伊力亞爾·莫合塔爾 韓傳峰 施騫

中圖分類號：F299.23文獻標識碼：A文章編號：1009-3176（2023）02-037-（11）

摘要：在經(jīng)濟全球化、多元思潮和科技革命的交織影響下，公共需求在領域、結構、層次等方面發(fā)生了變化，同時，超大城市的有序性與可持續(xù)發(fā)展也面臨挑戰(zhàn)。研究這些變化與挑戰(zhàn)，系統(tǒng)分析新時代社會形態(tài)特征，超前研判超大城市發(fā)展態(tài)勢，從而構建以法治、德治、自治為重要保障和途徑，以人民為中心的治理理念，以基礎設施為支撐、現(xiàn)代信息技術為載體、流程機制為內(nèi)涵，倡導多元協(xié)作的治理主體、科學柔性的治理流程、人文法治的治理邏輯、善治高效的治理目標的數(shù)字時代超大城市精細化治理模式，提出實現(xiàn)超大城市信息實時感知、融合共享、關聯(lián)處理、智能分析和動態(tài)決策，推進控制流、信息流、知識流、價值流的協(xié)同優(yōu)化的實施路徑，提升超大城市經(jīng)濟建設價值、社會生態(tài)價值、科學技術價值和治理機制價值，提高我國城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，助力網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國、智慧社會建設。

關鍵詞：數(shù)字時代；超大城市治理；技術變革；治理模式；實施路徑

隨著人工智能、云計算、區(qū)塊鏈、移動互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術高速迭代，“數(shù)據(jù)、算法、算力”決策機制全面升級，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、共享經(jīng)濟、無人駕駛、數(shù)字貨幣等新業(yè)態(tài)涌現(xiàn)[1]，全球價值鏈網(wǎng)絡化、去中心化和產(chǎn)業(yè)融合化趨勢愈發(fā)強烈[2]，這些顛覆著傳統(tǒng)城市管理的思維邏輯、決策方式和管理手段[3]，成為社會治理創(chuàng)新發(fā)展的策源域和驅(qū)動力，推動人類社會邁入了數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智治化的新時代。

城市治理，是治理概念的一種應用和自然延伸的觀點，在城市環(huán)境中表現(xiàn)出特性和運行方式[4]。廣義上指城市地域空間的治理，包括人才、土地、資本、技術及數(shù)據(jù)等關鍵生產(chǎn)要素的整體地域治理概念，旨在謀求城市的經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面可持續(xù)發(fā)展。狹義上指城市范圍內(nèi)，由政府、企業(yè)、社會組織等組織形態(tài)構成相互依存的主體治理網(wǎng)絡，遵循權責利對等原則，通過參與、溝通、協(xié)作等協(xié)同治理機制，有效供給城市公共產(chǎn)品、持續(xù)優(yōu)化城市功能品質(zhì)、穩(wěn)步提升城市綜合效益期間的利益聯(lián)結過程。精細化治理是現(xiàn)代信息技術與社會治理新理念的有機融合，基于標準化、程序化和信息化原則，通過系統(tǒng)化流程規(guī)則落實治理主體責任，使治理體系更為協(xié)同、精準、高效[5]。

超大城市作為一個多要素高度聚集的復雜社會系統(tǒng)，承載著人類經(jīng)濟社會活動，具有大規(guī)模、高風險、高流動、多資源等特征[6-8]。伴隨改革開放深化和經(jīng)濟社會變革，信息科學技術高速發(fā)展，數(shù)據(jù)、設備及網(wǎng)絡實時交互關聯(lián)，超大城市人口不斷增多，功能和規(guī)模不斷擴大，發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結構和區(qū)域布局發(fā)生變化，新材料、新能源、新工藝廣泛應用，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新領域大量涌現(xiàn)，超大城市運行系統(tǒng)愈加復雜，促使政府與社會、個人間關系不斷調(diào)整，社會利益格局日趨復雜[9]。

黨的二十大報告提出要加快建設“網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國”“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》也提出“迎接數(shù)字時代，加快建設數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”。因此，對數(shù)字時代超大城市的有序性與可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)進行研究，系統(tǒng)分析數(shù)字時代社會形態(tài)特征，創(chuàng)新構建數(shù)字時代超大城市精細化治理模式，并提出相應的未來實施路徑，對于深入實施網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略與建設數(shù)字中國，推進中國式現(xiàn)代化具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

一、數(shù)字時代超大城市治理面臨挑戰(zhàn)

