高新陽

(貴州師范大學 歷史與政治學院,貴州 貴陽 550025)

雷山,地處黔東南州西南部,為苗族聚居的核心地帶。由于地理環(huán)境封閉和少數(shù)民族廣泛分布,這一地區(qū)的社會歷史和地緣政治極其復雜。清至民初,雷山地區(qū)歸丹江縣管轄;民國后期,貴州省政府通過政區(qū)調(diào)整將丹江縣撤并,后又設置雷山設治局。雷山地區(qū)的撤縣與設治,是民國時期地方治理與政區(qū)調(diào)整的一般反映。對其進行分析與研究,對當前經(jīng)濟社會發(fā)展及更好地服務于雷山的經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展,有著十分重要的借鑒意義。

對雷山地區(qū)撤縣與設治的相關(guān)問題,學界鮮有關(guān)注。目前,僅有楊正保撰文考證了雷山設治局改縣的具體時間,這對后續(xù)雷山縣志史研究具有重要意義[1]。因此,對雷山地區(qū)撤縣與設治的關(guān)系及影響因素研究,尚存在深入探討的空間。鑒于此,本文在依據(jù)《雷山縣志》、民國報刊資料和貴州省檔案館館藏檔案的基礎上,分析雷山地區(qū)撤縣與設治的內(nèi)在關(guān)系及驅(qū)動因素,并探求地方民眾在丹江縣撤治與雷山設治局成立過程中的積極作用,以期獲得對貴州地方行政調(diào)整和地方治理的新認識。

一、貴州省政府撤并丹江縣

1939年9月19日,國民政府頒布《縣各級組織綱要》,開始實施“新縣制”。1940年,國民政府為更好地實施“新縣制”,通令全國進行縣域調(diào)整[2]。在國民政府要求實施縣域調(diào)整以前,貴州省歷屆政府對全省各縣行政區(qū)域已調(diào)整過5次①。經(jīng)多次調(diào)整,貴州省縣域區(qū)劃依然十分混亂:1936年,貴州全省共81縣,各縣面積、人口分布極不均勻;1937年,人口最多的遵義縣有59萬多人口,最少的都江縣僅有1.9萬人;部分縣的邊遠地區(qū)距離縣城遙遠,如黔西縣的新場、正安縣的土溪場、大定縣的大兔場等;此外,插花地遍布各縣,使行政管理極不方便[3]2。

鑒于各縣行政區(qū)域混亂的狀況,1938年,貴州省政府在省政府民政廳內(nèi)設立“整理各縣行政區(qū)域委員會”。同年,該委員會根據(jù)全省縣域情況擬定“調(diào)整、籌商、改革”三大方案:調(diào)整方案,視各縣疆域大小、人口多少及歷史沿革等因素進行調(diào)整;籌商方案,對于鄰省沿邊各縣,互有甌脫地點,以省為單位商請互撥;改革方案,對不宜設縣者廢之,設縣條件不足者并之,轄境太大治理不便者分之[3]2。1941年,貴州省按照調(diào)整方案整理各縣行政區(qū)域,主要是對幅員和人口的考量,縣域面積須在1000平方公里以上,人口須在5萬人或1萬戶以上,不符合者按調(diào)整方案處理[3]2。

1941年,丹江縣縣域面積為970平方公里,人口有42 000余人[4]。1941年1月,貴州省行政會議決議,以丹江縣經(jīng)費、人口、面積均不足設治條件裁并丹江縣[5],并將丹江縣管轄區(qū)域一分為二劃入八寨縣(今丹寨縣)和臺拱縣(今臺江縣)。而同一時期的八寨縣和臺拱縣,人口分別為38 000余人和41 000余人。三縣面積雖差距不大,但八寨和臺拱地形甌脫,治城偏處[6]。從人口、縣域面積、治城位置等方面綜合考慮,丹江縣比其他兩縣更有優(yōu)勢。同時,丹江縣緊鄰雷嶺,地理形勢扼要,對控馭都柳江和清水江流域具有重要作用,且當?shù)鼐用穸酁槊缱?情形特殊,實為難治之地,確有設治之必要。

