武 榮

未來(lái)中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的難點(diǎn)在農(nóng)村這已是學(xué)界的共識(shí),對(duì)內(nèi)蒙古來(lái)說(shuō)尤其如此。未來(lái)幾十年，內(nèi)蒙古將面臨史無(wú)前例的農(nóng)村老年人撫養(yǎng)壓力。

一、內(nèi)蒙古的農(nóng)村老齡化形勢(shì)

（一）內(nèi)蒙古農(nóng)村老年人口絕對(duì)數(shù)量大、占比高

到2022年初，全區(qū)有65歲以上老年人332萬(wàn)人。七普時(shí)，全區(qū)有60歲以上人口475.5萬(wàn)人。受歷史城鎮(zhèn)化率影響，農(nóng)村老年人數(shù)量遠(yuǎn)大于城鎮(zhèn)。全區(qū)12盟市60歲以上老年人占比都在15%-30%之間，部分地區(qū)接近40%（七普時(shí)卓資縣60歲及以上人口比重39.87%）。

（二）內(nèi)蒙古農(nóng)村老年人口和失能半失能老年人數(shù)加速增長(zhǎng)

根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局2022年最新數(shù)據(jù)顯示，全區(qū)65歲以上人口比重為13.8%，比兩年前的七普增加了0.75%。根據(jù)全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，2020年內(nèi)蒙古60歲和65歲及以上人口占比分別比2010年上升8.30個(gè)百分點(diǎn)和5.49個(gè)百分點(diǎn)，增速快并繼續(xù)加快。與龐大的老年人口、較快的老齡化速度疊加出現(xiàn)的是高齡、失能半失能老人數(shù)量加速上漲，照護(hù)壓力激增。

（三）內(nèi)蒙古農(nóng)村人口流失嚴(yán)重

據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查行政村普查抽樣數(shù)據(jù)顯示，內(nèi)蒙古有91.31%的村有人口凈流出，居全國(guó)第三位；在人口凈流出比例高于5%的行政村中，凈流出人口占本村戶籍人口的32.65%，居全國(guó)第三位。這使內(nèi)蒙古農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)的有效提供者減少。

（四）內(nèi)蒙古農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱，老年人社會(huì)管理和服務(wù)保障的壓力越來(lái)越大

總體上看，內(nèi)蒙古的經(jīng)濟(jì)水平在全國(guó)的排名相對(duì)靠后（2022年內(nèi)蒙古GDP在全國(guó)31個(gè)省市中排第21位），養(yǎng)老公共服務(wù)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。以養(yǎng)老金水平來(lái)看，2022年，內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金140元，位列全國(guó)第15位?！拔锤幌壤稀痹趦?nèi)蒙古尤其突出。

面對(duì)嚴(yán)峻的農(nóng)村老齡化形勢(shì)和撫養(yǎng)壓力，完善和優(yōu)化內(nèi)蒙古農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，保障農(nóng)村牧區(qū)老年人福祉，就成為關(guān)乎內(nèi)蒙古發(fā)展全局的重要問(wèn)題。

二、理論框架

積極老齡化理論是對(duì)20世紀(jì)50年代以來(lái)的成功老齡化、健康老齡化、生產(chǎn)性老齡化等理論的反思和發(fā)展。2002年，WHO將積極老齡化定義為“在老年時(shí)為了提高生活質(zhì)量，使健康、參與和保障的機(jī)會(huì)盡可能獲得最佳機(jī)會(huì)的過(guò)程”①M(fèi)iriamHartlapp,GuntherSchmid,“LaborMarketPolicyfor‘ActiveAgeing’inEurope:ExpandingtheOptionsfor RetirementTransitions,”JournalofSocialPolicy，Vol.37,No.3,2008.。相比于其他理論，該理論著眼于全人口和全生命周期，不再將老年人視為社會(huì)的負(fù)擔(dān)，承認(rèn)老年人的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，全面關(guān)心老年人身心健康和權(quán)益保障，其健康、參與、保障三重含義更契合新時(shí)代我國(guó)老年人實(shí)際需要。

