、競爭、模仿等機制，以及縱向的強制性擴散機制①Charles R.Shipan，Craig Volden.The Mechanisms of Policy Diffusion［J］.American Journal of Political Science，2008，52（4）：840-857.。政策擴散產(chǎn)生在一個社會體系之中，這個社會結(jié)構(gòu)在各個方面影響和制約著政策創(chuàng)新的結(jié)果②（美）E.M.Rogers.《創(chuàng)新的擴散（第五版）》［M］.唐興通，鄭常青，張延臣，譯.北京：電子工業(yè)出版社,2016：25.。其采取某一項政策，一定是同時基于同級政府、上級政府、社會公眾等多元主體的影響。由此，本文從中提煉出政策擴散的壓力應(yīng)對機制邏輯。從動機理論的角度看，主體有了動機就會產(chǎn)生某種行為，個體行為的產(chǎn)生包括外在誘因與內(nèi)在誘因，其內(nèi)在誘因則與個體自身的需求、欲望和認知等有關(guān)。地方領(lǐng)導(dǎo)的個體差異和對新事物認知的差異可能會影響政策擴散過程的政策采納率，由此提煉出政策擴散的個體動機邏輯。綜合以上三方面的邏輯分析可以看出，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策的推廣是在多重行為邏輯的共同影響下所進行的政策擴散。

1.需求驅(qū)動邏輯。需求驅(qū)動邏輯是從城市內(nèi)部因素進行研究，側(cè)重于從經(jīng)濟發(fā)展、人口規(guī)模、回應(yīng)治理需求等方面進行考察。經(jīng)濟發(fā)展對城市建設(shè)用地擴張的機理在于，地區(qū)收入的提高會刺激總需求規(guī)模的擴大，其消費觀念也將從保障基本生活向提高生活質(zhì)量轉(zhuǎn)變，進而增加對住房、交通、綠化用地等基礎(chǔ)設(shè)施的需求，導(dǎo)致城市建設(shè)用地需要進行擴張，進而有助于加速地區(qū)出臺入市政策以緩解建設(shè)用地的緊張。其次，新增建設(shè)用地的本質(zhì)是回應(yīng)人們對于土地承載功能的需求，即娛樂、休閑、綠化、公共設(shè)施等必須與新增人口的規(guī)模、密度相互匹配，才能滿足社會對政府高效治理的訴求。同時二、三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展也客觀上刺激了建設(shè)用地的擴張，助推入市政策的出臺。基于此，本文提出以下假設(shè)。假設(shè)1a：經(jīng)濟發(fā)展水平越高的城市，其出臺入市政策的可能性越大；假設(shè)1b：城市轄區(qū)人口密度越大的城市，其出臺入市政策的可能性越大；假設(shè)1c：二、三產(chǎn)業(yè)占城市GDP 比重越大的城市，其出臺入市政策的可能性越大。