（一）信息壁壘與數(shù)字鴻溝造成“技術難民”，超大城市治理主體權責利失衡

隨著現(xiàn)代信息技術的快速迭進和廣泛應用，超大城市中通信、電力、油氣儲運、銀行金融、交通運輸、給排水、應急服務和政府服務等基礎設施系統(tǒng)逐漸信息化、網(wǎng)絡化、智能化，信息傳遞效率得到提升，促使社會實體網(wǎng)絡間的有機結合，加速了物質(zhì)和能量的傳遞。同時，互聯(lián)網(wǎng)革新了信息傳播與交互的方式，使社會活動得以脫離時空限制和實體社會束縛，構成社會虛擬網(wǎng)絡，體現(xiàn)開放性、多樣性、實時性、互動性等特性，深刻影響社會實體網(wǎng)絡的治理、權力運作、訴求表達及個體行為，深度改變個體思維方式、互動過程和生活形態(tài)，在提高超大城市勞動生產(chǎn)率和治理效率的同時，也帶來了前所未有的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。由于使用信息化服務受經(jīng)濟、年齡、性別、教育、地理等多方面因素的影響，并非社會主體均能享受數(shù)字化帶來的便利和效率，導致社會弱勢群體因數(shù)字技能缺失而可能被邊緣化，成為“技術難民”[10]，數(shù)字時代，信息的失衡、失真、失管，以及新興技術的“數(shù)字素養(yǎng)”門檻，將強化城市中的信息壁壘、加深數(shù)字鴻溝，無法保障和實現(xiàn)超大城市治理中公眾的權利公平、機會公平及規(guī)則公平等基本準則。

數(shù)字技術本質(zhì)是中性的，順應全球化、市場化、多元化、碎片化趨勢，深度服務于城市多元主體訴求，可為其提供更為精準的服務，彌合供給間鴻溝，構建高效便捷、共融共生的城市社會網(wǎng)絡，提升人民獲得感、幸福感和安全感。但如何在數(shù)字化時代，科學創(chuàng)新、衡量、詮釋、評估超大城市治理的同時，也讓人們能感受到治理的人文溫度與文化厚度，體驗到它的多樣性、包容性、開放性，以及更多的關懷、活力和認同，是數(shù)字時代超大城市治理所面臨的巨大挑戰(zhàn)之一。

（二）信息技術研發(fā)應用“淺嘗輒止”，超大城市治理呈現(xiàn)“碎片化”

人工智能正從傳統(tǒng)技術驅(qū)動轉(zhuǎn)向理論突破、應用牽引雙輪驅(qū)動，實踐應用方興未艾，已成為推動新興技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)變革的新動力，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供了應對挑戰(zhàn)的新手段，為數(shù)字時代超大城市治理帶來新機遇、新服務、新格局。同時，人民群眾對美好生活的追求，以及對超大城市治理“科學化、精細化、智能化”的要求，也為推進人工智能技術與超大城市治理的深度融合、耦合發(fā)展提供了新動力。然而，人工智能技術應用仍處于起始階段，存在原生性創(chuàng)新不足、數(shù)據(jù)感知不充分、體制機制不順暢等短板[11]，在超大城市治理的應用中多為技術的堆砌，僅側重通過人工智能技術的數(shù)據(jù)處理、分析等簡單功能解放治理主體，并未從根本上實現(xiàn)治理模式的革新，分散在城市各子系統(tǒng)的要素仍存在“碎片化”問題，由此可見，現(xiàn)代信息技術與社會治理未有機融合，既未有效提升治理效能，亦未助力超大城市治理深度改革。同時，當前超大城市治理多基于對治理主體、對象、流程的歸納和主觀分析，缺乏對治理的模型描述和績效量化分析，難以滿足超大城市治理“科學化、精細化、智慧化”的時代要求。

（三）安全倫理保障機制不足造成“技術越界”，超大城市治理閾值與柔性缺失

數(shù)字時代超大城市治理，將具備實時處理超大規(guī)模全量多源數(shù)據(jù)，洞悉社會運行復雜潛在規(guī)律，并制定超越人類局部次優(yōu)決策的全局最優(yōu)策略的能力。但由于在超大城市應用的現(xiàn)代信息技術中存在設計者的主觀邏輯和思想，其設計者的偏見有可能會被嵌入治理算法系統(tǒng)[12]。同時，若缺乏精密嚴謹?shù)纳矸莺蓑炁c數(shù)據(jù)加密等機制，則無法確保城市系統(tǒng)建設發(fā)展的終端安全，大量隱私數(shù)據(jù)存在被非法利用的隱患，導致超大城市治理主體面臨隱私泄露、算法綁架、技術裹挾等道德倫理挑戰(zhàn)，易造成主體間利益沖突，甚至產(chǎn)生信任危機等治理困境。并且當治理主體對技術手段和大數(shù)據(jù)分析過度依賴，逐漸成為治理主體決策執(zhí)行的習慣性思維方式時，若原始數(shù)據(jù)收集有誤或失真，將會造成相關治理決策的連環(huán)失效。因此，須審視數(shù)字時代超大城市治理技術應用的閾值和柔度，確定其應用尺度、權利邊界、法治底線和倫理原則，從而保障超大城市運行安全，促進社會公平，化解社會矛盾，提升治理效能。

（四）行政管理生態(tài)板結造成“技術賦能失效”，超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型受阻