鑒于其強(qiáng)大思想優(yōu)勢(shì)，2006年《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》首次提出了“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”。從此，該理論在我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入政策、走向?qū)嵺`，并在新時(shí)代受到空前重視。黨的十九大、二十大報(bào)告和《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》等都強(qiáng)調(diào)了該政策導(dǎo)向。但總體上看，該理論方向的研究和實(shí)踐依然淺薄，對(duì)理論和政策含義認(rèn)識(shí)不夠深入，宣傳不到位，甚至存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，把積極老齡化僅僅視為一種態(tài)度，忽略了積極老齡化全人口、全生命周期的定位，看不到健康、參與、保障三大要素和對(duì)老年人經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、身心健康、權(quán)益保障的全面認(rèn)識(shí)，進(jìn)而造成對(duì)國(guó)家積極應(yīng)對(duì)老齡化戰(zhàn)略意圖認(rèn)識(shí)不深、實(shí)踐不力。

三、內(nèi)蒙古農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系存在的主要問(wèn)題

（一）經(jīng)濟(jì)方面，對(duì)農(nóng)牧民及其家庭主體性激發(fā)不夠，且農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平過(guò)低

首先，目前的養(yǎng)老服務(wù)都在圍繞政府、市場(chǎng)、社會(huì)可以直接給予老年人什么，忽視對(duì)發(fā)揮老年人自身和家庭的積極作用方面的支持。積極老齡觀認(rèn)為，對(duì)抗老齡風(fēng)險(xiǎn)，政府、個(gè)人、家庭、全社會(huì)都應(yīng)該努力，每個(gè)人都要從年輕時(shí)就做好物質(zhì)、心理等各方面的準(zhǔn)備。目前我們對(duì)全年齡、全人口積極應(yīng)對(duì)老齡化的認(rèn)識(shí)提升和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力提升尚且重視不足。沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)措施鼓勵(lì)人們積極看待老年階段、提前儲(chǔ)備良好身體素質(zhì)和物質(zhì)儲(chǔ)備、心理準(zhǔn)備。對(duì)環(huán)境的適老化改造力度不足，對(duì)低齡健康老人的養(yǎng)老儲(chǔ)備和生產(chǎn)健康幫扶缺失，不利于延長(zhǎng)高齡老年人和半失能老年人自主生活期限。

其次，政府的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼不足以維持老年人基本生存需要。一是農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金水平低，不能滿足老年人日常開(kāi)銷。內(nèi)蒙古現(xiàn)行農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為每人每月140元。各地可根據(jù)實(shí)際情況上浮，但除鄂爾多斯外其余盟市都執(zhí)行自治區(qū)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。總體來(lái)看，過(guò)低的養(yǎng)老金水平限制了老人對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老的選擇，當(dāng)家庭不能提供足夠的支持時(shí)，往往面臨照護(hù)危機(jī)。二是高齡津貼水平不高，與養(yǎng)老金疊加也不能滿足老年人生活需要。內(nèi)蒙古現(xiàn)行高齡津貼領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)為80-99周歲每人每月100元，100周歲及以上每人每月600元。除鄂爾多斯有所上調(diào)外，其余盟市執(zhí)行自治區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。因此，全區(qū)大部分60-79歲老年人每月只能領(lǐng)到140元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其他生活所需均需依靠自己的勞動(dòng)報(bào)酬、積蓄和子女的補(bǔ)給。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分健康老人得到子女給予的物質(zhì)幫助微乎其微。失能半失能老人無(wú)法通過(guò)勞動(dòng)獲得收入，家庭資源也有限，限制了其養(yǎng)老選擇和養(yǎng)老質(zhì)量。

（二）公共服務(wù)方面，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老覆蓋面過(guò)窄，對(duì)半失能老人自主生活輔助不夠

2016年，自治區(qū)頒布實(shí)施了《內(nèi)蒙古居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法》，提出在家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，依托社區(qū)開(kāi)展為老服務(wù)。從目前農(nóng)村牧區(qū)的實(shí)施情況看，主要存在以下問(wèn)題。