丹江縣撤并的消息傳到丹江后,原丹江縣民眾代表蔡良材、鄭祉祥和陶懷民等五十人以維護治安和穩(wěn)定民情為由,呈文請愿保留丹江縣治:一、雷山為多亂之地,縣治撤銷,恐生變亂;二、雷山地處雷嶺腹地,地當要沖,素稱難治之地;三、雷山對比鄰縣,設縣條件尚可,且各項建設已步入正軌[4]。對此,貴州省政府民政廳批復:“丹江縣撤治已經(jīng)明定在案,該縣人民狃于習故安常之見,危言聳聽,力爭保留,動搖全局,轉(zhuǎn)呈為存?！盵6]可見,貴州省政府認為丹江縣撤治已經(jīng)明定,不能以一縣之異議而動搖整個縣域調(diào)整。此后,以蔡良材、鄭祉祥、莫大富等為代表的民眾多次呈文貴州省政府請愿保留縣治,均以“擬存毋庸再議”而告終。民眾意愿未能動搖貴州省政府對丹江縣撤并的決議,這體現(xiàn)出地方因素和民眾意愿皆要讓步于以政治為目的的行政區(qū)劃調(diào)整。同時,丹江縣的撤治,并不是出于地區(qū)治理需要或該地區(qū)完全可以用更低一級的行政建制來治理,而是出于縣域調(diào)整的需要。從宏觀上來說,這種調(diào)整是政府為實施新縣制而采取的從上而下的一種政治行為。但從客觀來說,這種立足于大局及應和整體性效益的縣域調(diào)整,往往忽略了地方民眾、地域認同和族群關(guān)系等因素,也就不可避免地帶來了新的治理問題。

二、丹江縣撤治后地方治理失范

丹江縣地理位置重要,民族雜處,素為多亂之地、難治之地。清初,中央政府為控制雷山地區(qū),在該地設置“丹江廳”,并常設武官、參將、管帶等駐兵震懾。然雷山地區(qū)多生變亂,如雍乾之變、咸同之變,禍亂地方,民不聊生。1924年和1925年,楊昌文、余文超與楊昌隆等先后兩次攻破丹江縣城;1929年,麻江縣人白煥文率隊攻入丹江縣城[7]13-14。歷次變亂表明,雷山地區(qū)實有設置縣級政區(qū)的必要。因此,貴州省政府撤并丹江縣之后,地方秩序難免失控。

1941年,貴州省政府撤銷丹江縣,將丹江縣管轄地域沿“丹江河為界,自長風堡之龍頭山起,溯羊排河而上沿白巖寨后山斜向高巖、貓鼻嶺,順山脊至烏洛之南橋止”一線,以東并入臺拱縣(今臺江縣),以西并入八寨縣(今丹寨縣)[7]45。這種割裂式的地域劃分,使丹江河兩岸原本統(tǒng)一的生產(chǎn)生活出現(xiàn)錯亂。如人住在河西,耕地在河東,火炕款交居住地所在縣,田賦糧交產(chǎn)地所在縣,對此丹、臺兩縣你爭我奪,民怨載道[8]178。當時廣為傳唱的順口溜描繪道:“光緒二年如至今,丹江本是二府廳。漢苗居民四五萬,同心同德同謀生。繳款從沒少過款,抽兵也沒少個兵。彭縣長來把縣分,庶民百姓痛傷心。丹字分給八寨去,江字劃歸臺拱城。河東犯了殺人案,過河就是隔縣人。丹寨衙門來抓賭,搬過河去喊龜孫。黎民百姓不清靜,官府老爺睡不成?！盵8]179由此可以看出,當?shù)孛癖妼Φそh撤并極不滿意,特別是丹江縣撤并后地方治安不穩(wěn),嚴重影響地方民眾的生產(chǎn)生活。