2.壓力應(yīng)對邏輯。壓力應(yīng)對邏輯側(cè)重于考量多元主體對地方政府主體采取某項行為的影響。從組織理論的視角看，組織基于正式或非正式的壓力、調(diào)試自身的行為規(guī)范以及為降低失敗風險采取的模仿學習等三種作用機制會催生出組織同形，即其需要在制度環(huán)境場域中順從同形壓力才能增加自身的合法性與生存機會③宋鐵波，張雅，吳小節(jié)，曾萍.組織同形的研究述評與展望［J］.華東經(jīng)濟管理，2012，26（5）：140-145.。在我國科層體制結(jié)構(gòu)的政治體系中，上級政府或政策倡導(dǎo)者處于金字塔的上端，下級政府的行政決策受到上級的控制力和權(quán)威的影響，進而達成所期望的政策擴散④劉偉.國際公共政策的擴散機制與路徑研究［J］.世界經(jīng)濟與政治，2012（4）：40-58.。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策擴散屬于“輻射——試點——擴散”的擴散模式，1995 年原國土資源部在22 個省市地區(qū)進行規(guī)劃試點后，進而開始在各地擴散。因此，本文提出假設(shè)2a：上級政府的強制行政命令對于地方政府出臺入市政策具有促進作用。鄰近壓力強調(diào)來自同級政府的競爭和壓力。在鄰近效應(yīng)下，地方政府采納政策創(chuàng)新的動力包括學習機制和競爭機制，政策主體會選擇性地借鑒其他政策制定者的政策經(jīng)驗，或者其為了獲得競爭性優(yōu)勢和避免劣勢而采取創(chuàng)新政策。Mintrom（1997）提出當某一區(qū)域的多個州采納一項創(chuàng)新政策后，則該區(qū)域的其他州相繼跟進實施該政策的概率會高于其他非鄰近州①Mintrom M.Policy entrepreneurs and the diffusion of innovation［J］.American Journal of Political Science，1997（41）：738-770.。因此，本文提出假設(shè)2b：同一省份中其他兄弟城市對入市政策的采納率越大，則該地方政府出臺入市政策的概率越大。社會壓力強調(diào)社會中民眾主體和大眾傳媒給政府所傳達的壓力。政策學家詹姆斯·安德森認為政策議程的觸發(fā)機制有三大因素，其中之一是新聞媒介。大眾傳媒作為政府與公眾之間上下互動的重要橋梁，可以在政策制定和執(zhí)行時一定程度上突破決策者的有限理性，保障決策的科學性、民主性。其作為“社會公器”的一種，具有“官方”或“半官方”的性質(zhì)，能夠及時敏銳地發(fā)現(xiàn)有新聞價值的社會問題并轉(zhuǎn)化為政策議題②聶靜虹.公共政策制定中的大眾媒體功用研究［M］.北京：人民出版社，2012：90.。同時政府有效地回應(yīng)社會訴求也是政府治理績效評價指標體系的重要組成部分，在政策議程的設(shè)置中也愈發(fā)重視對訴求的回應(yīng)③劉偉，黃健榮.當代中國政策議程創(chuàng)建模式嬗變分析［J］.公共管理學報，2008（3）：30-40.。因此，本文提出假設(shè)2c：新聞媒體有關(guān)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的宣傳報道越多，地方政府采納入市政策的可能性就越大。

3.個體動機邏輯。個體動機邏輯側(cè)重于從領(lǐng)導(dǎo)干部的個體特征出發(fā)，考察其自身特征與政策創(chuàng)新之間的關(guān)系。根據(jù)政治晉升錦標賽理論，政府官員會為提升地方經(jīng)濟增長率和治理績效采取相應(yīng)行為，而政策創(chuàng)新能幫助其快速積累政績、助推職務(wù)晉升。研究表明，相對年輕的管理者會更傾向于進行組織變革和創(chuàng)新，其自身接受新生事物與創(chuàng)新的能力和意愿會更強；而年長的高層管理者會基于自身的保守特性進而難以承受創(chuàng)新失敗的風險，從而趨避政策創(chuàng)新。另一方面，研究表明，隨著我國各級地方政府對于政策創(chuàng)新的重視，干部間的異地交流對于區(qū)域創(chuàng)新活動具有顯著的正向促進效應(yīng)。這表明創(chuàng)新性政策可能會隨著領(lǐng)導(dǎo)干部的地域流動而產(chǎn)生擴散。由此，提出假設(shè)3a：地方領(lǐng)導(dǎo)干部越年輕，越有可能推行入市政策；假設(shè)3b：擁有其他城市領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)歷的干部更有可能進行政策創(chuàng)新。

（二）研究方法分析單位

基于對數(shù)據(jù)可獲得性、可比性的考慮，在剔除了國家指定的33 個入市政策試點城市和發(fā)生行政建制變化的城市后，最后進入模型的城市觀測點共計180 個④為保持研究的一致性，本文所選取的城市均為觀察期之內(nèi)各個年份均存在的城市，過濾了未正式建立和撤銷的地級市。如2011 年撤銷的巢湖市、2012 年成立的三沙市均不在2005-2012 年的觀察期內(nèi)，本文不予以統(tǒng)計。。本文針對180 個城市的考察期為2005 年到2019 年，2005 年原國土資源部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發(fā)[2005]207 號），由此入市制度開始進入推廣階段，因此本文的研究時間跨度以2005 年作為入市政策的起始年份。由于研究目標是政府進行行政決策的影響因素與邏輯機理，而動態(tài)計量模型可以全面、客觀地描述滯后效應(yīng)，因此本文對部分變量的取值作滯后一年的處理。