首先，從服務(wù)對(duì)象上看，農(nóng)村居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老實(shí)際服務(wù)對(duì)象不包括大部分在家居住的老年人。目前全區(qū)的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要服務(wù)模式是政府購(gòu)買服務(wù)，服務(wù)對(duì)象是在幸福院居住的老年人，一般要求受益人數(shù)不少于110人，不服務(wù)在家居住的農(nóng)村牧區(qū)老年人。盡管有少部分地區(qū)試點(diǎn)了針對(duì)在家居住老人的服務(wù)項(xiàng)目。例如，清水河縣喇嘛灣鎮(zhèn)躍進(jìn)為老服務(wù)中心、阿魯科爾沁旗巴彥溫都爾蘇木牧區(qū)居家養(yǎng)老試點(diǎn)等。實(shí)際當(dāng)中，一是試點(diǎn)范圍較小，二是自治區(qū)農(nóng)村人口居住分散，能接受服務(wù)的老年人數(shù)量和比例都極低。

其次，從服務(wù)內(nèi)容看，根據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)民政廳農(nóng)村、牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)示范項(xiàng)目結(jié)果公告》，當(dāng)前的服務(wù)內(nèi)容為家政保潔、洗發(fā)、理發(fā)、精神慰藉、護(hù)理等關(guān)愛(ài)服務(wù)。這些需求一般來(lái)說(shuō)只能涵蓋生活中的部分情況，對(duì)于需求頻率較高的助餐、緊急救助等活動(dòng)覆蓋不足，不利于半失能老人獨(dú)立生活。

（三）供需矛盾方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)離農(nóng)村且費(fèi)用較高，限制了老年人入住意愿

內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)居民機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的主要形式是互助幸福院和敬老院。目前的主要問(wèn)題是：

首先，資源充足且收費(fèi)較低的公益性敬老院服務(wù)對(duì)象極其狹窄，絕大部分農(nóng)村老年人不在服務(wù)范圍內(nèi)?！掇r(nóng)村五保工作條例》規(guī)定,公益性敬老院的服務(wù)對(duì)象是“三無(wú)”老人、殘疾人和未滿16周歲的村民，大部分老人不能入住。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，敬老院的資源一般比較充足，除了常規(guī)的資金來(lái)源外，當(dāng)?shù)氐母骷倚姓聵I(yè)單位開(kāi)展愛(ài)心志愿活動(dòng)多會(huì)在敬老院舉辦，帶來(lái)額外的資源。其他養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)則不具備這類資源。

其次，幸福院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院多數(shù)離農(nóng)牧民家庭較遠(yuǎn)，老年人存在心里和生活習(xí)慣的不適應(yīng)。受服務(wù)成本限制，幸福院大都分布在人口較多的村鎮(zhèn)。內(nèi)蒙古地廣人稀的客觀現(xiàn)實(shí)使得幸福院和養(yǎng)老院距離大多數(shù)農(nóng)牧民的家依然較遠(yuǎn)。入住幸福院和養(yǎng)老院的老人有的幾個(gè)月才能見(jiàn)到一次家人，遠(yuǎn)離家庭和環(huán)境習(xí)慣上的不適應(yīng)導(dǎo)致部分老年人入住意愿較低。

再次，入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的費(fèi)用相比于農(nóng)牧區(qū)老年人和農(nóng)村家庭的收入來(lái)說(shuō)相對(duì)較貴，是老年人入住意愿較低的重要原因之一。據(jù)了解，全區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從每月1000元～9000元/人不等（僅是基本費(fèi)用，額外服務(wù)和特殊護(hù)理需要另行繳費(fèi)），綜合費(fèi)用多數(shù)在2500元～3000元間。對(duì)于月人均可支配收入僅1600元的大多數(shù)農(nóng)村牧區(qū)家庭來(lái)說(shuō)①數(shù)據(jù)來(lái)源于內(nèi)蒙古自治區(qū)2022年全區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況新聞發(fā)布會(huì)。，這是不小的支出。因此，眾多老年人和家庭因費(fèi)用難以承受而不愿入住或無(wú)法入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

四、優(yōu)化內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的對(duì)策建議

鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展不能離開(kāi)客觀的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境背景，內(nèi)蒙古分散的人口、分化的老年人和相對(duì)薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是必須考慮的現(xiàn)實(shí)?；诖?，本研究形成了如下建議：