現(xiàn)代信息技術正深刻改變經(jīng)濟社會發(fā)展模式，呈現(xiàn)深度學習、跨界融合、人機協(xié)同、群智開放、自主操作等新特征，促使超大城市治理突破了原有的時空約束和功能限制[13]。但由于現(xiàn)代信息技術研發(fā)應用的相關法律法規(guī)、倫理道德等標準規(guī)范缺失，物聯(lián)數(shù)據(jù)、政府數(shù)據(jù)、社會開放數(shù)據(jù)的全面電子化和互聯(lián)化機制尚不完善，基于深度數(shù)據(jù)挖掘的監(jiān)控檢測、預測預警技術和應用尚不成熟，在感知、連接、數(shù)據(jù)、計算、智能等不同層級的部署各自為政，存在部門割據(jù)、機制割裂弊端，基層綜合治理的協(xié)同困境尤為突出，難以形成城市神經(jīng)元感知連接能力、城市數(shù)據(jù)匯聚智能分析與自反饋能力，無法有效支撐先進技術在超大城市精細化治理應用場景下充分發(fā)揮其作用本質(zhì)與核心優(yōu)勢。亟須頂層設計現(xiàn)代信息技術賦能超大城市治理路徑，破解超大城市治理的新體制性障礙、結構性矛盾、政策性問題，助力深化治理體系改革，推動數(shù)字時代超大城市治理高效、科學、智慧發(fā)展。

二、數(shù)字時代超大城市治理模式創(chuàng)新

在治國方略由管理走向治理、現(xiàn)代信息技術快速迭代、應用方興未艾的時代背景下，數(shù)字時代超大城市治理應注重自上而下目標聯(lián)動性引領與自下而上問題制度化涌現(xiàn)良性互動[14]，提升現(xiàn)代信息技術在治理領域的運用能力，優(yōu)化超大城市治理體制機制，厘清市區(qū)、條塊關系，以及政府、市場和社會的關系，強化城市治理智慧化本體建設和載體依托，其核心在于權責明確、復合多元的主體結構，系統(tǒng)有序、協(xié)同配合的治理機制，動態(tài)感知、安全智慧的信息技術，并堅持轉(zhuǎn)型驅(qū)動與制度創(chuàng)新相結合，構成多層級網(wǎng)絡化治理結構，消弭治理主體間的行政邊界、工作邊界和交流邊界，克服傳統(tǒng)超大城市管理導致的城市創(chuàng)新活力難以激發(fā)和創(chuàng)新能力難以躍升等不足，實現(xiàn)政府職能和管理范式向精細化治理轉(zhuǎn)型。

傳統(tǒng)超大城市治理模式僅包含治理主體與治理客體（事務）間的單一信息傳遞回路，數(shù)字時代，根據(jù)智能感知、智能分析處理、智能決策的高度集成所形成智慧化的治理決策單元，可作為超大城市精細化治理模式中的新型主體，使單一回路的傳統(tǒng)治理逐步演化重構為具有一定“自治理”能力的多回路人機共融治理體系。數(shù)字時代超大城市精細化治理模式，見圖1。

數(shù)字時代超大城市精細化治理模式以法治、德治、自治為重要保障和途徑，借助由現(xiàn)代信息技術賦能的治理決策單元，增加治理網(wǎng)絡中的信息傳遞回路，形成一系列潛在的新型網(wǎng)絡拓撲，并根據(jù)與智慧決策單元發(fā)生信息交互的主體類型，實現(xiàn)善治的治理狀態(tài)。數(shù)字時代超大城市精細化治理網(wǎng)絡可分為多個回路拓撲，回路間相互融合、反饋調(diào)節(jié)、結構自適應，即可分析超大城市內(nèi)生發(fā)展、歷史外推、外生發(fā)展下的城市系統(tǒng)時空演化的過程與結果，為超大城市各主體提供精準的個性化公共產(chǎn)品和服務，并通過負反饋消弭社會主體間差異，推進現(xiàn)實主體之間、虛擬主體間之間、現(xiàn)實主體與虛擬主體之間相互作用、融合，打造和諧共處的數(shù)字社會。

（一）治理理念：“以人為本”到“以人民為中心”

人文是人類社會文化中反映人、界定人、規(guī)定人的基本屬性，是社會發(fā)展的產(chǎn)物。城市治理的理念受到人文思想的滋潤和支撐，蘊含關懷人、發(fā)展人的必然內(nèi)在，人也是治理的服務對象、參與主體和依靠力量。十八屆五中全會正式提出“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，是在全面深化改革的時代背景下，中國共產(chǎn)黨對人民主體地位作出的新表述，使黨的人民觀從“以人為本”進一步升華為“以人民為中心”，即從“人民滿意”到“以人民為中心”，也塑造了新階段行政體制的改革目標及內(nèi)涵價值[15]?！耙匀嗣駷橹行摹斌w現(xiàn)新時代經(jīng)濟社會發(fā)展觀念更迭，人民需求多樣化，利民、便民、惠民成為社會發(fā)展基本準則，人民的獲得感、幸福感和安全感成為中國超大城市治理的效能尺度。