貴州省政府撤并丹江縣,導致雷山地區(qū)成為治理上的真空地帶。土匪趁機而起,擾亂社會秩序,嚴重影響清水江和都柳江流域各縣之治安。如“1941年6月10日,商人侯教之等經(jīng)距丹城20余里之摩壁嶺突被土匪百余人各持快槍攔途搶劫,損失貨物法洋三萬余元,業(yè)經(jīng)呈報丹江縣府在案(彼時政府未離開丹江)。8月13日,有土匪潘老八等數(shù)百人,武器精良,由雷公山分竄,搶掠丹劍兩縣屬地羊炎、羊韶、格頭、腳烏等處農(nóng)村場市,人民損失貨物、法洋、首飾、馬匹甚巨。9月13日下午21時,丹江城內(nèi)發(fā)現(xiàn)槍聲,射擊區(qū)公所保警隊。11月12日,有土匪一股,竄擾臺城附近搶掠?！盵5]?？梢?縣治撤銷后,民眾的生命及財產(chǎn)時常處于危險之中。丹、臺兩縣因距丹江遙遠,未能對土匪進行有效的震懾,這又加劇了地方的混亂。

1942年11月9日,西江人侯教之、陳信齋等在營上村召開會議,發(fā)動民變,史稱“黔東事變”[7]15。事變波及湘西的洪江、芷江、武岡等縣,以及黔東的松桃、銅仁、鎮(zhèn)原、凱里、雷山等縣?？梢?小區(qū)域內(nèi)的地方混亂如果管控不及時,就會愈演愈烈,直至擴大成波及數(shù)縣或鄰省的民變。

以上事件,究其根源,當時貴州省政府民政廳廳長譚克敏認為有三:一是雷山地區(qū)苗民分布遼闊,地方政府治理困難;二是雷山地理位置險要,山林重疊,交通不便,易于土匪嘯聚;三是雷山地區(qū)民眾文化水平低,知識水準低,易受誘惑利用[9]。筆者認為,以上不是主要因素。其實最主要的起因是貴州省政府為應和整體性的縣域調(diào)整,將居于數(shù)縣之中心的丹江縣撤并,進而使這一地區(qū)成為治理上的邊緣之地,導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級難以達到縣級治理和管控的成效,從而造成新的治理問題。而地方治理失范又為雷山地區(qū)得以重新設治提供了新的契機。

三、貴州省政府對雷山設治的考量

1943年4月,貴州省民政廳廳長譚克敏到丹江視察“黔東事變”善后工作,并巡視清水江一帶政治情形。譚克敏在視察過程中“曾向地方士紳民眾發(fā)表政府對于丹江舊治有設縣或類于縣的組織之諾言”[10]。6月21日,譚克敏向省政府呈文擬請在雷山地區(qū)增設雷山縣,認為“雷山往昔設治,著重羈縻,加強警衛(wèi)力量,是以環(huán)雷公山一帶及清江河、柳江兩流域,設治凡十余縣,大都地域遼闊,人口稀少,財力有限,衡諸今日,設治條件,雖嫌不足,而因地制宜非如此不足以控制苗疆”[9]。從這里可以看出,貴州省政府在雷山重新設治主要是考慮地方治安,以防再生禍亂。

此時,按照規(guī)定,各省若在地方設治,需先置設治局,待設治卓有成效,再行改縣。但譚克敏認為:“顧及人口、財力等條件,一時權(quán)宜,僅改置設治局,則力量薄弱,仍不足以資治理,控制全局……過去設縣,已有悠久歷史,在民眾心理上,觀感所資,匪伊朝夕。設治局本身尚為創(chuàng)見,地位輕重,遠不如縣。一般人民,缺乏認識,亦不過視同區(qū)署或過去之分縣耳。此次調(diào)整,重于實際需要,奠定苗區(qū)治安,建制之始如名實未稱,地位不陲,則結(jié)果未如預期,將來徒滋紛擾,更失初意?！盵9]據(jù)譚克敏所言,若要達到控制地方的目的,設治局的力量尚有不足,且設治局相較于縣,在民眾心里的地位明顯較低。因此,譚克敏主張雷山需設縣以資治理,并從縣治、縣界、人口三方面提出設縣的具體建議:

