胡理樂 陳建成 張鵬騫

加拿大蒙特利爾當(dāng)?shù)貢r間2022年12月19日凌晨， 《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（COP15）第二階段會議正式通過“昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架”（簡稱“昆蒙框架”）。

在大會主席國中國的引領(lǐng)和推動下，參與COP15的196個締約方在“昆蒙框架”目標(biāo)、資源調(diào)動、能力建設(shè)等關(guān)鍵議題上達成了一致，為未來10年乃至更長時期全球生物多樣性治理指明了方向，擘畫了新的藍圖。

在“昆蒙框架”下，中國的生物多樣性保護向何處去？

人類最具挑戰(zhàn)性的承諾

根據(jù)聯(lián)合國《生物多樣性公約》，生物多樣性是生物（包括動物、植物、微生物）與環(huán)境形成的生態(tài)復(fù)合體以及與此相關(guān)的各種生態(tài)過程的總和，包括生態(tài)系統(tǒng)、物種和基因3個層次。生物是人類社會永續(xù)發(fā)展必不可少的資源寶庫。全球約50%的GDP產(chǎn)出與生物多樣性有關(guān)，近40%人口的生計依賴海洋生物多樣性，用于治療癌癥的藥物約70%來源于動植物。

然而在過去的100年里，人類活動使得物種滅絕速度是自然滅絕速度的百倍以上。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署于2021年2月發(fā)布的《與自然和平相處》報告指出，生物多樣性喪失是人類面臨的三大環(huán)境危機之一。聯(lián)合國秘書長古特雷斯嚴(yán)辭警告，自然和生物多樣性的喪失會讓人類付出慘痛的代價。

全球自然生態(tài)系統(tǒng)退化加劇，生物多樣性急速銳減，保護工作總體進展緩慢，生物多樣性保護急需加大力度，全球各國雄心提振刻不容緩。

“昆蒙框架”是一個兼具雄心和務(wù)實平衡的框架，描繪了“至2030年轉(zhuǎn)變?nèi)祟惿鐣c生物多樣性的關(guān)系，并確保到2050年實現(xiàn)人與自然和諧共生”的愿景。

該框架為2050年確立了4個目標(biāo)，規(guī)定了至2030年的23個行動目標(biāo)，包括：至少保護和恢復(fù)30%的陸地、內(nèi)陸水域、沿海和海洋區(qū)域，外來入侵物種的引入定居率至少降低50%，停止人為導(dǎo)致的已知受威脅物種的滅絕，將生物多樣性充分納入相關(guān)政府部門的政策和規(guī)劃，加強生物多樣性科研和監(jiān)測能力，確保決策者、從業(yè)人員和公眾能夠獲取最佳數(shù)據(jù)、信息和知識等。

《生物多樣性公約》第十次締約方大會制定的“愛知目標(biāo)”提出，到2020年“將至少17%的陸地以及10%的海洋納入自然保護地”。盡管絕大多數(shù)締約方積極制定了本國的生物多樣性保護政策和行動目標(biāo)，在生物多樣性主流化等領(lǐng)域取得了顯著進展，但生物多樣性喪失趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，生物多樣性仍以人類歷史上前所未有的速度在全球范圍惡化，大部分國家都沒有完成目標(biāo)。

在此基礎(chǔ)上，“昆蒙框架”提出到2030年有效保護和養(yǎng)護至少30%的陸地、海洋生態(tài)系統(tǒng)這一承諾，意味著在未來10年，需再將超過13%的陸地和20%的海洋納入保護范圍。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，具有極大的挑戰(zhàn)性。

這是人類有史以來對環(huán)境和生物多樣性保護最具挑戰(zhàn)性的承諾。

根據(jù)世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）和世界保護地委員會（WCPA）對科學(xué)文獻的全面審查， 到2030年把至少30%的地球保護好，是阻止生態(tài)環(huán)境惡化、扭轉(zhuǎn)生物多樣性喪失趨勢的關(guān)鍵要求。

為實現(xiàn)這一最具挑戰(zhàn)性的承諾，遏制生物多樣性的持續(xù)喪失，“昆蒙框架”提出以全政府和全社會的方法采取行動與合作的方式推動其實施，為世界領(lǐng)導(dǎo)人提供了一個改變自然所面臨的下行軌跡，重塑人類與自然世界關(guān)系的機會。但其成功，需要政府最高一級的政治意愿和承諾，并依靠各級政府和社會所有行為體的行動與合作。