針對人民多樣化的物質(zhì)需求和精神需求，應當精準化識別、精細化詳列、針對性滿足，注重發(fā)揮人的主觀能動性，在滿足人民物質(zhì)需求的同時，不斷引導其發(fā)展精神文化。并將治理程序人性化，規(guī)則柔性化，從而使剛性程序與制度和柔性服務與價值相互結合，激發(fā)人民的主動性、積極性和創(chuàng)造性，并將“以人民為中心”理念貫穿超大城市發(fā)展時空治理全過程，以此維護人民對美好精致生活的向往和追求。

（二）治理邏輯：“著眼當前問題”到“應對未來場景”

傳統(tǒng)城市管理著眼于城市已存在的問題，以及剖析與解決這些問題的過程。隨著中國經(jīng)濟社會進入轉(zhuǎn)型期，公共需求在領域、結構、層次等方面均發(fā)生變化，社會問題亦層出不窮，且城市發(fā)展所面臨的制約因素是由于過去一系列選擇、技術和設計原則及對其導致的新問題與新局面的關注和思考缺失的結果。這也對數(shù)字時代超大城市治理的預測性、洞察性、針對性、回應性和科學性提出了新要求。

數(shù)字時代超大城市治理邏輯將從傳統(tǒng)“著眼于當前世界”轉(zhuǎn)變到“應對未來場景”，即從國家需求、公共需求出發(fā)，厘清未來超大城市治理應然愿景、使命與戰(zhàn)略目標，準確把握超大城市治理創(chuàng)新面臨的新形勢新要求，綜合思考城市規(guī)劃設計與治理場景，系統(tǒng)考慮政治制度、經(jīng)濟基礎、社會文化、生態(tài)環(huán)境等國情特征，并基于未來場景中超大城市治理的系統(tǒng)功能與價值目標，界定其應然治理結構、主體、標準及規(guī)則等，以此適應正出現(xiàn)或?qū)⒊霈F(xiàn)的生態(tài)演進、文化交融、技術變革、社會交織等變化，并堅持自上而下的問題分析與自下而上的目標集成，以及交互、循環(huán)、旋進式改進和前瞻性布局。針對我國超大城市經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和精細化治理的需要，可超前建設網(wǎng)絡基礎設施、綠色智能數(shù)據(jù)與算力基礎設施和新技術基礎設施，構筑領先的數(shù)字技術能力支撐體系，統(tǒng)籌構建符合數(shù)字轉(zhuǎn)型和智能升級、有效融合創(chuàng)新資源的城市數(shù)字基礎設施體系，多維度提升超大城市治理數(shù)字化能力，以此消除未來發(fā)展的結構性問題。

（三）治理主體：“一元行政主導”到“多元協(xié)同共治”

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、社會結構和分工的組合調(diào)整，超大城市將突破自身行政邊界局限，在超大城市精細化治理中，在交通通信、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、數(shù)據(jù)共享、環(huán)境保護、公共服務、應急管理等方面與周邊區(qū)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)同治理，不同屬地政府、各級部門、企業(yè)、社會組織及公眾等構成治理主體協(xié)同網(wǎng)絡，共同參與區(qū)域治理進程，帶動提升區(qū)域治理一體化水平，讓區(qū)域協(xié)同發(fā)展實現(xiàn)自然涌現(xiàn)。在超大城市精細化治理主體協(xié)同網(wǎng)絡中，政府是推進城市治理的領導力量和政策保證，在治理中主要負責法制保障、宏觀指導、政策引領和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。企業(yè)和社會組織是治理的重要力量，將根據(jù)各主體的運行邏輯，在遵守社會法規(guī)和相關約束的條件下，積極發(fā)揮自身的獨特作用。公眾是治理的有生力量，積極貢獻智慧和動能，同時，超大城市精細化治理的多元主體并非各自孤立運行，而是保持協(xié)商和互動。協(xié)商是多元主體面對公共利益時，依據(jù)公認的法規(guī)準則，在平等對話和友好商討的基礎上，使得利益效用最大化的過程；互動是多元主體在協(xié)商和推進治理過程中，彼此之間保持實時信息溝通、資源共享、互通聯(lián)動的過程，協(xié)商互動是推進精細化治理的基本準則和實踐要求。因此，政府、企業(yè)、社會組織與公眾等不同行為主體，在治理的角色定位和所起作用上不盡相同，但在獨立性和法律面前是平等的，在聯(lián)系上是協(xié)作的，即數(shù)字時代超大城市精細化治理意味著治理由單向道向多向道、由單一主體向多元主體、由各自為政向互聯(lián)互動轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)和個體自治的良性互動。超大城市精細化治理主體協(xié)同網(wǎng)絡，見圖2。

