梁海燕

(甘肅省社會科學(xué)院 決策咨詢研究所,甘肅 蘭州 730070)

治國理政,法治先行。西北地區(qū)法治建設(shè)是建設(shè)中國特色社會主義法治國家的重要環(huán)節(jié)和歷史縮影,[1]在長期的法治建設(shè)中,西北地區(qū)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下堅定不移沿著中國特色社會主義法治道路前行,統(tǒng)籌推進(jìn)立法、執(zhí)法、司法、守法各項工作,法治建設(shè)取得顯著成就。伴隨我國社會主義現(xiàn)代化國家新征程的開啟,西北地區(qū)全面貫徹新發(fā)展理念,扎實推進(jìn)地方法治建設(shè),特色彰顯、成效突出,呈現(xiàn)“蹄疾步穩(wěn)”的發(fā)展態(tài)勢,為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了有力的法治支撐。本文通過梳理“十四五”以來西北地區(qū)法治建設(shè)的實踐進(jìn)展,分析存在的問題,并提出有針對性的對策建議,以期對西北地區(qū)深化依法治國實踐有所裨益。

1 西北地區(qū)法治建設(shè)的實踐進(jìn)展

1.1 地方法規(guī)體系趨于完備,數(shù)量不斷增長

1.1.1 增加立法供給,強(qiáng)化重點領(lǐng)域立法

西北各省區(qū)結(jié)合實際,出臺了一批體現(xiàn)地方特色的法規(guī),涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、營商環(huán)境、生態(tài)文明、文化建設(shè)、民生保障、民族團(tuán)結(jié)等領(lǐng)域,數(shù)量不斷增加,特色更加彰顯,呈現(xiàn)出以良法促善治的態(tài)勢。

(1)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法。寧夏2022年出臺《寧夏回族自治區(qū)枸杞產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》。甘肅、寧夏修訂了本省區(qū)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例,構(gòu)建中小企業(yè)權(quán)益保障機(jī)制,明確了財稅、融資、創(chuàng)業(yè)等方面的支持措施。此外,陜西、青海、寧夏等省區(qū)普遍將營商環(huán)境立法納入法規(guī)體系,規(guī)定企業(yè)開辦全流程網(wǎng)上辦、試點“容缺后補(bǔ)”機(jī)制等,助力營造良好的營商環(huán)境。

(2)鄉(xiāng)村振興立法。進(jìn)入鄉(xiāng)村振興發(fā)展階段,西北地區(qū)積極開展鄉(xiāng)村振興立法,以法治為鄉(xiāng)村振興蓄勢賦能。2022年,《新疆維吾爾自治區(qū)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》、《甘肅省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》等法規(guī)陸續(xù)出臺,對鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)全面升級和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了法治支撐。

(3)生態(tài)文明立法。早在2015年,青海就制定實施了《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》,近年來,各省區(qū)從水資源、濕地、草原、土壤污染防治到生態(tài)文明建設(shè)方面積極立法,服務(wù)保障生態(tài)文明高地建設(shè)。2022年1月,寧夏在全國率先出臺《寧夏回族自治區(qū)建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)促進(jìn)條例》,提出了建設(shè)黃河流域先行區(qū)的法治方案。

(4)科技創(chuàng)新立法。西北地區(qū)將科技立法作為營造創(chuàng)新環(huán)境、激發(fā)發(fā)展活力的有效手段。各省區(qū)圍繞科技成果轉(zhuǎn)化、科普和科技創(chuàng)新等方面開展立法,營造推動科技進(jìn)步的法治環(huán)境?！陡拭C省技術(shù)市場條例》、《甘肅省蘭州白銀國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》、《中國(陜西)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》等地方性法規(guī)的出臺體現(xiàn)了鼓勵示范區(qū)主體創(chuàng)新的導(dǎo)向。

(5)公共文化立法。各省區(qū)從強(qiáng)化公共文化服務(wù)供給、保護(hù)歷史文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)方面強(qiáng)化法治建設(shè)。《寧夏回族自治區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例》、《寧夏回族自治區(qū)公共文化服務(wù)保障條例》、《甘肅省公共文化服務(wù)保障條例》、《甘肅省公共圖書館條例》的出臺,加快了西北地區(qū)現(xiàn)代化公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建,推進(jìn)了文化惠民利民?！秾幭幕刈遄灾螀^(qū)長城保護(hù)條例》首次以立法形式保護(hù)長城文化。《陜西省秦腔藝術(shù)保護(hù)傳承發(fā)展條例》是全國首個省級戲曲類地方性法規(guī)。