（三）變量測量與數(shù)據(jù)來源

1.因變量。本文研究的因變量為二分類變量，以“是否采納入市政策”作為衡量標準，“1”表示某城市某年采納入市政策，“0”則代表尚未采納，數(shù)據(jù)來源于中國政府網(wǎng)、國家發(fā)改委官網(wǎng)以及各地方政府網(wǎng)站。

2.自變量。需求驅(qū)動邏輯：本文選取人均GDP、人口密度和產(chǎn)業(yè)分化等三個指標進行衡量。江華等人的研究指出，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與經(jīng)濟發(fā)達程度呈正相關(guān)，且呈現(xiàn)出一定的地區(qū)差異，即不同區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了其對于土地的需求不同，進而決定了其集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的活躍程度、規(guī)模與形式等①江華，楊秀琴.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)——制度變遷與績效評價［M］.北京：中國經(jīng)濟出版社，2011：60.。人口密度側(cè)面反映了一地的經(jīng)濟社會活動的活躍度與人口城鎮(zhèn)化的進程，總的來說，人口密度愈大，表明該城市的邊界需要進行向外擴張和發(fā)展的必要性也就愈強。朱旭峰、張友浪②朱旭峰，張友浪.創(chuàng)新與擴散：新型行政審批制度在中國城市的興起［J］.管理世界，2015（10）：91-103.和趙可③趙可，張安錄.城市建設(shè)用地擴張驅(qū)動力實證研究——基于遼寧省14 市市轄區(qū)數(shù)據(jù)［J］.資源科學，2013（5）：928-934.分別在行政審批制度擴散因素和中國城市建設(shè)用地擴張的驅(qū)動因素研究中采納人均GDP、人口密度變化率來衡量內(nèi)部經(jīng)濟驅(qū)動因素。因此本文采取這兩個變量來界定入市政策擴散過程中的需求驅(qū)動邏輯。一是壓力應(yīng)對邏輯?？煞譃樯霞墘毫?、鄰近壓力和社會壓力三個維度。首先，本文采取“省級政府是否出臺政策”這一指標來衡量來自上級政府的壓力。在以往壓力型政府體制之下，行政壓力通過科層行政關(guān)系進行傳導(dǎo)，其采納某項政策的概率會變大。本文在借鑒馬亮④馬亮.公共服務(wù)創(chuàng)新的擴散：中國城市公共自行車計劃的實證分析［J］.公共行政評論，2015（3）：51-75.、李智超⑤李智超.政策試點推廣的多重邏輯——基于我國智慧城市試點的分析［J］.公共管理學報，2019（3）：145-155.等人的研究基礎(chǔ)上，選取“已采取政策的城市數(shù)量/省內(nèi)其他城市總數(shù)”來衡量鄰近壓力變量。對于北京、天津、重慶、上海等直轄市，其鄰近壓力直接賦值為0。最后，本文使用中國知網(wǎng)重要報紙全文數(shù)據(jù)庫平臺，以“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”為關(guān)鍵詞檢索2005-2019年間的有關(guān)新聞報道篇數(shù)，并將其作為衡量社會壓力的指標。二是個體動機邏輯。本文將其定義為市委書記年齡與市委書記交流經(jīng)歷。動機心理學指出個體的行為趨勢是習慣、欲望與激勵三者的乘積，由欲望衍生而來的權(quán)力動機使一些人認為對他人施加影響，并從這個過程中感受自身的強悍、重要性、影響力的生活才是具有吸引力的，由此得出領(lǐng)導(dǎo)者的個體動機維度。一方面，市委書記作為“一把手”，其職責是管方向、做決策，具有總攬全局的作用。參考相關(guān)研究，本文以市委書記55 歲為年齡界限，使用觀察期內(nèi)年份減去其出生年份得到年齡個體動機賦值，大于或等于55 歲的賦值為1，小于55 歲的賦值為0。另一方面，若在某一觀察年份之前有過其他城市的領(lǐng)導(dǎo)任職經(jīng)歷，則將其賦值為1，否則賦值為0，以上數(shù)據(jù)來源于地方領(lǐng)導(dǎo)干部資料庫、百度及中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)。具體詳情見表1。