例如區(qū)域間生態(tài)環(huán)境合作治理，傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境污染管控從觀念、措施、過程、模式等方面均體現(xiàn)出粗放式、突擊式的傳統(tǒng)管理特征，忽視了精細化、長效化措施，影響污染治理的成效。同時，當前生態(tài)環(huán)境治理仍屬于屬地管理模式，導致不同屬地、各級部門間缺乏溝通，管理割裂，尚未實現(xiàn)協(xié)同治理。數(shù)字化時代，生態(tài)環(huán)境合作治理應通過協(xié)調(diào)政府與政府間、政府與社會多元主體間的共同參與[16]，政府是積極主動的資源提供者與制度建設者，公眾是廣泛、主動的維權者與監(jiān)督者，企業(yè)是相對被動的資源提供者與執(zhí)行者，社會組織則是靈活的信息提供者、志愿者與監(jiān)督者，借助現(xiàn)代信息技術，公開、共享、統(tǒng)籌、分析環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，促進政府、企業(yè)、環(huán)保組織、社會公眾、高?？蒲性核c媒體等不同行為主體跨界合作，構建高效的跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理網(wǎng)絡，支撐生態(tài)污染防治與治理決策制定，助力生態(tài)文明建設。

（四）治理系統(tǒng)：“搭建信息平臺”到“構建數(shù)字底座”

隨著千行百業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級進度加快，在數(shù)字城市的建設過程中，超大城市的信息基礎設施在提供信息服務功能的同時，也積累了海量的城市動態(tài)數(shù)據(jù)，導致社會數(shù)據(jù)指數(shù)型增長，數(shù)據(jù)資源存儲、計算和應用需求大幅提升，以及城市快速發(fā)展呈現(xiàn)出變化的瞬時性、服務需求的多元性與城市問題的關聯(lián)性，改變傳統(tǒng)媒介方式、主體行為習慣及公共利益結構等，重新定義政府、市場、社會及其之間關系，形成數(shù)字時代超大城市精細化治理生態(tài)。但由于超大城市數(shù)據(jù)種類繁多、規(guī)模龐大，對數(shù)據(jù)的輸入和處理速度要求很高，當前主要是基于5G的物聯(lián)網(wǎng)傳感器設備進行數(shù)據(jù)采集和信息反饋，隨著傳感器數(shù)量與類型的增加，實時生成數(shù)據(jù)龐大且稀疏，導致傳統(tǒng)超大城市治理信息平臺存在著數(shù)據(jù)價值密度不高、多維數(shù)據(jù)不兼容、信息決策被動化等問題。因此，應從搭建傳統(tǒng)的信息平臺轉(zhuǎn)型為構建涉及人、機構、技術、組織、社會環(huán)境和物理基礎設施間共生聯(lián)系的數(shù)字底座，即數(shù)字時代超大城市精細化治理系統(tǒng)。數(shù)字底座基于統(tǒng)一技術語言、邏輯架構、業(yè)務語言和知識基座，運用信息與通信技術，將能源、交通、金融、公共服務和電子政務等城市運行核心領域系統(tǒng)整合，深度剖析海量多維數(shù)據(jù)，通過主體回路、感知回路、管理回路，為超大城市精細化治理筑基賦能，并充分發(fā)揮數(shù)字化蘊含的巨大能量，以數(shù)字技術全方位、多維度賦能數(shù)字時代超大城市治理模式迭代升級，助力貫徹落實國家數(shù)字化發(fā)展戰(zhàn)略。

以上海市某區(qū)精細化治理平臺為例，該平臺根據(jù)功能主要由城市數(shù)據(jù)中心、城市事件處置系統(tǒng)、移動應用系統(tǒng)等部分組成，建設了規(guī)模適度的數(shù)據(jù)資源池，實現(xiàn)感知數(shù)據(jù)與現(xiàn)有多種數(shù)據(jù)的高度融合，構建了面向公共安全、公共管理和公共服務場景的算法庫和知識圖譜，增強發(fā)現(xiàn)能力，可自動調(diào)配公共資源，強化政府在提供服務時的智慧決策能力，優(yōu)化處置效率，修正城市運行中的缺陷，將某區(qū)打造成了一個能夠自我調(diào)節(jié)、與人良性互動的空間，完成了主動、被動、自動案件的聯(lián)動處置，實現(xiàn)了條塊協(xié)同、輔助決策、應用先行，將具體工作分解到委辦和街鎮(zhèn)，構建了創(chuàng)新的精細化治理閉環(huán)流程。某區(qū)超大城市精細化治理平臺總體架構，見圖3。

三、數(shù)字時代超大城市精細化治理實施路徑

（一）倡導“共商共識共建共享共治”行動理念

數(shù)字時代超大城市精細化治理以共識、公開、公平、公正、包容、透明、可持續(xù)的合作價值觀，綜合兼顧多元核心主體的利益訴求[17]，是超大城市精細化治理的基點，是治理最基本、最廣泛的表現(xiàn)形式。中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，是未來科技創(chuàng)新治理體系的重要組成部分[18]，在實現(xiàn)第二個百年目標的道路上，還將面臨具有新歷史特征的大困難、大考驗。因此，應當強化憂患意識，倡導“共商共識共建共享共治”行動理念，深入理解和把握中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，憑借舉國體制優(yōu)勢[19]，把握社會主要矛盾變化帶來的新特征新要求，推動超大城市治理精細化發(fā)展，彰顯“中國之治”的豐富內(nèi)涵。