（一）解決養(yǎng)老資金不足的問(wèn)題尤其要激發(fā)低齡健康老年人自身的能動(dòng)作用

一是可以向農(nóng)村低齡健康老人提供生產(chǎn)幫助服務(wù)。例如借助鄉(xiāng)村農(nóng)機(jī)站、畜牧站、供銷社提供價(jià)格親民的小型農(nóng)業(yè)機(jī)械租賃服務(wù)和播種、收割等服務(wù)；開(kāi)展先進(jìn)種養(yǎng)殖技術(shù)的介紹和培訓(xùn)，引導(dǎo)農(nóng)民優(yōu)化種養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)。二是幫助老年人學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品銷售。三是引導(dǎo)和鼓勵(lì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工利用自身優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)農(nóng)民增收。四是發(fā)揮農(nóng)民主體性，為提升農(nóng)牧民自我養(yǎng)老能力提供政策支持。例如引導(dǎo)和鼓勵(lì)有勞動(dòng)能力的農(nóng)牧民通過(guò)儲(chǔ)蓄、參加商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、投資理財(cái)?shù)确绞綖樽约簝?chǔ)備更多養(yǎng)老金。多渠道增加低齡、健康老人經(jīng)濟(jì)收入，為養(yǎng)老儲(chǔ)備更多物質(zhì)財(cái)富。

（二）以保健預(yù)防和環(huán)境適老化改造減少老人失能半失能時(shí)間和照護(hù)成本

一是可以依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室開(kāi)展健康知識(shí)宣傳活動(dòng)。通過(guò)健康宣傳，號(hào)召?gòu)V大村民，特別是低齡健康老人重視健康、養(yǎng)成健康的生活習(xí)慣，豐富其對(duì)常見(jiàn)病、地方病的認(rèn)知，號(hào)召老年人積極參加政府提供的免費(fèi)體檢和兩癌篩查等公共健康服務(wù)。把老年防跌倒、防中風(fēng)等簡(jiǎn)單的健康教育納入農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)清單。二是在農(nóng)村牧區(qū)開(kāi)展居家和出行環(huán)境適老化改造，如在衛(wèi)生間浴室增加安全扶手、路面硬化方便老年人出行，推行各種農(nóng)村牧區(qū)需要的無(wú)障礙設(shè)施等。

（三）養(yǎng)老服務(wù)要兼顧老年人照護(hù)需求和農(nóng)村青壯年人口向外流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)

一是增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村高齡、失能、半失能老人的照護(hù)服務(wù)。在老年人口密度較大的村，可以設(shè)立日間照料中心提供普惠性老年照護(hù)服務(wù)。在人口密度較小的農(nóng)村牧區(qū)，提供流動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)。依托已有機(jī)構(gòu)，向農(nóng)村高齡、失能、半失能老人提供緊急救助服務(wù)。二是在有條件的地區(qū)，探索開(kāi)展對(duì)農(nóng)村高齡、失能、半失能老人的家庭支持政策。如對(duì)返鄉(xiāng)照顧老人或帶父母進(jìn)城的家庭和個(gè)人適當(dāng)給予政策傾斜和經(jīng)濟(jì)扶助等。

（四）進(jìn)一步提高農(nóng)村地區(qū)基本社會(huì)保障和農(nóng)村基本公共服務(wù)水平

按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022年）》和《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》等要求，從調(diào)整指數(shù)及幅度、地區(qū)公平性控制、年齡傾斜以及與其他社保待遇增長(zhǎng)的銜接等方面進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保證農(nóng)村居民養(yǎng)老金持續(xù)增長(zhǎng)。擴(kuò)大鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)覆蓋范圍，讓大部分農(nóng)村牧區(qū)老人都能享受到基本養(yǎng)老服務(wù)。

（五）全面宣傳積極老齡化理念

鼓勵(lì)全社會(huì)重新認(rèn)識(shí)老年人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，積極看待老年人、尊重老年人，構(gòu)建良好的社會(huì)氛圍。