縣治:為控制雷公山并加強清江河上流防務,擬請增設縣治,更名雷山縣,縣城設原丹江舊治,屬第二行政督察區(qū)。

縣界:以丹江舊治原有區(qū)域為主,為便于治理,略加調(diào)整。一、西江以北之排羊距丹江90里,距臺江僅30里,仍保留于臺江;二、丹寨所屬烏洛,距丹寨較遠,應劃歸新設之縣治;三、劍河之五岔內(nèi)塞,仍劃還臺江;四、其余牽涉不宜過廣,以不失三十年整理行政區(qū)域原案之精神為原則。

人口:丹寨現(xiàn)有人口62 926人,臺江現(xiàn)有61 013人。如增設縣治,將來丹寨約劃出17 568人,臺江劃出14 937人,共約35 505人。丹寨尚余45 358人,臺江尚余46 076人。各縣人口,雖覺較少,本可由附近爐山、都勻等縣酌予劃撥增益,但以牽涉過多,易滋紛擾,不如因地制宜,遷就環(huán)境之為愈也[9]。

對此,貴州省政府批示:

查原擬增設雷山縣治,如純自控制苗疆鎮(zhèn)服邊民之觀點,似有必要。但自新縣制實施以來,國家與自治財政系統(tǒng)厘分,各縣均需自給自足,以漸路于自治之境。該區(qū)設縣后人口僅35 000余人,地廣人稀,財力奇窘,自主不足補助系源;政教設施行見勢絀,困難孔多。而設縣以后,應負擔必增多,似有待于考慮。遂提交省政府委員會討論,決定發(fā)還民政廳另擬設治局設置計劃送核[9]。

從批示來看,貴州省政府認為,丹江縣撤治本因財力不足,未及三年再行設縣,恐有不當;且新縣制實施在即,倘若雷山設縣,地方民眾負擔必然增加。因此,貴州省政府主張成立設治局,開辟地利,增加生產(chǎn),推廣教育,交通力求便利,人口必可漸增,經(jīng)過相當時期可能自足自給,屆時再行改縣[11]。貴州省民政廳遵照省政府指示,依據(jù)《設治局組織條例》擬定《貴州省雷山設治局設置計劃草案》。1943年7月13日,貴州省政府委員會960會議通過了《貴州省雷山設治局設置計劃修正草案》[12]。

貴州省政府委員會通過成立雷山設治局的消息傳到雷山后,原丹江縣民眾歡欣鼓舞,喜悅之情溢于言表。1943年9月30日,原丹江縣民眾代表李少白、陶懷民、陶濟舟等55人呈請省政府在“行政院”核定期間,先行委派新置雷山設治局局長到任供職,以籌備雷山設治局成立事項。10月18日,貴州省政府批示:設治局應俟中央核定方為公布[13]。12月8日,貴州省政府委員會議字第189號函:抄送貴州省臨時參議會第二屆第二次大會決議第46號,請于1944年4月1日成立雷山設治局[14]。12月11日,丹寨縣縣長趙振中向貴州省政府轉(zhuǎn)呈丹寨鎮(zhèn)、望豐鄉(xiāng)、報德鄉(xiāng)、大塘鄉(xiāng)和桃江鄉(xiāng)民眾請愿書:呈請早日成立雷山設治局或派員先期籌備[15]。趙振中表示:“查雷山設治局自公布之后,原丹江劃歸本縣管轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均望早日成立,并對本縣各項政令意存觀望,頗多窒礙。”[15]可見,雷山成立設治局這一消息自傳到雷山,原丹江縣民眾對現(xiàn)政府管轄已產(chǎn)生離心傾向,給丹寨縣的治理造成嚴重困擾。因此,趙振中希望貴州省政府可以早日決斷雷山成立設治局一案,以免影響基層治理。貴州省政府回復:“請內(nèi)政部核定再行成立。”[15]