（二）創(chuàng)新優(yōu)化超大城市多元主體協(xié)同治理機制

推進數(shù)字時代超大城市精細化治理建設，需創(chuàng)新建立治理主體協(xié)作機制，在政府的導引和服務下，企業(yè)、社會組織、公眾等獨立為治理主體，求同存異，聚同化異，加強協(xié)作互動，在利益協(xié)商的基礎上，依法有序參與治理。同時，建立資源互通共享、制度科學柔性、合作互惠互利的主體網(wǎng)絡組織體系，不同于自上而下指揮鏈式的層級結構和管理幅度大的扁平式模式，而是縱橫交叉、立體互通的網(wǎng)絡式結構。在此基礎上，實現(xiàn)各主體的分合對接、資源匹配、目標統(tǒng)一，將個體行動有效整合為總體聯(lián)合行動。在治理機制上，構建完整有效的主體互動參與機制、溝通協(xié)調(diào)機制，利益整合和表達機制、問題反饋和追責機制、監(jiān)督評價機制等，形成嚴密有效的綜合集成體制。在新時代超大城市精細化治理過程中，治理多元主體的利益、任務、治理與協(xié)同目標具有內(nèi)在的一致性，面對紛繁復雜的管理事務，構建一套高效有序的主體協(xié)作機制。同時，各治理主體間出現(xiàn)糾紛時，應基于平等自由的原則，在同一平臺對話談判，合理有效表達自身權益，從而消除彼此間的信息不對稱和誤解。同時，城市公共政策制定者和執(zhí)行者應當進一步提升數(shù)字素養(yǎng)，深化數(shù)字化公共服務與管理意識，并為民眾提供相關學習條件和幫助，彌合“數(shù)字鴻溝”，實現(xiàn)善治的治理狀態(tài)。

（三）推動“高效政務”政府轉(zhuǎn)向“高效服務”政府

隨著數(shù)字時代超大城市精細化治理的持續(xù)推進，傳統(tǒng)行政模式下的政府管理模式要向敏捷治理轉(zhuǎn)型，城市治理政策要避免朝令夕改，否則就會讓市民無所適從，還浪費大量公共資源，當然更不要刻舟求劍，否則就會讓市民苦不堪言，同時又白白付出大量時間、物質(zhì)和精神成本。在防止政府缺位、越位和錯位的前提下，政府角色應從“政務者”轉(zhuǎn)變到“兼顧公共服務者”，破除政府內(nèi)部的條塊分割、部門界限等問題，整合治理資源，實現(xiàn)內(nèi)部協(xié)同。政府應秉持以人民為中心的服務理念和行動方式，堅持依法行政的服務準則，貫徹公眾導向的服務模式，實施績效評估的服務考核，健全治理主體權責利表達、協(xié)商、分配與保障等方面的制度，為多主體協(xié)作機制提供支持、規(guī)范、導引和服務，并引入競爭機制、鼓勵機制和市場機制，擴展社會組織為社會提供公共服務領域，以及參與城市治理的深度和廣度，以此降低政府的行政成本，提升服務效能。同時，政府應通過城市治理主體間的互動參與和資源力量的有機整合，構建符合超大城市發(fā)展特點的可持續(xù)發(fā)展基本公共服務體系，優(yōu)質(zhì)均衡地提供個性化、差異化和智能化的公共服務，為推進超大城市治理精細化和實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展提供支持和保障。

（四）打造超大城市治理數(shù)智化生態(tài)

面向超大城市經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和精細化治理的需要，注重科學研究與政策實施、公共服務的有機整合，加強技術、信息、資源和組織等要素的集成創(chuàng)新，構筑領先的數(shù)字技術能力支撐體系，促進科學技術與社會治理的緊密結合，從數(shù)據(jù)封閉觀念轉(zhuǎn)為數(shù)據(jù)開放，并嚴謹設計數(shù)據(jù)被分析形式與開放手段，打通數(shù)據(jù)—信息—價值鏈條，實現(xiàn)信息互通、資源共享、方法疊加等多元組合優(yōu)化，把控超大城市治理主體間的信息共享融合，消解治理的信息溝壑，提高信息的傳遞效率、通達性和實時性，提升社會治理的效率。剖析數(shù)據(jù)要素的基本特征，以新型生產(chǎn)要素價值釋放為核心，構建數(shù)據(jù)要素價值評估模型[20]，形成依據(jù)數(shù)據(jù)成本、類型、屬性、質(zhì)量等多因素構成的數(shù)據(jù)資源流動定價機制。加速數(shù)據(jù)確權，數(shù)據(jù)沒有固定價值，其真實價值體現(xiàn)在實際應用場景，應充分了解數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、數(shù)據(jù)主體與使用場景間的關系，考慮隱私保護、市場競爭及消費者福利等方面，明確數(shù)據(jù)權屬與使用邊界，重構數(shù)據(jù)生產(chǎn)關系，釋放數(shù)據(jù)要素價值?；谲浻布С帧?shù)據(jù)加密、算法審計支持、法律法規(guī)出臺等方面，秉持道德運用、知情同意、不傷害、公平正義等倫理道德原則，開展數(shù)字時代超大城市精細化治理信息安全頂層設計，建立穩(wěn)健、審慎和柔性的數(shù)據(jù)治理體系，將個人隱私保護法規(guī)與原則融入體系設計中，借助隱私計算技術，增強數(shù)據(jù)流通過程中對個人標識、隱私和數(shù)據(jù)安全的保護，保障數(shù)據(jù)在流通與融合過程中的“可用不可見”[21]，并在技術、產(chǎn)業(yè)、倫理、法律、輿論、社會治理等方面綜合施策，實現(xiàn)信息標準規(guī)范化、信息資源共享化、信息安全可控化及信息倫理合法化，有效防范和化解公共安全風險。