(6)民族團(tuán)結(jié)立法。民族團(tuán)結(jié)立法是西北地區(qū)法治建設(shè)的鮮明特色。2009年出臺的《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)教育條例》拉開了民族團(tuán)結(jié)立法的序幕。進(jìn)入新發(fā)展階段,西北各省區(qū)圍繞鑄牢中華民族共同體意識加強(qiáng)立法,寧夏、新疆、青海均出臺民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)條例,新疆還出臺了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例,以立法推動民族團(tuán)結(jié)。

此外,西北地區(qū)還將社會民生立法作為法治建設(shè)的重點,制定或修訂公共安全、就業(yè)促進(jìn)、農(nóng)民教育、殘疾人保障等方面的地方性法規(guī),以立法增進(jìn)人民福祉。2022年1月,甘肅出臺反餐飲浪費條例,建立多方參與的反餐飲浪費社會共治機(jī)制。甘肅、青海、陜西等信用條例的出臺,彰顯了區(qū)域信用法治的進(jìn)步。

1.1.2 創(chuàng)新立法機(jī)制,提高立法質(zhì)量

西北各省區(qū)不斷完善立法機(jī)制,豐富立法形式,提高立法質(zhì)量和效率,回應(yīng)人民群眾對法治的新期待。一是注重核心價值觀對立法的引領(lǐng)作用。將核心價值觀融入地方性法規(guī)立、改、廢、釋全過程,實現(xiàn)國家價值、社會價值和公民價值的統(tǒng)一。二是開展“小切口”立法。以“小切口”立法“小快靈”解決社會問題是西北地區(qū)地方立法的風(fēng)向標(biāo)。如甘肅著眼“小切口”開展了反餐飲浪費條例立法,引導(dǎo)社會形成珍惜食品、反對浪費的良好社會風(fēng)尚。三是擴(kuò)大公民參與立法的途徑。西北地區(qū)堅持開門立法、民主立法,將全過程人民民主貫徹到立法各個環(huán)節(jié),建立立法聯(lián)系點制度,通過網(wǎng)絡(luò)問計于民,如陜西搭建“數(shù)字立法”平臺,建立起以微信小程序為主的線上立法意見征集體系,新疆構(gòu)建“1個街道立法建議征集辦公室+每個社區(qū)1個立法建議征集聯(lián)系點+X個立法信息采集處”的立法建議征集網(wǎng)絡(luò)。[2]四是實行立法多元化起草機(jī)制。普遍采取政府購買第三方服務(wù)的方式起草專業(yè)性立法項目或開展立法評估,推動立法質(zhì)量提升。

1.2 法治政府建設(shè)不斷深化,依法行政水平全面提高

一是健全依法決策制度體系。各地普遍建立重大行政決策程序制度,推進(jìn)政府厲行法治,公眾參與、專家論證、合法性審查、集體討論決定、風(fēng)險評估成為重大決策的法定程序,政府科學(xué)民主依法決策水平不斷提升。陜西省率先開展黨委(黨組)書記點評法治工作試點,甘肅將黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人情況納入年終述職,深化了法治政府建設(shè)。二是縱深推進(jìn)“放管服”改革,優(yōu)化營商環(huán)境。甘肅、寧夏等省區(qū)積極推行證明事項告知承諾制,實行“一窗受理、集成服務(wù)”等便民舉措,減少群眾辦事中的“繁瑣證明”,營造良好營商環(huán)境。寧夏在西北地區(qū)率先啟用電子版行政執(zhí)法(監(jiān)督)證件,縮短了證件審批制作周期。陜西積極推行“網(wǎng)上辦、指尖辦”等舉措,甘肅2022年政務(wù)服務(wù)事項全程網(wǎng)辦率達(dá)98%以上。三是創(chuàng)新執(zhí)法方式。各地全面推進(jìn)嚴(yán)格公正文明執(zhí)法,推行“兩輕一免”、柔性執(zhí)法等模式,如甘肅省率先在全國推行柔性執(zhí)法,青海建立“投訴舉報+執(zhí)法監(jiān)督”模式,提升了執(zhí)法效能。四是穩(wěn)步推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革。各地持續(xù)深化市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、文化市場、農(nóng)業(yè)、應(yīng)急管理和城市管理綜合執(zhí)法領(lǐng)域改革,組建綜合執(zhí)法隊伍,形成“一支隊伍管執(zhí)法”的框架體系。