1943年12月23日,原丹江縣公民代表陶濟舟、鄭祉祥、楊建、蔡良材等50余人以“丹江地處邊陲,雷嶺適當,雷山要隘,民族復雜,治安難維;自裁治以后,遂政府鞭長莫及,以致匪風四起,民生凋敝,不惟數(shù)萬蒼生苦不盡言;并影響于后方治安者至深”[10]為由呈請省政府在雷山速設設治局。12月23日,貴州省政府電請內(nèi)政部查核《雷山設治局設置計劃》[16]。1944年1月5日,原丹江縣民眾代表蔡柏村等人呈請貴州省政府速委新設雷山設治局局長到職治理[17]。1月15日,貴州省政府再次電請內(nèi)政部查核[18]。2月4日,內(nèi)政部轉(zhuǎn)知貴州省政府設置設治局一案已核定在案[19]。3月10日,貴州省政府委派楊西橫代理雷山設治局局長[20]。4月1日,貴州省正式成立雷山設治局[21]。4月2日,雷山設治局啟用設治局關(guān)防,開始辦公[22]。

在設局與設縣的考量中,貴州省政府最終選擇設治局,一是為了符合當時省縣二級體制;二是雷山地區(qū)經(jīng)濟與人口不足以支撐縣政府運轉(zhuǎn),而且“籌設新縣之初,一應準備工作如劃撥土地、整理疆界、修繕衙署、成立機構(gòu)、接管卷宗、點收公產(chǎn)、編整保甲……需相當時日,未可一蹴而就,勢非特設機構(gòu)籌備其事不足以收成效”[23]。因此,雷山成立設治局只是設縣前期的“便宜從事”。

丹江縣撤治時,舊丹江民眾多次呈文請愿保留縣治;在貴州省政府確定設置雷山設治局以后,雷山民眾一次一次地呈文表達對早日成立設治局的殷切希望及設治對雷山的重要影響,加快了雷山設治局的設置進程。這種地域認同是雷山地區(qū)從清初設治以來的歷史積淀。丹江縣撤并,對丹江民眾來說是不可接受的;但在大局面前,丹江縣民眾依然選擇遵從政府法令。在雷山地區(qū)重新調(diào)整政區(qū)時,這種地域認同感成為促使雷山民眾一次又一次呈文請愿的內(nèi)在推力。從民眾立場來說,雷山民眾希望早日成立設治局,以求地方穩(wěn)定,保障其基本的生產(chǎn)生活。從貴州省政府立場來說,成立設治局牽涉太多,需要統(tǒng)籌規(guī)劃設治局的管轄區(qū)域、經(jīng)費、人員編制等一系列工作,特別是需要“行政院”核準才能實施一切計劃。因此,設治局的成立需要時日準備,斷不能倉促而就,以失初意。

四、結(jié)語

雷山地區(qū)的政區(qū)調(diào)整,從表征來看是政治運作的產(chǎn)物,是貴州行政區(qū)劃調(diào)整和地方治理的反映。但深入考察之后,我們可以發(fā)現(xiàn),丹江縣撤治是雷山重新設治的起因;撤治后,地方治理失范成為雷山重新設治的主要推力。在雷山撤縣與設治的過程中,地方民眾代表在加快雷山設治局的設置進程方面發(fā)揮了一定作用?？傊?通過對雷山地區(qū)的撤縣與設治分析,可以窺探民國時期地方政區(qū)調(diào)整與地方治理的關(guān)系及地方民眾與政府的互動。同時,基層政區(qū)的空間演變,往往蘊含著諸多驅(qū)動因素,包括政治、經(jīng)濟、人文、自然等。因此,只有立足于區(qū)域社會發(fā)展脈絡,才能更好地透析基層政區(qū)的演進態(tài)勢和格局。

注 釋：

① 光緒三十一年(1905),貴州巡撫林紹年造送清冊,商請劃撥,后因林調(diào)任廣西而中止;宣統(tǒng)三年(1911),巡撫龐鴻書準備劃分自治區(qū)域,因辛亥革命爆發(fā)而未能進行;民國元年(1912),唐繼堯任貴州都督兼民政長,也曾試圖整理貴州地方行政區(qū)域,也未能進行下去;民國四年(1915),貴州巡按使龍建章督導黔西中、貴西、鎮(zhèn)遠三道負責辦理,未果;民國十九年(1930),毛光翔先后飭屬勘查思南、鎮(zhèn)遠各縣地界,案經(jīng)呈復,部分得以實施,后因軍事影響而中止。詳見譚克敏:《貴州民政十講》,貴陽:大綱報社印行1946年版,第1頁。