表1 主要變量的含義、測量與數(shù)據(jù)來源

表2 自變量的描述性統(tǒng)計

（三）模型設(shè)定

本文采用事件史分析（EHA）方法對入市政策的擴散進行實證研究。該方法由貝瑞夫婦于1990 年首次引入政策擴散研究領(lǐng)域，后逐漸演變?yōu)檫@一領(lǐng)域的主要研究方法。具體而言，本文運用Logit 模型進行回歸分析，模型函數(shù)為：

公式中i 表示某城市，t 表示時間點，pi,t 表示城市i 在年份t 的政策采納概率，（公式對象格式設(shè)置為四周環(huán)繞）為優(yōu)勢比（odds ratio）。等號右邊為常數(shù)項，其余popi,t-1、policyi,t、exchangei,t 等8 個變量分別涉及需求驅(qū)動、壓力應(yīng)對與個體動機等三個方面邏輯。為消除不同數(shù)據(jù)的指標單位差異和異方差問題，本文對人均GDP、人口密度和社會壓力等變量取對數(shù)處理，處理后的變量為Lngdp_pc、Lnpop、Lnnews，分析軟件為Stata16.0。首先，通過面板單位根檢驗來驗證數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性，結(jié)果顯示p 值為0.00 小于0.05，因此拒絕原假設(shè)，可以認為數(shù)據(jù)是平衡的。其次，通過豪斯曼檢驗來選擇回歸模型。檢驗結(jié)果顯示p 值為0.83，大于顯著性水平0.05；而由于滯后效應(yīng)存在著隨機抽樣問題①在本文數(shù)據(jù)中，西藏并未納入樣本，存在一定的隨機抽樣性。，且隨機效應(yīng)比固定效應(yīng)有更大的自由度，因此本文選擇隨機效應(yīng)模型進行計量回歸。

四、實證結(jié)果分析

（一）政策擴散的事件史分析

表3 中模型（1）中放入的是人均GDP、人口密度和產(chǎn)業(yè)分化等變量，分析其與政府是否采納入市政策之間的關(guān)系。結(jié)果表明，經(jīng)濟發(fā)展水平顯著正向影響地方政府采納入市政策的概率，人口密度、產(chǎn)業(yè)分化與入市政策的采納呈負相關(guān)關(guān)系。即使在模型（4）和模型（5）中分別納入壓力應(yīng)對邏輯和個體動機邏輯中的變量，依然呈現(xiàn)出人均GDP 對因變量為正向顯著、人口密度呈負向顯著、產(chǎn)業(yè)分化變量不顯著的結(jié)果，因此，假設(shè)1a 得到驗證；假設(shè)1b、假設(shè)1c 未能通過檢驗。

表3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策擴散的事件史分析

表4 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策擴散邏輯的分時段分析

模型（2）將壓力應(yīng)對邏輯中的三個變量納入到模型中進行回歸，分析其與因變量之間的關(guān)系，結(jié)果顯示，上級壓力、鄰近壓力和社會壓力均對地方政府采納入市政策具有正向影響，其中上級壓力和鄰近壓力兩個變量的影響顯著。即使存在模型（4）和（6）中其他層面的邏輯變量，鄰近壓力對于政府采納入市政策的正向促進作用依然保持顯著和穩(wěn)健。社會壓力變量在所有模型中都呈不顯著狀態(tài)，本文認為其原因是，在已有的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)報道中存在關(guān)于流轉(zhuǎn)中的問題和配套制度的不完善等負面報道，進而促使尚未采納入市政策的地方政府對其持觀望態(tài)度，因此導(dǎo)致社會壓力的促進作用不顯著。而上級壓力變量僅在模型（2）和（6）中通過了顯著性水平檢驗。因此，假設(shè)2b 得到驗證。

模型（3）將市委書記年齡和書記交流經(jīng)歷納入模型進行回歸，結(jié)果顯示兩個變量均呈正向影響。由于變量在不同模型中的回歸結(jié)果均不一致，因此基于全模型（7）進行判定。全模型表明市委書記年齡變量呈負向影響，年齡大于55 歲的領(lǐng)導(dǎo)者的政策創(chuàng)新概率低，即年齡愈輕的領(lǐng)導(dǎo)者愈有可能采納入市政策。因此，假設(shè)3a、3b 通過檢驗。