1.3 公正司法持續(xù)推進(jìn),公平正義得到彰顯

西北各省區(qū)緊緊圍繞司法公正、司法為民,深入推進(jìn)司法體制改革,提高了司法質(zhì)效。一是縱深推進(jìn)司法體制改革。圍繞司法責(zé)任制,積極推進(jìn)法官、檢察官員額制改革及配套改革,推動司法改革從夯基筑臺向協(xié)同高效邁進(jìn)。普遍建立司法責(zé)任追究辦法及司法權(quán)力清單和責(zé)任清單,推動司法責(zé)任落到實處。如青海省作為首批國家司法體制改革試點省份,出臺了司法體制改革試點工作方案及90多個配套方案,率先在全國實現(xiàn)職業(yè)保障政策全覆蓋,建立了三江源生態(tài)公益司法保護(hù)協(xié)作機(jī)制及公益訴訟專門檢察部門。甘肅省成立省法官、檢察官懲戒委員會,明確了辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任追究制。二是大力推進(jìn)司法便民利民。各地積極構(gòu)建多元化矛盾調(diào)解體系和現(xiàn)代訴訟服務(wù)體系,加強(qiáng)民生司法保障,滿足群眾多樣化的需求。如寧夏推行“一站式”訴訟服務(wù)和多元解紛,在基層法院開展“法官村官雙助理”。2021年寧夏“一站式”訴訟服務(wù)質(zhì)效評估得分位居全國首位。甘肅建成運行政法跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案平臺,司法為民服務(wù)更加便捷。三是健全公共法律服務(wù)體系。各地創(chuàng)新公共法律服務(wù)機(jī)制,健全公共法律服務(wù)實體平臺和熱線平臺,組織實施法治為民辦實事項目,提高服務(wù)供給量質(zhì),讓群眾共享法治紅利。

1.4 法治社會建設(shè)日益加強(qiáng),法治信仰不斷提升

一是深化法治宣傳。各地以“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制為抓手,搭建智慧普法新格局,持續(xù)深入開展普法活動,推動公民法治信仰提升。如甘肅省打造“甘肅絲路法雨”平臺,培育形成“巧兒說法”“飛天普法”“隴姐說法”“小匯說法”等普法品牌。青海構(gòu)建梯次普法格局,將宗教教職人員和信教群眾、行政執(zhí)法人員,以及婦女、老年人、殘疾人等弱勢群體列為重點普法對象。新疆將法治宣傳教育納入國民教育體系、干部教育和社會教育體系之中。二是繁榮發(fā)展法治文化。各省區(qū)將法治社會建設(shè)與當(dāng)?shù)孛袼孜幕?、?yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合,法治文化日趨豐富,取得長足發(fā)展。如青海省將法治文化融入花兒、青海賢孝、歌舞彈唱之中,以法治文化引領(lǐng)法治社會建設(shè)。三是積極探索新時代“楓橋經(jīng)驗”。甘肅開展的“治安戶長制”、陜西藍(lán)田的“楓橋+鄉(xiāng)約”警務(wù)模式、寧夏“互聯(lián)網(wǎng)+人民調(diào)解”以及各地開展的訴前調(diào)解、訴調(diào)對接模式等,提高了社會治理法治化水平。

2 西北地區(qū)法治建設(shè)存在的問題

2.1 公眾法治意識薄弱,參與法治建設(shè)不足

西北地區(qū)公眾法治意識一定程度受到傳統(tǒng)人治型的法律文化影響,一些群眾信權(quán)不信法、信訪不信法,民主觀念和參與意識缺乏;一些領(lǐng)導(dǎo)干部存在官本位和權(quán)力本位觀念,法治意識淡薄。農(nóng)村地區(qū)群眾法治意識偏低,傳統(tǒng)道德模式約束力仍較高,法治社會建設(shè)任務(wù)艱巨。此外,群眾參與法治建設(shè)不足,如一些地方性法規(guī)、政府規(guī)章和政府重大行政決策的制定中公眾參與度較低,參與流于形式。