（五）開展人工智能超大城市精細化治理社會聯(lián)合實驗

在人工智能技術廣泛應用推動社會轉(zhuǎn)型的背景下，利用社會聯(lián)合實驗深入研究人工智能的社會影響，是系統(tǒng)把握認知數(shù)字時代社會形態(tài)與特征，超前研判超大城市發(fā)展新態(tài)勢，有效防范人工智能等變革性新興技術社會風險，消弭潛在風險的重要途徑。超大城市精細化治理社會聯(lián)合實驗，秉承以人民為中心、整體性治理、共商共識共建共享共治的治理理念，以完善的基礎設施為支撐，現(xiàn)代信息技術為載體，流程機制為內(nèi)涵，政府、公眾、企業(yè)、社會組織等為治理主體，構建線上線下融合、雙向互動，流程驅(qū)動、科學決策、過程控制、及時反饋、法治保障的超大城市精細化治理模式[22]，實現(xiàn)信息實時感知、融合共享、關聯(lián)處理、智能分析和動態(tài)決策，推進控制流、信息流、知識流、價值流的協(xié)同優(yōu)化，對社會現(xiàn)實空間和虛擬空間進行統(tǒng)一治理，且可通過人工智能準確篩選和識別價值需求，向社會主體提供優(yōu)質(zhì)個性化的公共產(chǎn)品和服務。

在不對民眾生活造成較大影響的前提下，搭建教育、衛(wèi)生健康、社區(qū)、養(yǎng)老、應急、生態(tài)環(huán)境、文化旅游等不同治理應用場景，結合社會行為方式、生活習慣、價值體系的變化特征，剖析超大城市治理組織要素及其組合與整體績效的關系，解析組織的結構、行為、環(huán)境等相互作用關系，準確識別數(shù)字時代對超大城市精細化治理所帶來的機遇、風險和挑戰(zhàn)，深入理解數(shù)字技術的社會影響特征與態(tài)勢，對數(shù)字時代超大城市的運行模式、法律法規(guī)、標準規(guī)范、政策體系、體制機制等進行超前探索，深刻把握超大城市精細化治理演進的規(guī)律，科學研判社會發(fā)展態(tài)勢，解決現(xiàn)代信息技術應用造成社會影響的測度困境和評價“盲區(qū)”，進而對數(shù)字時代超大城市發(fā)展進行前瞻預測與約束引導，為建立有溫度、有效度、有尺度的人文社會提供科學的參考依據(jù)。

結語

傳統(tǒng)超大城市管理模式忽視了公共產(chǎn)品的有效供給，民眾的獲得感、幸福感、安全感、成長感不足，社會矛盾在淺層次得以壓制和隱藏，導致社會復雜性、脆弱性和敏感性急劇增加[23]，并伴隨現(xiàn)代信息技術的高速迭代，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新領域大量涌現(xiàn)，在為人們和社會帶來巨大福祉的同時，也引發(fā)了信息泛濫、數(shù)字鴻溝、人機脫節(jié)等深刻的理論與現(xiàn)實問題，從更深層面提出了科技與人文、個人與社會、自然與技術之間的關系問題，單一粗放的管理模式已無法滿足數(shù)字時代超大城市發(fā)展和民眾需求多樣化的要求。本文研究認為，作為一種增量式改革，數(shù)字時代超大城市精細化治理將依托現(xiàn)代信息技術，消弭治理主體間的行政邊界、工作邊界和交流邊界，不同屬地政府、各級部門、企業(yè)、社會組織及公眾等構成超大城市治理主體協(xié)同網(wǎng)絡，通過協(xié)同要素的協(xié)作交互，促使要素間耦合關聯(lián)，打造超大城市治理內(nèi)引擎，并驅(qū)動價值創(chuàng)造與多維價值協(xié)同，以低成本、高效率實現(xiàn)超大城市治理效益最大化。同時，系統(tǒng)把握和認知數(shù)字時代城市治理場景特征，保障城市各子系統(tǒng)間的交互耦合，從數(shù)據(jù)信息時空共享、基礎設施互聯(lián)互通、網(wǎng)絡協(xié)同及韌性保障、現(xiàn)代信息技術創(chuàng)新、社區(qū)交互協(xié)作及主體價值需求等方面，推進城市公共服務和公共產(chǎn)品的供給側改革，促使控制流、信息流、知識流、價值流的協(xié)同優(yōu)化，形成物理空間與網(wǎng)絡空間的統(tǒng)一治理格局，實現(xiàn)制度資源、物質(zhì)資源、非物質(zhì)資源和人力資源的高度適配和有機組合，并保持公共政策的調(diào)適性穩(wěn)態(tài)，讓城市保持適宜的溫度、適度的彈性，體現(xiàn)出廣泛的參與性、最大的包容性、及時的回應性和發(fā)展的可持續(xù)性，真正提升人民獲得感、幸福感和安全感，將是數(shù)字時代超大城市內(nèi)涵式發(fā)展的時代性要求和可持續(xù)發(fā)展的結構性支撐。