各國政府如何履行協(xié)議，并將其轉(zhuǎn)化為國家層面的行動和生物多樣性戰(zhàn)略，解決在具體行動時政策執(zhí)行緩慢、資源調(diào)動困難，以及實現(xiàn)對國際違約風(fēng)險控制等……這一系列問題都可能影響“昆蒙框架”的落地。

世界各國面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

上一個10年，全球生物多樣性保護進展遠(yuǎn)低于預(yù)期。2019年底出版的第5版 《全球生物多樣性展望》指出，《愛知目標(biāo)》提出的20個目標(biāo)在全球?qū)用鎭砜礇]有1個完全實現(xiàn)，僅有6個部分實現(xiàn)，60個具體行動只實現(xiàn)了7個。

在國際層面，實現(xiàn)“昆蒙框架”存在的主要問題有四個方面。

一是執(zhí)行生物多樣性保護的政治意愿不強，利益相關(guān)方缺少積極性。國家決策者層面沒有重視生物多樣性保護，缺乏執(zhí)行的政治意愿及執(zhí)行并實施政策的動力，造成生物多樣性保護政策支持力度不足。農(nóng)林牧漁等與生物多樣性密切相關(guān)的行業(yè)缺乏可持續(xù)利用和生產(chǎn)的技術(shù)，企業(yè)、科研機構(gòu)、社會組織和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)等利益相關(guān)方參與的積極性不高。

二是目標(biāo)設(shè)定不清晰，執(zhí)行和評價困難。雖然科學(xué)家提出了很多可以有效評估生物多樣性保護質(zhì)量的指標(biāo)，但這些指標(biāo)往往復(fù)雜度和精確度很高，在實際執(zhí)行時很難理解和評估。對保護區(qū)既要求“數(shù)量”，也要求“質(zhì)量”，沒有充分考慮不同生態(tài)系統(tǒng)的有效保護生物多樣性的差異。在具體執(zhí)行時，缺少具體衡量的指標(biāo)，沒有充分考慮地區(qū)差異，造成資金支持獲取困難，最后無法問責(zé)、履約。

三是資源調(diào)動體系不完善，資金支持力度不足。對于廣大發(fā)展中國家而言，生物多樣性保護工作的實施很大程度上取決于資源調(diào)動和資金支持的情況?！皭壑繕?biāo)”沒有達成的主要原因是缺乏資金和技術(shù)。世界自然基金會指出，盡管越來越多的領(lǐng)導(dǎo)人承諾達成雄心勃勃的全球生物多樣性協(xié)議，但資金等關(guān)鍵問題目前仍未解決。

四是協(xié)同發(fā)展難以達成共識，生物多樣性保護社會關(guān)注度不高。不同國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，生物多樣性治理面臨的主要挑戰(zhàn)和執(zhí)行能力各異，各自的優(yōu)先事項和預(yù)期目標(biāo)都不同，資源調(diào)動、遺傳資源數(shù)字序列信息的獲取利用和惠益分享等很難達成一致，協(xié)同發(fā)展存在爭議；此外生物多樣性及其關(guān)聯(lián)的自然保護、野生動物物種保護等社會關(guān)注度、重視程度不高，社會群體權(quán)利不一致。

實現(xiàn)“昆蒙框架”中國任重道遠(yuǎn)

國家林業(yè)和草原局公布數(shù)據(jù)顯示，中國是世界上生物多樣性最豐富的國家之一。已記錄陸生脊椎動物2900多種，占全球種類總數(shù)的10%以上，高等植物共有3.6萬余種并居全球第3。

中國積極推進生物多樣性保護，不斷強化生物多樣性保護主流化，走出了一條中國特色的生物多樣性保護之路。

生物多樣性保護已上升為國家戰(zhàn)略。全國人大審議通過了《濕地保護法》《畜牧法》《種子法》，更新了《國家野生動植物保護目錄》。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進一步加強生物多樣性保護的意見》。將生物多樣性保護作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，納入各級政府的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃、相關(guān)部門行業(yè)計劃和工作計劃中。各級政府、金融機構(gòu)、企業(yè)、社會組織等對于生物多樣性保護的認(rèn)識顯著提升。

從20世紀(jì)60年代至今，通過建立自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、海洋公園、地質(zhì)公園，實施天然林資源保護工程、退耕還林工程，對生物棲息地進行持續(xù)的保護修復(fù)，迄今各級各類自然保護地總數(shù)量約1.18萬處，占國土陸域面積的18%，海域面積的4.1%。與此同時，中國建立了三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林和武夷山等第一批國家公園，保護面積達到23萬平方公里，全面提升生物多樣性保護力度。