模型（7）將所有的解釋變量納入模型中進行回歸分析，除人口密度、市委書記年齡等對于入市政策的采納呈負影響之外，其他變量均對因變量呈正向影響。而人口密度始終在模型中呈負向影響，本文認為可能在當下我國人口城市化快于土地城市化、二者耦合程度失調(diào)的宏觀背景下，城市的醫(yī)療、教育、交通、休閑等便利性形成的虹吸效應(yīng)構(gòu)成了人口城市化的拉力；而土地城市化的強大動力主要來自農(nóng)地非農(nóng)化過程中產(chǎn)生的巨額增值收益以及地方官員政績考核機制，進而推動城市建設(shè)用地的對外擴張。因此，土地城市化與人口城市化的動力差異造成了人口密度與采納入市政策之間的關(guān)系斷裂。

（二）政策擴散的分時段分析

一項公共政策在擴散的不同階段會存在不同的驅(qū)動因素。為檢驗這三種行為邏輯對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策擴散的影響，本文將分三個時段來分析其擴散的歷程。以2013 年、2017年中央政府網(wǎng)站發(fā)布的關(guān)于延長三十三個試點縣（市、區(qū)）的決定為關(guān)鍵時間節(jié)點，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策擴散的過程劃分為三個階段：2005-2012 年為起始階段、2013-2016 年為探索創(chuàng)新階段、2017-2019 年為擴大階段。

2005-2012 年是入市政策的起始階段。在政策擴散的初期，人均GDP 與鄰近壓力變量對于地方政府采納入市政策具有正向顯著影響。根據(jù)邊際效應(yīng)分析結(jié)果，人均GDP 每增加1%個單位，則地方政府采納入市政策的概率平均會增加7.29%。表明在入市政策擴散的初期階段，經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)進行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的可能性會越高。鄰近壓力對于地方政府采納入市政策具有正向影響作用，且在0.01 的水平上顯著，表明地方政府為提高治理績效，會在政策學習機制和競爭機制的作用下，為避免劣勢和實現(xiàn)競爭優(yōu)勢而選擇采納其他主體的政策創(chuàng)新行為。

2013-2016 年是入市政策的創(chuàng)新探索階段。在這一階段，中央政府將農(nóng)村改革與鄉(xiāng)村建設(shè)作為工作的重中之重。2015 年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，在全國選擇了15 個縣（市、區(qū)）進行入市試點工作。在這一階段中，僅鄰近壓力變量通過了顯著性檢驗并與因變量呈正相關(guān)關(guān)系，且在0.01 的水平上顯著。這表明在這一階段入市政策的積極效應(yīng)和績效逐漸顯現(xiàn)，地方政府內(nèi)部持續(xù)受到治理績效和橫向競爭的壓力而進一步采納入市政策，形成了政策擴散第二階段的驅(qū)動因素。

2017-2019 年是入市政策的局部推廣階段。根據(jù)政策擴散的三階段論，這一階段的驅(qū)動因素已轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭菩偷呢摷顢U散，且政府的政策工具開始在全國范圍內(nèi)擴散①劉偉.政策擴散的理論、實踐與發(fā)展［M］.北京：科學技術(shù)文獻出版社，2020：29.。2017 年中央政府決定將“三塊地”改革試點延長一年并把試點地區(qū)擴大至北京大興等33 個縣（市、區(qū)）。在2005-2019 年的入市政策擴散過程中，鄰近壓力的正向促進作用一直呈顯著狀態(tài)，表明一項創(chuàng)新政策采納率與潛在對象之間的價值體系、過往經(jīng)驗、內(nèi)在需求等的一致程度呈正相關(guān)關(guān)系，驗證了政策擴散的近鄰效應(yīng)。社會壓力對于入市政策的采納始終起抑制作用，其原因可能在于新聞媒體的報道具有一定的負面影響，導(dǎo)致地方政府對于入市政策持觀望態(tài)度，其社會輿論和風向引導(dǎo)效應(yīng)尚待形成。產(chǎn)業(yè)分化變量對地方政府采納入市政策的影響逐漸顯著，表明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級逐漸促進著建設(shè)用地需求的擴大，進而刺激入市政策的出臺。