未來，應綜合運用以人工智能技術為核心的變革性新興技術，搭建人工智能超大城市精細化治理社會聯(lián)合實驗室，形成不同的典型應用場景、關聯(lián)場景及智能社會綜合場景，并通過開展系統(tǒng)研究，分析技術、政策、公眾三者間的平衡關系，總結形成數(shù)字時代超大城市治理的經(jīng)驗規(guī)律和理論，并且通過法律法規(guī)、制度體系、倫理道德等措施反饋于技術發(fā)展與應用的優(yōu)化，出臺一批數(shù)字時代超大城市精細化治理的標準、規(guī)范和政策措施，以此構建權責清晰、系統(tǒng)有序、協(xié)同配合、運轉(zhuǎn)高效的治理機制。并基于超大城市的發(fā)展階段、規(guī)劃目標、功能定位等方面，從政策調(diào)適性穩(wěn)態(tài)、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、科技創(chuàng)新、可持續(xù)性、符合主體價值觀等多維度衡量數(shù)字時代超大城市精細化治理的尺度、溫度和效度，著重幸福程度、主體活力、創(chuàng)新能力、數(shù)字素養(yǎng)、生態(tài)人文等內(nèi)涵價值維度的測量，并選取國內(nèi)外超大城市進行拓展研究，綜合考慮各超大城市治理的模式、發(fā)展階段及功能特色，以期獲得準確的參數(shù)與預測結果，增強模式的適用性，為數(shù)字時代超大城市精細化治理科學化、現(xiàn)代化、智慧化提供有效的支撐。

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The Challenges， Model and Pathways to Implementation of

Megacities Governance in the Digital Era

Yiliyaer Mohetaer / Han Chuanfeng / Shi Qian

Abstract：Under the influence of economic globalization， pluralistic thinking， and technological revolution， public demand is changing in terms of field， structure， and level， resulting in a sudden increase in pressure and huge challenges to the orderliness and sustainable development of megacities are studied. Meanwhile， the study systematically analyses the characteristics of the social form in the digital era， and makes an advanced study of the development situation of megacities， constructs a refined governance model for megacities in the digital era with the rule of law， ethics and autonomy as the governance concept， infrastructure as the support， modern information technology as the carrier and process mechanism as the connotation， advocates a pluralistic and collaborative governance subject， scientific and flexible governance process， humanistic and rule of law governance logic， good governance and efficient governance as the goals， to achieve realtime information perception， integration and sharing， correlation processing， intelligent analysis and dynamic decisionmaking， and thus promotes the collaborative optimization of control flow， information flow， knowledge flow and value flow， enhance the economic construction， socialecological， scientific， and technological value， as well as governance mechanism value of megacities， improve the modernization level of Chinas urban governance system and governance capacity， thus contributing to the construction of cyberpower， digital China and smart society.

Keywords：Digital Era; Megacities Governance; Technology Innovation; Governance Model;Implementation Path

（責任編輯方卿）

本文系國家自然科學基金面上項目“中國關鍵基礎設施系統(tǒng)生態(tài)演化機理與韌性提升策略”（71874123）、“中國企業(yè)環(huán)境治理的動力機制與激勵策略：企業(yè)社會責任視角”（71972127）、國家自然科學基金國際合作項目“SRS： US-China： 極端溫度事件下城鄉(xiāng)區(qū)域低碳人居環(huán)境系統(tǒng)脆弱性分析與韌性提升”（T2261129476）、上海市科委項目“人工智能賦能社區(qū)評價指標體系及方法研究”（19DZ1209202）、上海市級科技重大專項“人工智能基礎理論與關鍵核心技術”（2021SHZDZX0100）的階段性成果。

收稿日期：2022-11-14

作者簡介：伊力亞爾·莫合塔爾男（1995—）同濟大學經(jīng)濟與管理學院博士研究生

韓傳峰男（1962—）同濟大學經(jīng)濟與管理學院長聘特聘教授博士生導師同濟大學可持續(xù)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化智庫主任

施騫男（1971—）同濟大學經(jīng)濟與管理學院教授博士生導師