通過推進山水林田湖草沙一體化保護修復(fù)，中國的森林覆蓋率和森林蓄積量連續(xù)30年保持“雙增長”。過去10年，中國森林資源增長面積超過7000萬公頃，居全球首位。

通過開展生態(tài)廊道建設(shè)、植被恢復(fù)和科學(xué)監(jiān)測保護，超過90%的陸地自然生態(tài)系統(tǒng)類型和71%的國家重點保護野生動植物種類得到了有效保護。

許多瀕危野生動植物種群穩(wěn)中有升，生存狀況不斷改善。其中，野生大熊貓從上世紀(jì)八十年代的1114只增加到現(xiàn)在的1864只。

“愛知目標(biāo)”在中國已實現(xiàn)或大部分實現(xiàn)。但生物多樣性下降的總體趨勢尚未得到遏制。實現(xiàn)“昆蒙框架”確立的目標(biāo)，中國任重道遠(yuǎn)。

一是監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)仍有缺失，平臺管理模式老化。現(xiàn)有生物多樣性監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)缺乏系統(tǒng)的總體規(guī)劃和大數(shù)據(jù)平臺，在空間布局上存在重復(fù)和空缺，大尺度生物多樣性信息的整合分析不足。由于建設(shè)與參與單位眾多，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)共享困難。

二是不同生態(tài)系統(tǒng)保護力度差異明顯，對海洋物種關(guān)注不夠。不同野生動物類群受保護力度差異顯著，哺乳動物棲息地受保護比例相對較高，海洋保護地建設(shè)的保護投入則非常有限。

三是專業(yè)技術(shù)機構(gòu)和人才缺乏。自然保護地管理缺少專業(yè)機構(gòu)和團隊的指導(dǎo)和監(jiān)管，主要是由當(dāng)?shù)卣块T負(fù)責(zé)和參與。由于自然保護地大多位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，資金匱乏，條件惡劣，難以吸引專業(yè)人才。而專業(yè)技術(shù)人才和團隊的缺乏，是制約保護地管理質(zhì)量提高的重要因素。

四是資金投入機制單一，缺乏長期穩(wěn)定的資金。近年來，中央財政投入到自然保護區(qū)的資金有所增長，但總體而言，我國生物多樣性保護還是以中央財政投入為主，資金來源相對單一，社會資本的投入占比很低，公益捐贈機制缺乏法律和制度保證。此外，由于大部分保護區(qū)位于經(jīng)濟落后地區(qū)，難以得到足夠的財政支持，資金短缺問題嚴(yán)重。

履行“昆蒙框架”的十個對策

未來10年，為了確?！袄ッ煽蚣堋蹦繕?biāo)落地，中國應(yīng)在生物多樣性保護國際舞臺上繼續(xù)發(fā)揮引領(lǐng)作用。其主要對策有：

一是發(fā)揮中國的引領(lǐng)作用。中國作為“昆蒙框架”的推動者和見證者，應(yīng)在聯(lián)合國《生物多樣性公約》締約國大會框架下，協(xié)同各締約方凝聚生物多樣性保護全球共識。倡導(dǎo)各國將生物多樣性保護寫入政府的政策和決策中。重視調(diào)動企業(yè)、科研機構(gòu)、社會組織和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)等利益相關(guān)方的積極性，開發(fā)主流化方法和技術(shù)，為生物多樣性保護工作提供理論依據(jù)、技術(shù)方法和可借鑒的經(jīng)驗，持續(xù)推動生物多樣性保護在所有行業(yè)的主流化。

二是完善目標(biāo)體系建設(shè)，設(shè)定合理、有效的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。充分考慮目標(biāo)的可達性、可操作性，兼顧不同國家經(jīng)濟發(fā)展的需求及挑戰(zhàn)，明確量化目標(biāo)，因地制宜兼顧質(zhì)和量，合理設(shè)定包括規(guī)劃、報告、國別審查、全球?qū)彶榈确矫娴膱?zhí)行和評價標(biāo)準(zhǔn)，敦促各締約方按照“昆蒙框架”要求更新國家生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃，協(xié)同應(yīng)對氣候變化、生物多樣性喪失等全球性挑戰(zhàn)，確?！袄ッ煽蚣堋钡玫接行?zhí)行。