2.2 重點領(lǐng)域立法存在短板

一是公共文化服務(wù)方面的立法還不健全。盡管各省區(qū)都出臺了公共文化服務(wù)、公共圖書館建設(shè)方面的地方性法規(guī),但缺乏配套實施性規(guī)定,不能滿足廣大群眾對公共文化服務(wù)的現(xiàn)實需求。二是立法機(jī)制有待進(jìn)一步完善?！靶∏锌凇绷⒎▽?dǎo)向還未完全形成,立法缺乏地方特色,具體性、針對性還需要提高。三是協(xié)同立法有待突破?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展需要相關(guān)省區(qū)、市(州)共同立法,但受行政區(qū)劃的界限思維限制,協(xié)同立法機(jī)制和立法實踐都比較缺乏。

2.3 法治評估不盡完善

在我國法治統(tǒng)一的旗幟下,區(qū)域發(fā)展的不同特征決定了西北地區(qū)法治建設(shè)的多樣性。但在規(guī)范主義視角下,評估指標(biāo)對區(qū)域性、地方性的考察不夠,不能真正反映法治建設(shè)進(jìn)展。對西北地區(qū)而言,“一刀切”的法治評估標(biāo)準(zhǔn)與鼓勵法治試驗型發(fā)展有一定程度的相悖,不利于基層發(fā)揮主觀能動性進(jìn)行法治漸進(jìn)式實驗和開展民族區(qū)域自治,釋放法治活力。此外,地方政府對行政決策的反饋通常采用內(nèi)部評估或委托第三方評估的方式進(jìn)行,考評對象“既是裁判員又是運動員”的模式使得考評缺乏獨立性、公信力。

2.4 法治資源配置不平衡

法治資源配置不平衡表現(xiàn)為區(qū)域、城鄉(xiāng)在人才資源配置、法律服務(wù)等方面的不平衡。從2021年全國31省市律師行業(yè)發(fā)展來看,東部地區(qū)的律師占全國的53.9%,律師萬人比為4.4,高于全國3.3的平均水平;西部地區(qū)的律師占全國的22.0%,萬人比為2.7,低于全國平均水平。2021年,西北5省區(qū)律師總數(shù)為27145人,占西部12省律師數(shù)的29.33%。[3]除陜西外,新疆、甘肅、寧夏、青海律師數(shù)量在西部地區(qū)排后。西北地區(qū)法治資源主要集中于省會城市和市(州),縣(市、區(qū))法律從業(yè)人員短缺,業(yè)務(wù)水平參差不齊,人才流失嚴(yán)重。

2.5 法治化營商環(huán)境有待優(yōu)化

法治化營商環(huán)境的制度體系還不完善,一些法規(guī)、規(guī)章就關(guān)聯(lián)部門及事項的規(guī)定存在沖突或缺位,一些政策性文件層級較低,不能反復(fù)適用。公共法律服務(wù)覆蓋不足,縣(市、區(qū))和廣大農(nóng)村公共法律服務(wù)建設(shè)步伐較慢,且普遍缺乏公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量評價機(jī)制,中小企業(yè)法治需求得不到滿足。市場主體缺乏守法經(jīng)營和依法維權(quán)意識,個別地方政府缺乏誠信履約意識,制約了法治化營商環(huán)境的構(gòu)建。

3 西北地區(qū)法治建設(shè)的推進(jìn)路徑

3.1 持續(xù)提升公民法治素養(yǎng)

持續(xù)深化法治宣傳教育,提高全社會特別是重點人群的法治素養(yǎng),讓群眾從內(nèi)心尊崇法治。第一,扎實開展法制宣傳教育?？偨Y(jié)法治宣傳實踐中形成的好經(jīng)驗、好做法,創(chuàng)新普法形式,重點針對偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)牧民、少數(shù)民族地區(qū)群眾開展宣傳教育,增強(qiáng)群眾對法律的敬畏和信仰。第二,抓好關(guān)鍵少數(shù)的法治教育。將領(lǐng)導(dǎo)干部和行政執(zhí)法人員作為法治教育的重點,常態(tài)化、多形式開展教育,防止執(zhí)法不公,發(fā)揮法治示范作用,讓群眾對法治積累更多的信任。