圖1 顯示了2005-2019 年采納入市政策的累計城市數(shù)量和累計采納的城市比例，反映了入市政策擴散的時間特征。由圖1 可得，自廣東省率先實施入市政策后，采納該政策的地級市數(shù)量有所增加并在時間上呈明顯擴散趨勢。入市改革在2005-2009 年之間增長緩慢，在2009-2013 年增長速率迅速變大，2013-2019 年擴散速度趨于平緩，這一特征比較符合Rogers 所提出的政策擴散S 形曲線。

圖1 入市政策擴散的時間特征

（三）政策擴散的分區(qū)域分析

圖2 是利用地理信息系統(tǒng)ArcGIS10.2 來描述樣本觀測期內(nèi)采納入市政策的城市間的地理擴散過程，反映了入市政策的空間擴散特征，分別代表2009、2013、2019 年采納入市政策城市的空間地理累計分布情況，圖中的黑色圓點代表地級市的地理位置。由圖2 可得出入市政策改革擴散的特征。第一，入市改革整體上呈現(xiàn)出由東部沿海向中西部內(nèi)陸地區(qū)擴散的趨勢。在入市改革初期，僅有廣東省及其他少數(shù)內(nèi)陸城市采納了這一改革；2013 年，東南沿海地區(qū)及更多的內(nèi)陸城市采納了入市政策；2019 年，中西部內(nèi)陸城市的采納程度逐步增加。由此可見，入市政策的擴散與我國大多數(shù)公共政策擴散的地理特征規(guī)律相一致，即由公共政策勢能高的地區(qū)向勢能低的地區(qū)進行擴散，在我國則具體表現(xiàn)為由東部沿海向中西部內(nèi)陸擴散。第二，廣東、浙江、江蘇三省是進行政策創(chuàng)新的先鋒之地。入市政策源起于廣東省，廣東省作為我國改革開放的排頭兵和經(jīng)濟第一大省，往往能夠在公共政策、制度、服務(wù)等方面率先垂范。在入市政策初始階段2009 年，廣東省已經(jīng)有廣州、韶關(guān)、江門、揭陽等四地出臺入市政策，率先在我國開展集體建設(shè)用地同價同權(quán)的試驗和探索。浙江和江蘇同樣在入市領(lǐng)域形成樣板標桿，江蘇率先實現(xiàn)實踐全類型入市試點、編制全覆蓋的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，浙江德清模式開辟了使用權(quán)出讓與租賃相結(jié)合的入市方式，兼顧“效率”與“平穩(wěn)”，兩地的實踐均是為了提高入市工作效率、兼顧利益平衡、促進土地資源充分合理配置流動。

圖2 2009-2019 年采納入市政策改革城市的累計地理分布

（四）穩(wěn)健性檢驗

為保障所得結(jié)果的可靠性，本文采取兩種方法來驗證結(jié)果的穩(wěn)健性。一是將滯后一期的人均GDP、人口密度和產(chǎn)業(yè)分化等三個變量數(shù)據(jù)替換為同期的數(shù)據(jù)，進行相同的計量分析，結(jié)果顯示人均GDP 與鄰近壓力變量對因變量仍然呈正向顯著影響，一定程度上說明了研究結(jié)論的穩(wěn)健性；二是更換估計方法，選擇采用廣義最小二乘法（GLS）對原有模型重新進行估計，結(jié)果表明顯著因素依然不變，仍只有人均GDP 和鄰近壓力兩個變量呈正向顯著影響。總體而言，更換變量與更換估計方法的回歸結(jié)果與原有結(jié)果基本保持一致①文章篇幅所限，本文穩(wěn)健性檢驗結(jié)果不予以展示。。