三是加強資源調(diào)動和資金支持力度，推動綠色轉(zhuǎn)型。要以生物多樣性保護為契機，加強資源調(diào)動、科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)，推動生物多樣性保護在經(jīng)濟社會發(fā)展中的主流化，確?？沙掷m(xù)的生產(chǎn)生活方式，加快推動各國發(fā)展方式和生活方式綠色轉(zhuǎn)型。發(fā)揮好昆明生物多樣性基金作用，敦促發(fā)達國家在資金、技術(shù)、能力建設(shè)等方面為發(fā)展中國家提供必要支持，協(xié)助發(fā)展中國家提升能力，平衡生物多樣性的保護和可持續(xù)利用，給各國人民帶來更多實惠。

四是促進各國協(xié)同發(fā)展，提升生物多樣性保護意識。維護公平合理的生物多樣性保護全球秩序，加強國家之間的交流互動，充分調(diào)動各國全面參與生物多樣性保護工作；持續(xù)開展并強化宣傳教育和信息分享，重視“維護各社會群體權(quán)利”，營造全社會廣泛參與的良好氛圍，確保土著和地方社區(qū)、婦女和女童、兒童和青年，以及全社會廣泛參與，加強公眾保護生物多樣性的主動性。

五是持續(xù)強化頂層設(shè)計，完善法制保障。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，兼顧其他類型保護地的建設(shè)。優(yōu)化自然保護地空間布局，增強現(xiàn)有自然保護地的連通性，為生物多樣性提供更為健全的保護網(wǎng)絡(luò)。統(tǒng)籌自然保護地、基本農(nóng)田與其他各類國土空間，保證自然保護地的完整性。建立完善我國生物多樣性保護政策法規(guī)法律體系，加快出臺國家層面生物多樣性保護法律，完善野生動物保護法等生物多樣性保護相關(guān)法律。研究、建立執(zhí)法機制和生物多樣性保護方面的公益訴訟相關(guān)制度等。

六是建立多元化的長期、穩(wěn)定資金支持機制。進一步促進生物多樣性保護在各部門和各領(lǐng)域的主流化。提高生物多樣性保護全民參與度。建立針對不同類型、不同保護級別保護地的生物多樣性保護政策機制。在明確各種保護地保護級別的基礎(chǔ)上，拓寬生物多樣性保護的資金機制和發(fā)展模式，實現(xiàn)生物多樣性保護的多方參與。

七是加大野外臺站建設(shè)力度，開展生物多樣性長期觀測研究。加強生物多樣性熱點和敏感區(qū)域的生物多樣性野外觀測研究臺站建設(shè)，優(yōu)化生物多樣性觀測站點和觀測樣區(qū)布局，設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)測方案，完善生物多樣性科學(xué)觀測研究網(wǎng)絡(luò)。切實加強重點區(qū)域的保護和監(jiān)管，完善珍稀瀕危動植物遷地保護體系。整合大尺度監(jiān)測數(shù)據(jù)，開展長期生物多樣性科學(xué)觀測與研究。

八是建立智慧大數(shù)據(jù)平臺。利用大數(shù)據(jù)分析的優(yōu)勢，推動生物多樣性信息共享和深度挖掘，有效整合生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)、生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查監(jiān)測、自然保護地監(jiān)督管理及智慧建設(shè)等，為生物多樣性決策管理的定量化、精細(xì)化和智能化提供支撐。應(yīng)用無人機、激光雷達、熱紅外遙感和衛(wèi)星數(shù)據(jù)等新技術(shù)，持續(xù)開展生物多樣性本底調(diào)查、監(jiān)測和評估，建立并規(guī)范生物多樣性數(shù)據(jù)庫。

九是加強海洋生物多樣性保護。加強海洋生物多樣性監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，繼續(xù)開展海洋生物多樣性監(jiān)測與研究工作；積極推進海洋國家公園建設(shè)、海洋生態(tài)保護紅線劃定和實施；開展陸海統(tǒng)籌，加強海洋環(huán)境污染防治，有效保護海洋生物多樣性。

十是強化專業(yè)人才隊伍建設(shè)。鼓勵公眾、企業(yè)和社會組織共同參與生物多樣性保護工作。建設(shè)專業(yè)化人才隊伍。

（作者工作單位 ?胡理樂：國家林業(yè)和草原局林草調(diào)查規(guī)劃院；陳建成：北京林業(yè)大學(xué)；張鵬騫：北京市科學(xué)技術(shù)研究院）