3.2 著力提高立法質(zhì)量和效率

第一,加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法。圍繞經(jīng)濟(jì)社會亟需解決的重點難點問題開展立法,加強(qiáng)創(chuàng)制性立法,以立法破解難題、引領(lǐng)改革、服務(wù)社會。突出地域特點、民族特色和生態(tài)文明理念,加快自治條例的修訂進(jìn)程,將立法優(yōu)勢轉(zhuǎn)化治理效能。加強(qiáng)與市場主體有關(guān)的投資管理、土地管理、能源和礦產(chǎn)資源、財政稅收、金融、數(shù)據(jù)算法等領(lǐng)域的立法,保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。第二,提高立法精細(xì)化水平。拓寬“小切口”立法來源,切實解決發(fā)展所需和民心所向,亦可解決設(shè)區(qū)的市的立法力量不足的問題。建立協(xié)同立法機(jī)制,各省區(qū)針對生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染防治、“一帶一路”建設(shè)、文化傳承保護(hù)等方面共同起草立法項目,為區(qū)域合作治理提供有效的法治保障。

3.3 加快推進(jìn)法治政府建設(shè)

聚焦《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025年)》確立的目標(biāo)任務(wù),深化重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革,深化法治政府建設(shè)。一是提高重大行政決策質(zhì)量。建立健全重大決策的權(quán)力清單和責(zé)任清單并向社會公布,擴(kuò)大第三方參與的反饋機(jī)制,并健全機(jī)制避免第三方受到利益相關(guān)方干擾。二是擴(kuò)寬公眾在重大決策中的參與,推進(jìn)立法、執(zhí)法信息公開,積極利用現(xiàn)代化技術(shù)構(gòu)建統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺,確保公眾知情權(quán)和暢通公眾參與渠道。三是合理界定地方法治政府建設(shè)評價體系和考核標(biāo)準(zhǔn),全領(lǐng)域、多維度、體系化評價法治政府建設(shè)狀況。四是完善政府和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價體系,將法治GDP落實到考核體系當(dāng)中,構(gòu)建法治建設(shè)動力機(jī)制。

3.4 全力營造法治化營商環(huán)境

聚焦打造法治化營商環(huán)境,完善相關(guān)領(lǐng)域法規(guī)和制度,推行便民利企的舉措,及時清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。推進(jìn)縣級電子政務(wù)平臺建設(shè),加快實現(xiàn)省區(qū)范圍內(nèi)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和群眾辦事“只進(jìn)一扇門”。構(gòu)建多元化商事糾紛解決機(jī)制,各級法院結(jié)合審判實踐對企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險提示,開通民營企業(yè)涉訴的綠色通道,確保企業(yè)債權(quán)快速履行。整合公共法律服務(wù)、訴訟服務(wù)、信訪接待等平臺實現(xiàn)矛盾“一站式”解決,線下矛盾線上解決,提高糾紛解決效率。建設(shè)法治政府、誠信政府,政府要在招商引資、服務(wù)購買、政社合作中,嚴(yán)格履行對企業(yè)的承諾義務(wù),不得以區(qū)劃調(diào)整、領(lǐng)導(dǎo)變動、機(jī)構(gòu)調(diào)整為由毀約。

3.5 大力培育高素質(zhì)法治人才

健全法治人才培養(yǎng)的制度機(jī)制,落實福利和晉升機(jī)制、人文關(guān)懷,建立法治人才庫,優(yōu)化人才引進(jìn)環(huán)境,吸引人才并引導(dǎo)人才向基層流動。堅持法學(xué)教育和理論培訓(xùn)相結(jié)合、德法兼修培養(yǎng)人才,通過實踐教學(xué)、司法模擬課、模擬法庭等方式,加強(qiáng)法學(xué)教學(xué)、法治實務(wù)部門和法治工作者之間的互動交流,提高法治人才的實踐能力。深化農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)工程,將其作為基層依法治理、法治鄉(xiāng)村建設(shè)、普法宣傳、矛盾糾紛化解的重要力量,助力法治縣區(qū)、法治鄉(xiāng)村建設(shè)。

4 結(jié)束語

法治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。近年來,西北地區(qū)法治建設(shè)成效顯著,人民群眾的法治獲得感得到提升,但仍然存在一些制約發(fā)展的突出問題。對此,西北地區(qū)要深入貫徹落實黨的二十大關(guān)于全面依法治國的新部署,一體化建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會,特別要立足區(qū)域現(xiàn)實,補(bǔ)齊法治建設(shè)制度短板,系統(tǒng)性、漸進(jìn)性培養(yǎng)行政人員依法行政的能力,多舉措建設(shè)法治文化和弘揚法治精神,筑牢法治根基。