五、結(jié)論、政策建議與展望

（一）結(jié)論

在鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興的新時期，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是保障各類市場主體平等獲取農(nóng)地要素、提高農(nóng)地市場化配置效率的重要抓手。穩(wěn)妥有序地推進入市政策、提升建設(shè)用地的資本要素能力、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，是推進公共利益合理分配和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的應(yīng)有之義。因此，以政策擴散為理論工具來剖析入市政策的影響因素，具有一定的解釋力。一是從擴散的時間特征來看，入市政策擴散基本符合S 型擴散趨勢。即在政策出臺初期采納的城市數(shù)量少，發(fā)展速度慢；在中期，特別是采納比達到10%-20%時，進展加快，曲線呈現(xiàn)迅速上升趨勢；當逐漸接近飽和點時，采納進展趨于平緩。入市政策至2019 年時180 個樣本城市中有41 個城市采納，占比未達100%，這是因為飽和點的比例需要因時因地因事制宜。二是從擴散的空間特征來看，區(qū)域和鄰近效應(yīng)明顯。模型回歸結(jié)果顯示鄰近壓力始終正向顯著影響城市采納入市政策的決策，反映出鄰近效應(yīng)在政策擴散中的作用機理，其包括為降低政策制定不確定性的學習機制和為獲取優(yōu)勢避免劣勢而采取的競爭機制。入市政策一定程度上瓦解了地方政府的“土地財政”，給其財政收入帶來了一定的風險，為地方政府帶來的利益增減效果并不顯著，因此學習效應(yīng)是擴散過程中的主要表現(xiàn)形式。當社會問題上升至政策議程時，政府會首先尋找借鑒過往做法，以及吸取其他地區(qū)的成功經(jīng)驗。當一地實施入市政策后，鄰近地會基于其產(chǎn)生的示范效應(yīng)采取觀望或模仿借鑒的做法，最終在整個區(qū)域內(nèi)形成類似的制度體系。三是從驅(qū)動因素來看，全模型中通過檢驗的壓力應(yīng)對邏輯的變量要多于需求驅(qū)動和個體動機的變量數(shù)，即在入市政策擴散過程中影響城市間采納的因素差異表現(xiàn)為重外部壓力，輕內(nèi)部訴求與個體動機。地方政府是否采納入市政策受到多種因素的交織影響，既有來自對自身內(nèi)部進行社會治理變革需求的回應(yīng)，也有在壓力驅(qū)使下對縱向、橫向壓力的考量。這充分表明我國地方政府在處于內(nèi)部利益訴求和外部壓力的共同作用時，只有后者的力量顯著大于前者，政策擴散才有可能真正實現(xiàn)。

（二）政策建議

基于以上研究結(jié)論，這里提出以下政策建議。一是建立健全地方政策創(chuàng)新擴散信息交流平臺，加強政府間的溝通交流。地方政府在作出決策時，往往會受到鄰近政府的影響。因此需要加強與鄰近政府的交流討論，積極學習借鑒其政策示范效果，實現(xiàn)信息的高效雙向傳輸，進而消除隔閡、達成共識。二是上級政府要發(fā)揮好引導(dǎo)作用，積極鼓勵下級政府創(chuàng)新改革。在入市政策擴散過程中，上級政府應(yīng)加強政策引導(dǎo)，對于下級政府的創(chuàng)新性探索實踐予以肯定和支持，鼓勵下級政府的改革創(chuàng)新活動，進而發(fā)揮地方自主治理的主觀能動性。三是充分發(fā)揮大眾傳媒在政策擴散過程中的積極作用。大眾傳媒作為溝通民眾和政府決策系統(tǒng)的橋梁，是促進政策議程設(shè)置的推進劑。新聞媒體應(yīng)客觀全面報道入市政策創(chuàng)新實踐的積極效果和積累的成功經(jīng)驗，通過宣傳報道積極引導(dǎo)社會輿論走向，從而為成功政策的擴散營造良好的社會環(huán)境。

（三）展望

由于種種原因，本文也存在一些不足之處。首先，影響入市政策擴散的因素眾多，而本次研究僅選擇了“需求——壓力——個體”等三個維度中的部分變量進行回歸分析，沒有考察地方政府對土地財政的依賴度、城市發(fā)展環(huán)境等其他內(nèi)生動力變量，這在一定程度上限制了模型的解釋力；另一方面，本文對影響因素進行分時段、分區(qū)域進行考察，但是政策創(chuàng)新多是由不同變量組成的乘積函數(shù)①Mohr L B.Determinants of innovation in organizations［J］.The American Political Science Review，1969，63（1）：111-126.。即本文缺少不同變量間的交互效應(yīng)分析，如鄰近壓力與人均GDP、產(chǎn)業(yè)分化與時間等，其均有可能影響入市政策的采納與擴散。因此在未來的研究中，應(yīng)進一步在這些方面進行彌補和提升，以提高研究的科學性與合理性。